董紹嫻

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642）

一、引言

績效預(yù)算管理是一種以結(jié)果為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績評估為核心的預(yù)算管理模式。近年來，國家和各級財政部門日益重視預(yù)算績效管理工作。黨的十九大報告明確提出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。此后，財政部在《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》中對構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系提出了指導(dǎo)性意見。高校作為基層預(yù)算單位，全面實(shí)施績效管理有助于高校將預(yù)算支出的運(yùn)營效率作為預(yù)算管理工作重心，從“投入-產(chǎn)出”的視角合理配置高校教育資源，把評價結(jié)果作為學(xué)校預(yù)算資金的分配依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化財政資金使用主體的責(zé)任意識。

二、S大學(xué)績效預(yù)算管理實(shí)施的現(xiàn)狀分析

（一）S大學(xué)基本情況

S大學(xué)是廣東省和農(nóng)業(yè)部共建的“211工程”大學(xué)，從2015年開始被列為廣東省高水平大學(xué)重點(diǎn)建設(shè)單位。學(xué)校學(xué)科門類齊全，擁有98個本科專業(yè)、博士學(xué)位授權(quán)一級學(xué)科12個、碩士學(xué)位授權(quán)一級學(xué)科28個?，F(xiàn)有全日制在校生4萬余人，教職工約3400人。

近年來，S大學(xué)教育事業(yè)不斷發(fā)展，財務(wù)收支逐年增加。對此前擴(kuò)招期間的銀行貸款，S大學(xué)堅持勤儉辦學(xué)的方針，并積極籌措資金，2016年底將貸款全部還清。近三年學(xué)?？偸罩椋?017年收入24.70億元，支出27.46億元；2018年收入27.63億元，支出28.05億元；2019年收入29.58億元，支出31.65億元。

（二）預(yù)算編制現(xiàn)狀

S大學(xué)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中核算”的財務(wù)管理體制，2016-2019年曾設(shè)總會計師崗。學(xué)校設(shè)置黨委常委會、校長辦公會、財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、財務(wù)處、各預(yù)算責(zé)任單位組織預(yù)算工作。財務(wù)處是預(yù)算編制工作的職能部門，各學(xué)院、部、職能部門等是本部門預(yù)算的責(zé)任主體，對本部門的預(yù)算編報和執(zhí)行負(fù)責(zé)。S大學(xué)實(shí)行零基預(yù)算，每年9月份下達(dá)次年學(xué)校預(yù)算編制通知，采取“二上二下”預(yù)算編制流程，于次年3月份正式下達(dá)預(yù)算。預(yù)算內(nèi)容分為人員及公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩部分，人員及公用經(jīng)費(fèi)指定職能部門編制；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由各二級單位上報歸口職能部門，由歸口職能部門組織專家論證、排序結(jié)果報至財務(wù)處，財務(wù)處匯總，再逐級討論提交。

（三）預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀

2015年，廣東省出臺了《省直部門綜合支出考核與財政資金安排掛鉤暫行辦法》，將省直部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核納入綜合支出考核范圍，且將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度結(jié)果作為生均撥款提高、高等教育相關(guān)專項(xiàng)資金安排的依據(jù)。因此，S大學(xué)非常重視預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理，出臺了《S大學(xué)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理辦法（試行）》，采取了每月在校園網(wǎng)通報財政專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度情況、每季度出具《預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及資金分析報告》呈報校領(lǐng)導(dǎo)、年底加快資金統(tǒng)籌力度等措施，確保執(zhí)行進(jìn)度達(dá)標(biāo)。S大學(xué)近三年部門預(yù)算單位國庫集中支付資金支出總進(jìn)度分別為2017年94.1%、2018年95.45%、2019年99.44%，在廣東省高校中分別排名2017年第29名；2018年第35名；2019年第14名。學(xué)校審計處每年會對校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計。

（四）預(yù)算績效考評現(xiàn)狀

2008年S大學(xué)就出臺了《預(yù)算支出項(xiàng)目績效考評試行辦法》，提出對各學(xué)院、部處、單位負(fù)責(zé)管理的預(yù)算支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行績效考評，也設(shè)定了相應(yīng)的績效考評指標(biāo)體系作為參考。但受考評難度、人員配備等原因影響，S大學(xué)從2016年才正式將績效考評列為常規(guī)工作，2016-2019年分別對學(xué)校教學(xué)質(zhì)量工程與專業(yè)建設(shè)、房屋道路維修、人才引進(jìn)及師資隊伍建設(shè)；大學(xué)生科技創(chuàng)新、校園信息化建設(shè)；學(xué)校圖書購置、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)、教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)等專項(xiàng)進(jìn)行了績效評價，年資金量分別達(dá)到2016年14511萬元、2017年1089萬元、2018年9598萬元?？冃гu價采取二級單位自評與第三方評價相結(jié)合的方式，最終由第三方會計師事務(wù)所出具績效評價報告，由財務(wù)處將績效考評結(jié)果反饋給相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行部門。

三、高校績效預(yù)算管理存在的主要不足

（一）預(yù)算編制流程有待優(yōu)化

預(yù)算編制流程應(yīng)遵循“學(xué)校發(fā)展總目標(biāo)-戰(zhàn)略規(guī)劃-分目標(biāo)-分項(xiàng)目-資金分配”自上而下的邏輯過程。目前現(xiàn)實(shí)狀況是，高校為分配資金而編制預(yù)算，“二上二下”預(yù)算編制流程僅是數(shù)量（金額）上的控制數(shù)反饋，而不是目標(biāo)內(nèi)容反饋。二級單位在“一上”報預(yù)算時并不清楚學(xué)校對其的“分目標(biāo)”，并不以實(shí)現(xiàn)分目標(biāo)為第一要務(wù)，而是以二級單位自身需求、多爭取資金為第一目的；學(xué)校根據(jù)總盤子下達(dá)“一下”控制數(shù)；二級單位視“一下”控制數(shù)來安排“二上”項(xiàng)目內(nèi)容，這就造成了學(xué)?？偰繕?biāo)與二級單位明細(xì)預(yù)算相脫節(jié)的問題。

（二）預(yù)算管理與業(yè)務(wù)結(jié)合不足

財務(wù)及預(yù)算編制相應(yīng)歸口職能部門每年9月至12月編制預(yù)算，對二級單位的業(yè)務(wù)調(diào)研不多，難以深入分析和判斷二級單位的真正資金需求量；專項(xiàng)預(yù)算由各歸口職能部門組織論證會進(jìn)行論證排序，排序的依據(jù)是二級單位上報的文本材料、現(xiàn)場答辯表現(xiàn)及專家論證意見，缺乏實(shí)地考察及過程了解，存在現(xiàn)場表現(xiàn)好即排名靠前的情況，項(xiàng)目的必要性得不到充分論證；財務(wù)部門雖定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況分析及通報，但是并不掌握預(yù)算執(zhí)行過程中的業(yè)務(wù)問題，對預(yù)算執(zhí)行難以進(jìn)行有效引導(dǎo)及控制；為完成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，高校年底突擊花錢的現(xiàn)象始終存在。

（三）績效評價指標(biāo)體系有待完善

當(dāng)前高校大多采用借鑒上級部門績效評價指標(biāo)體系、由資金使用主體添加個性評價指標(biāo)的方式進(jìn)行校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目績效評價，尚未有針對各類項(xiàng)目自身特色的指標(biāo)提供參考，難以發(fā)揮分類指導(dǎo)作用。省級財政專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)按照大專項(xiàng)特點(diǎn)進(jìn)行定義，而高校只是借鑒使用，并未建立自身的績效評價指標(biāo)體系。以高水平大學(xué)專項(xiàng)資金為例，S大學(xué)作為高水平大學(xué)建設(shè)主體，采用省級財政專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)能夠有效反映一定時期內(nèi)資金產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益，但是校內(nèi)進(jìn)行的教學(xué)、人才培養(yǎng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、信息化等專項(xiàng)采用省級財政專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)，顯得過于寬泛，不夠具體，評價主體需自行增加個性化指標(biāo)，但個性化指標(biāo)不具有標(biāo)準(zhǔn)性，績效評價結(jié)果依賴于主觀判斷，且難以進(jìn)行橫向比較。

（四）未充分有效運(yùn)用績效評價結(jié)果

當(dāng)前廣東省省直部門綜合支出考核已與財政資金安排掛鉤，因此高校非常重視財政資金使用進(jìn)度。但是在績效評價結(jié)果方面，高校對于校內(nèi)預(yù)算績效考評結(jié)果尚未充分有效運(yùn)用，僅將結(jié)果反饋給資金使用主體，績效評價的影響力和導(dǎo)向性不夠。S大學(xué)2016-2019年分別對近十類大額專項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行的績效考評，第三方會計師事務(wù)所均給出了包括項(xiàng)目預(yù)算編制、資金使用、管理制度、組織實(shí)施等方面的建議。若是將評價結(jié)果與下一年度資金安排掛鉤，將提高部門領(lǐng)導(dǎo)的績效意識及專項(xiàng)資金的使用效益。

四、高?？冃ьA(yù)算管理的改進(jìn)建議

（一）優(yōu)化預(yù)算編制流程，提高預(yù)算科學(xué)性前瞻性

優(yōu)化預(yù)算編制流程，促進(jìn)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)自上而下落實(shí)與預(yù)算編制自下而上匯總的有機(jī)結(jié)合。一方面要樹立預(yù)算必須與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃緊緊相連的觀念。重視戰(zhàn)略規(guī)劃與目標(biāo)細(xì)化，及時將學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃層層下達(dá)，要求各二級單位細(xì)化目標(biāo)，將學(xué)校總戰(zhàn)略與二級單位分目標(biāo)相對應(yīng)；另一方面要扎實(shí)落實(shí)“二上二下”的預(yù)算編制流程，將學(xué)校發(fā)展規(guī)劃細(xì)化為分目標(biāo)后，在預(yù)算編制“一下”時增加預(yù)算內(nèi)容反饋，與分目標(biāo)相對應(yīng)。

（二）推進(jìn)業(yè)財融合，逐步建立全過程績效預(yù)算

將預(yù)算管理融入高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及社會服務(wù)核心業(yè)務(wù)，使財務(wù)管理實(shí)現(xiàn)核心價值。建議將預(yù)算工作作為全年連續(xù)性工作來做，財務(wù)人員盡量參與預(yù)算項(xiàng)目的前期論證、規(guī)劃、設(shè)計到實(shí)施全過程，發(fā)揮財務(wù)管理的積極作用。如，加強(qiáng)前期調(diào)研，全面了解二級單位的真實(shí)需求；參與歸口職能部門的專項(xiàng)論證會，對項(xiàng)目規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)性、預(yù)算精細(xì)化、成本控制等提出獨(dú)立的財務(wù)意見，適當(dāng)?shù)臅r候甚至可以實(shí)行財務(wù)一票否決制。

（三）細(xì)化完善績效評價指標(biāo)體系，加強(qiáng)分類指導(dǎo)

科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系是實(shí)施績效預(yù)算的關(guān)鍵。國內(nèi)外學(xué)者對此有諸多研究，也取得了一定成果，卻都不盡完善，尚未形成統(tǒng)一的高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。建議可參照省級財政專項(xiàng)資金績效評價的指標(biāo)體系，根據(jù)高校項(xiàng)目的特點(diǎn)，依照可行性、動態(tài)性原則再選取替換、增加一些各項(xiàng)目類別的個性評價指標(biāo)，注重定性評價與定量評價相結(jié)合，從指標(biāo)選擇、權(quán)重設(shè)計、評價標(biāo)準(zhǔn)方面細(xì)化完善績效評價指標(biāo)體系，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，讓評價更科學(xué)有效。

（四）強(qiáng)化評價結(jié)果的運(yùn)用，建立績效激勵約束機(jī)制

科學(xué)的預(yù)算績效評價及績效評價結(jié)果能有效引導(dǎo)預(yù)算編制和執(zhí)行。建議高校對各二級單位的預(yù)算績效評價結(jié)果進(jìn)行通報，反饋給資金使用主體單位及其他單位，并指導(dǎo)安排下一年度的預(yù)算工作，建立反饋機(jī)制。評價優(yōu)秀的項(xiàng)目資金可以按比例提高下一年的預(yù)算安排；對評價結(jié)果較差的項(xiàng)目，扣減下一年度預(yù)算安排，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，或?qū)ζ滟Y源配置適度減少。以此來促進(jìn)整體預(yù)算管理優(yōu)化，提高資金配置使用效率。