摘要：傳統(tǒng)的公共行政模式中政府的角色是高高在上的，隨著政府的規(guī)模擴大，效率變低，政府的公信力下降，20世紀80年代，許多經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的成員國對其公共部門的角色進行了重新評估。信奉自由市場模式的人們認為應該大幅度縮減政府規(guī)模，弱化政府角色，實際上，私營部門和公共部門是不可分割的。政府在國防、政治和社會穩(wěn)定、外交等方面有著不可替代的作用。政府應是一位引路人，不過分干預，不完全放任市場自由。我國提出了服務型政府的概念，在公共管理的發(fā)展過程中，政府已不再是單純的行政工具了，而是以人為本的服務者。

關鍵詞：政府角色；政府規(guī)模；新公共管理；服務型政府

在西方，對于公共行政的研究大概經(jīng)過了六個階段：一是西方行政學的提出與創(chuàng)立時期，這一時期的著名人物有威爾遜、泰勒、法約爾等，是科學管理的時期；二是西方行政學的正統(tǒng)時期，主要人物是韋伯，他的官僚制是對當時公共部門運作的最完美詮釋，到如今也在許多國家持續(xù)發(fā)揮著影響作用；三是西方行政學的批評與轉變時期，1929—1933年的世界性經(jīng)濟危機和第二次世界大戰(zhàn)，是西方世界各國放棄了自由放任的經(jīng)濟政策，開始了國家對經(jīng)濟和社會的全面干預。與此同時，正統(tǒng)行政學的理論原則卻無法面對社會的變革，這時就出現(xiàn)了批評和質疑。最著名的人物是行為主義行政學家西蒙；四是西方行政學的應用與發(fā)展時期；五是西方行政學的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期；六是西方行政學的總結與探索時期，其中登哈特的新公共服務理論被人廣泛熟知。在每一個階段，政府和市場的矛盾都貫穿始終，并且二者關系也在不斷地發(fā)生變化，政府角色也隨之發(fā)生變化。

一、新公共管理的政府角色轉變

政府角色就是指政府行政的邊界問題，即政府介入社會、市場的程度和范圍?？梢詮恼畢⑴c經(jīng)濟的程度，也就是政府的規(guī)模和作用的角度來看。20世紀80年代，公共部門的規(guī)模、管理范圍和行為受到了抨擊，大部分國家都開始了改革政府的措施。這使得政府體制不斷地進行改革，但同時公眾要求著比以往更多更好的公共服務，政府規(guī)模又不可避免的膨脹，人們在要求服務和保障的同時，并不愿意支付高額的稅來支撐他們所要求的服務。矛盾由此產(chǎn)生，目前來看比較好的解決辦法是政府縮減規(guī)模，將不再需要政府直接干涉或不重要的部門轉手給私營部門，讓私營部門去代替政府行使職能，政府對其進行監(jiān)管。新公共管理運動是西方對于政府角色轉變的一次跨越式的實踐。

新公共管理主張政府在公共行政中應該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府應該把管理和具體操作分開?！陡母镎返淖髡叽骶S·奧斯本等人曾說，政府的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”。他們認為導致傳統(tǒng)政府低效的原因之一就是政府忙于劃槳而忘了掌舵?，F(xiàn)代行政模式下政府角色應是一位指路人，一盞指明燈，美國現(xiàn)代實用主義法學的創(chuàng)始人霍姆斯曾說：“我們占據(jù)的位置并不重要，重要的是我們要去的方向?！闭纫鲋敢邲Q定方向，又要做監(jiān)控者保障安全，帶領著人民朝著更民主的社會發(fā)展。

二、政府存在的必要性

現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟是一種“徹頭徹尾的混合的體制，在此體制中公私兩種力量密不可分、相互作用”。且經(jīng)濟體制“既不是公共性質的也不是私營性質的，而是一種混合體”。私營部門依賴政府提供基礎設施和法律制度，這兩樣對市場的運作必不可少。同時政府也依靠私營部門提供商品和服務。政府的存在是有必要的，不能武斷地將公共部門和私營部門完全分開，可以說從20世紀70年代開始對政府的強烈抨擊到21世紀對政府地位的重新認識，政府對國家、社會的穩(wěn)定和發(fā)展是必不可少的。政府作為國家公權力的執(zhí)行者，其政策執(zhí)行具有強制性，以警察、軍隊和法律作為后盾來運轉，同時為市場的正常運轉提供了制度保障和依靠。政府和市場實際上是互相依存的，沒有政府的理想民治社會目前還沒有可能實現(xiàn)，我們需要政府發(fā)揮其積極作用，促進民主政治、經(jīng)濟、文化等各方面的發(fā)展。

安德森列舉了七項政府的基本職能，分別是：提供經(jīng)濟發(fā)展的基礎架構、提供各種公共物品與服務、解決與協(xié)調(diào)團體沖突、維護競爭、保護自然資源、確保商品和服務的可及性、維持經(jīng)濟穩(wěn)定。這是對各國的政府活動的普遍概括，并沒有回答政府在特定情況下到底該怎么做。政府和私營部門在不同項目中如何分工，政府干預程度等問題都需要一一回答。政府規(guī)模的問題有必要變成政府做什么的問題。根本就不存在什么獨立的、客觀的方式可用來確定政府的理想規(guī)?；蚪缍ü膊块T的活動范圍。政府的角色正在發(fā)生變化，歐文·E·休斯認為，政府的轉變表現(xiàn)為它更像是一個促進者而不是生產(chǎn)者，而且在達成某項公共事務時，政府的權力是有限的，公民的支持和良好的市場環(huán)境是不可或缺的。在社會不斷發(fā)展，民主不斷進步的情況下，公民要求更多的民主權力，要求政府更加的公平公正公開。政府發(fā)揮其作用并不意味著控制，靈活的引導反而會更符合時代要求。我國的服務型政府就發(fā)揮了政府的引導型職能，積極的培育和發(fā)展多元社會治理力量，使得政府和市場和諧共處。

同時需要注意的是，在西方，政府干預的情況往往是因為出現(xiàn)了市場失靈。這是政府干預存在的理由，但并不是唯一的理由。政府需要對國家的安全、社會的穩(wěn)定、人民的生活質量負責。在醫(yī)療、教育、交通、住房等等方面都不可以完全依賴市場的自由運行，政府是社會生活的仲裁者，若沒有政府的干預和監(jiān)管，那么公民的基本權利是無法得到保證的。

三、關于新公共管理運動的實踐發(fā)展及爭議

20世紀80年代中后期，在英美等國出現(xiàn)了一種新公共管理運動。新公共管理運動是以解決公共部門的不良行政現(xiàn)象為主要目標，主要以自由主義經(jīng)濟學相關學說為理論基礎，建立新的公共管理尤其是政府管理的理論框架，從而符合政府管理社會的實踐需求。近20年以來，西方一直在進行“新公共管理”的運動，它對西方的政府改革實踐起到了一定的影響作用。“新公共管理”的主要價值取向有：

（1）市場導向。市場導向就是以市場和顧客為導向，在公共部門以實現(xiàn)顧客滿意為標準，促進多樣化的需求和政府服務的進步。

（2）管理主義。主張在公共部門采用私營部門的管理技術與手段，使得管理專業(yè)化，同時也強調(diào)效率、結果和產(chǎn)出。

（3）文官非中立。新公共管理認為文官和政務官之間是無法完全區(qū)分開的，行政事務本身就具有政治色彩，讓文官具有較高的政治敏感度，有利于行政事務的開展。

總的來說，新公共管理是一個較為廣泛，層次多元的概念，將企業(yè)中的經(jīng)營管理模式引入了公共部門當中，但由于公共部門由于其公共性與私人部門有著根本性的區(qū)別。因此，有關新公共管理運動的爭議也層出不窮，主要集中在以下幾點：

（1）公共組織的“公共性”未能體現(xiàn)

政府部門既有其自主性，存在著公共組織本身的利益，又因其本質上是代表了公共利益，因而政府部門的利益有著雙重性的體現(xiàn)。正因為其“公共性”是區(qū)別于私人部門的根本特點，新公共管理理論模糊了二者之間的區(qū)別，忽視了其本質屬性——公共性，必然會導致公共管理價值的流失。

（2）理論基礎有失偏頗

新公共管理也稱管理主義，其理論基礎濫用了自由主義經(jīng)濟學說的假設、理論和方法，過于依賴自由主義經(jīng)濟學理論的相關學說，些許輕率地將市場領域中的理論納入到政府領域當中，忽視了政府部門的基本性質。政府與企業(yè)是不同的，若理性經(jīng)濟人假設在公共組織中應用，那么政府的公益性可能會喪失。

（3）為“公民”服務而非“顧客”

新公共管理的價值取向之一便是以市場和顧客為導向，顧客是上帝是許多私營企業(yè)尤其是服務業(yè)的宗旨。若政府真的將公民視為顧客，滿足顧客一切的需求，那么對于政府作為社會治理主體的公信力以及權威是一個沉重的打擊，并且政府的公平公正也會受到嚴峻的挑戰(zhàn)。

四、新公共管理對我國的啟示

新公共管理運動雖然存在爭議，但是它使得各國逐漸重視提高公共服務水平，并成為了許多西方國家行政改革的重要取向，我國在改革開放四十年來不斷地轉變政府職能，建設服務型政府，已經(jīng)初得成效，比如智慧城市的建設。西方國家“新公共管理”運動的經(jīng)驗和教訓值得我們參考和借鑒，而我國也需要超越新公共管理，建設具有中國特色的服務型政府。

（1）建立制度保障。我國尚處于發(fā)展時期，在行政管理的改革和發(fā)展中的經(jīng)驗較為不足，所以還存在著法律的盲區(qū)。任何改革的進行都需要制度保障，在建設服務型政府時，應在政府的決策、監(jiān)督、問責和考評這四個方面進行全方面的立法監(jiān)督，建立科學的監(jiān)督體系，讓公務員有法可依、有責可究。建立系統(tǒng)完善的法律制度將會成為提升我國的公共部門的權威的重要法律后盾。

（2）形成可以指導實踐的理論體系。理論是行動的指南。要借鑒“新公共管理”理論，必須進一步加強對基礎理論的研究。中國在服務型政府的建設方面已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗，我國堅持中國特色社會發(fā)展道路，政府的權威較高，相較于西方來說，我國政府更易于引導人們進行民主發(fā)展。但是在實踐過程中，我國并沒有相應的理論指導，長期以來，我們都在摸著石頭過河，理論總是滯后于實踐的。除了西方的大量理論外，我們也需要符合自身國情社情的理論支撐。目前，在我國公共管理及行政改革的理論建設過程中，尚有大量理論等待我們深入研究，如市場化、民營化、公共服務體系、非政府組織、政府績效等問題。另外，我們應對中西方社會發(fā)展水平差距，對中西方社會服務市場化的政治、經(jīng)濟、文化和歷史文化傳統(tǒng)的差異，對中國公共服務市場化的前提、范圍、步驟等進行深入研究。

（3）建立高回應度的政府工作流程。高回應度就是要對公眾的反映及時、有效的進行回應。政府要與公民進行信息的及時傳遞和交流，避免危機事件發(fā)生時的恐慌、謠言等負面事件的產(chǎn)生，同時也要了解民情，收集公民對于國家政策的執(zhí)行情況、政府形象、政府工作人員的評價和反響。電子政務時代的開啟，是實現(xiàn)高回應度政府的實踐，網(wǎng)絡已經(jīng)成為政府和社會交流的重要一環(huán)。同時要培育公務員的服務意識，重視公民的需求，建立一種以人為本的服務體系，真正做到為人民服務，放下身段，服務大眾。

傳統(tǒng)的公共行政模式是典型的官僚制，它是非人格化的，它的特點是等級森嚴；處于政治領導人的正式控制之下。隨著新公共管理運動的興起，傳統(tǒng)的公共行政模式被替代，政府服務逐漸被重視起來。登哈特的新公共服務理論為西方的政府改革實踐提供了思路，認為政府的職能既不是“劃槳”，也不是“掌舵”，而是服務。同時提出了公共利益是目標不是副產(chǎn)品、為公民服務而不是為顧客服務等等思想。它對西方公共服務的建設產(chǎn)生了重大影響，并且成為了新公共管理理論尤其是企業(yè)家政府理論的一套替代性新理論模式。政府的角色從控制者變成了服務者，公共部門與私營部門在同一項目上分別找到自己的位置并且共同發(fā)揮作用。在民主政治不斷發(fā)展的今天，我國政府應與多元社會治理力量一起，探索新的社會治理模式，超越新公共管理，合理借鑒、克服缺陷、轉變職能，實現(xiàn)和諧共治的新局面。

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作者簡介：相佳楊（1995—），女，陜西咸陽人，碩士研究生，研究方向：電子政務。