馬濤

【摘要】高等學校的固定資產(chǎn)是學校有效履行職責、謀求事業(yè)發(fā)展的必要物質(zhì)條件。提高資產(chǎn)配置的科學性與合理性是高校預算績效管理的合理要求。文章從高校固定資產(chǎn)配置中存在的問題入手，結(jié)合相關政策文件、管理制度對資產(chǎn)配置、資產(chǎn)管理績效的要求，提出優(yōu)化高校固定資產(chǎn)配置的建議，以期為高校資產(chǎn)管理者提供參考。

【關鍵詞】績效管理；高校固定資產(chǎn)；優(yōu)化配置

【中圖分類號】G647.5

一、引言

近年來，隨著“雙一流”建設的深入推進和高等教育投入的持續(xù)增長，高等學校的基礎設施建設和辦學條件都得到了較大改善，資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大。固定資產(chǎn)作為高校資產(chǎn)的重要組成部分，在學校資產(chǎn)總量中占有很大比重，其價值也十分可觀，根據(jù)教育部公布的2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年末全國高校固定資產(chǎn)總值達到25 063.61億元。必要的物質(zhì)條件是高校履行職能，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的客觀基礎。然而，進入2020年以來，新冠病毒疫情的全球流行使原本已脆弱的世界經(jīng)濟雪上加霜，全球經(jīng)濟下行的風險大幅增加，對我國經(jīng)濟發(fā)展和財政收支必將帶來較大影響，高等教育經(jīng)費的增長速度也可能在一段時期內(nèi)趨緩。在此背景下，加強對高校固定資產(chǎn)優(yōu)化配置的研究，為高校增強資產(chǎn)管理能力、提高資產(chǎn)使用效率和效益提供有益的建議，顯得十分必要。

二、高校固定資產(chǎn)配置中存在的不足

高校固定資產(chǎn)配置是指財政和教育行政部門、高等學校等根據(jù)學校履行職能的需要，按照有關法律、法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)定的程序，通過購置或者調(diào)劑等方式為高校配備固定資產(chǎn)的行為。近年來，高校固定資產(chǎn)管理制度不斷得到完善，資產(chǎn)管理逐步規(guī)范，依法依規(guī)進行固定資產(chǎn)配置的意識進一步增強，為保障高校有效運轉(zhuǎn)，促進各項事業(yè)快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但還存在一些不足。

（一）新增資產(chǎn)配置論證不充分，固定資產(chǎn)配置失衡

按照預算管理的要求，高校新增固定資產(chǎn)配置必須納入年度新增資產(chǎn)配置預算，達到一定金額的基本建設、大型修繕、設備采購和信息化建設項目必須先立項論證后納入預算。但是，按照“放管服”的要求，各地區(qū)、各部門都給予了高校較大自主權(quán)，大多設備采購、大型修繕項目都由高校自行組織論證，評審專家由高校自主選擇，主要由校內(nèi)專家組成。在立項論證中，資產(chǎn)管理部門參與有限，加上存在評審時間緊、對評審結(jié)果的責任壓實不到位等因素，往往新增固定資產(chǎn)配置立項論證不夠充分，實際采購項目是否能夠立項最終還是由校內(nèi)各資產(chǎn)設備需求單位、部門的主要技術人員決定。這樣配置資產(chǎn)的結(jié)果，會導致教學與科研之間、不同學院之間、學院內(nèi)不同團隊之間資產(chǎn)配置不均衡，容易出現(xiàn)資產(chǎn)配置不足和配置過度并存、設備重復購置的現(xiàn)象。

（二）存在“重購置輕績效、重價值輕管理”的現(xiàn)象

新增資產(chǎn)配置預算是高校年度預算的重要內(nèi)容，但很多高校尚未實現(xiàn)固定資產(chǎn)配置與預算管理的有效銜接。除基本建設和少量獨立建設項目外，一般將新增資產(chǎn)配置嵌入到學校其他預算項目之中。因高校不是盈利性單位，在編制預算項目績效目標和評價指標時，主要考慮的是資金來源是否落實、項目能否在預算年度順利執(zhí)行、項目綜合目標能否實現(xiàn)等，缺乏新增資產(chǎn)成本效益等經(jīng)濟性指標，從而不同程度地存在資產(chǎn)配置只講需求、不計成本，資產(chǎn)配置效率不高的情況。另一方面，由于高校資產(chǎn)體量較大，不以經(jīng)濟效益為中心，又存在教育部學科評估和社會對高校評價排名等外部壓力，為擴大辦學資源規(guī)模，高校往往更加關注學校的資產(chǎn)總量，而忽視對存量資產(chǎn)的管理，導致資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，利用效率不高。

（三）固定資產(chǎn)管理條塊分割，共享共用意愿不強

高校配置固定資產(chǎn)的資金來源多種多樣，資產(chǎn)管理的方式也不盡相同。大多高校的做法是基礎實驗教學和分析測試等公用設備實行集中管理，而教學科研專業(yè)設備則由相關教學科研單位、平臺或團隊來管理使用，其資產(chǎn)配置的資金來源也十分復雜，包括教務、學科建設、人事、科研等部門的多項經(jīng)費，包括財政撥款、非稅收入、捐贈收入和其他自有資金等多個方面。這種條塊分割的固定資產(chǎn)管理模式，導致各教學科研單位和平臺、團隊都積極爭取添置自己的設備，而不愿意共享他人設備，也不愿將設備共享。在這種管理體制下，教學科研單位或平臺、團隊對固定資產(chǎn)的“占有、使用和支配”權(quán)利不斷得到強化，調(diào)劑使用、共享共用變得非常困難。公共用房的分配也與此類似，條件較好的高校對主要教學學院按“一院一樓”配置，有的學院教學科研單位用房十分富余甚至提供給合作單位使用，有的學院卻連基本用房都無法得到滿足，公用教室和基礎實驗教學用房更是東拼西湊，但要想對公共用房進行調(diào)劑卻十分困難，各單位、部門對公房的占用是先入為主，缺乏調(diào)整手段。

（四）固定資產(chǎn)管理基礎較薄弱，資產(chǎn)使用效益不高

經(jīng)過多輪清產(chǎn)核資、政治巡視和審計檢查整改，高校固定資產(chǎn)管理水平整體有了較大幅度提高，但還存在不足。主要表現(xiàn)在固定資產(chǎn)登記、變更、處置不及時，資產(chǎn)核算不準確，賬賬不符、賬實不符，甚至還存在賬外資產(chǎn)。有的高校在基本建設項目完工后不及時辦理竣工財務決算，有的項目已交付使用多年仍未結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，長期在“在建工程”科目反映；有的高校存在資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，特別是聯(lián)合開發(fā)中形成的資產(chǎn)，以及與所屬單位之間的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)模糊不清、產(chǎn)證不全的現(xiàn)象還比較普遍。有的高校在資產(chǎn)使用管理中不講成本效益，造成資源浪費；有的脫離實際，過于追求“高精尖”設備，設備性能難以發(fā)揮；有的為開展一次性科研項目，購置用量不大的新設備，項目結(jié)束資產(chǎn)即閑置；有的資產(chǎn)處置僅看資產(chǎn)使用年限，不管資產(chǎn)實際狀況，隨意報廢可用資產(chǎn)；有的樂于采購新資產(chǎn)，固定資產(chǎn)修復使用的比例不高，甚至損失丟失等現(xiàn)象也時有發(fā)生。

（五）資產(chǎn)配置管理制度不健全，管理信息化水平低

目前，高校固定資產(chǎn)配置的標準化建設還相對滯后，高校行政辦公設備、家具的配置參照行政單位通用辦公設備家具配置標準執(zhí)行。由于辦學層次、辦學特色和辦學水平存在較大差異，不同的高校對專用設備的需求也差異巨大，因此，高校教學科研等專用資產(chǎn)配置的標準體系建設十分困難，進展緩慢，導致高校資產(chǎn)配置預算的編制缺乏相應依據(jù)，資產(chǎn)配置的科學性和經(jīng)濟性不易判斷。高校資產(chǎn)管理的信息化程度不高，資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務預決算系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等平臺的有效銜接不夠，彼此之間未能實現(xiàn)完全互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務系統(tǒng)無法實現(xiàn)實時自動對賬；資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)還不能做到從資產(chǎn)購置需求、立項招標、供貨驗收、登記入賬，到運行監(jiān)控、日常維護、處置銷賬等全生命周期的信息化管理。

三、資產(chǎn)配置與資產(chǎn)管理績效的相關要求

2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》，要求推進非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的整合與共享，建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績效、資產(chǎn)配置、單位預算掛鉤的聯(lián)動機制，避免資產(chǎn)的重復配置、閑置浪費。對行政事業(yè)單位低效運轉(zhuǎn)或者長期閑置資產(chǎn)，要建立調(diào)劑機制，盤活存量資產(chǎn)，實現(xiàn)高效利用。2018年，中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求建立一般公共預算績效管理體系。在支出方面，要重點關注預算資金配置效率、使用效益，特別是重大政策和項目實施的效果。2018年，財政部發(fā)布《關于進一步加強和改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的通知》，要求建立健全新增資產(chǎn)配置相關預算管理制度，優(yōu)化新增資產(chǎn)配置預算編報審核機制，以存量制約增量，以增量調(diào)整存量，進一步提高資產(chǎn)配置的科學性與合理性。要求加大資產(chǎn)配置標準體系的建設力度，為預算編審提供科學依據(jù)。

此外，《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《黨政機關辦公用房管理辦法》《行政單位通用辦公設備家具配置標準》《黨政機關公務用車管理辦法》等法規(guī)制度也對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置、使用、處置行為提出了相關要求，進行了規(guī)范，初步建立了覆蓋國有資產(chǎn)管理全過程的制度體系。

四、高校固定資產(chǎn)優(yōu)化配置的對策建議

加強固定資產(chǎn)管理，構(gòu)建一套科學合理、權(quán)責明確、協(xié)調(diào)配合、運行高效的全生命周期管理體系，不僅能為高校有效履行職責、推進事業(yè)健康發(fā)展提供保障，也是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。為改進高校固定資產(chǎn)管理，提升資產(chǎn)管理績效水平，提高資產(chǎn)配置效率和使用效益，提出如下對策建議：

（一）增強資產(chǎn)管理績效意識，提高資產(chǎn)配置效率

高等學校領導和相關部門要高度重視固定資產(chǎn)管理工作，強化責任擔當和資產(chǎn)管理績效意識，切實履行好固定資產(chǎn)管理的主體責任。要把固定資產(chǎn)管理放在與資金管理同等重要的地位，建立完善固定資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制機制，進一步明確資產(chǎn)招標采購、使用保管、歸口管理和監(jiān)督檢查等部門的職責，加強校內(nèi)各相關單位、部門之間協(xié)調(diào)配合，共同推進資產(chǎn)全生命周期管理。要建立健全新增資產(chǎn)配置預算的內(nèi)部管理制度，做實新增資產(chǎn)配置的立項論證工作，統(tǒng)籌考慮存量資產(chǎn)管理與新增資產(chǎn)配置預算，嚴控資產(chǎn)增量，努力提高資產(chǎn)配置的科學性、合理性。

（二）加強資產(chǎn)管理制度建設，科學制定配置標準

高等學校要按照《黨政機關辦公用房管理辦法》《行政單位通用辦公設備家具配置標準》等相關法規(guī)制度的要求，制定內(nèi)部辦公用房、通用辦公設備家具配置標準和管理辦法，規(guī)范學校行政、黨務等機關部門的辦公用房、辦公設備家具配置行為。針對校內(nèi)教學科研單位和平臺、團隊的業(yè)務用房、專業(yè)設備的配置要求，在考慮個性化需求的基礎上，逐步探索建立相應的配置標準，盡量避免出現(xiàn)“會哭的孩子有奶吃”的情形。對于人文社科類專業(yè)和理工科類專業(yè)，可以分類制定標準，逐步進行完善。部分通用的資產(chǎn)配置需求，可立即制定配置標準，如：教學科研單位和機構(gòu)的會議室、案例討論室、接待室、教師休息室、教師工作室等公共用房的裝修、辦公設備家具配置等可以制定統(tǒng)一的配置標準；人文社科類專業(yè)研究生的工作間，可以根據(jù)集中學習的形式制定人均用房面積、工作臺和相關設備的配置標準；理工科類本科生的專業(yè)實驗設備，可以根據(jù)教學的要求，按人均臺套數(shù)制定配置標準。專業(yè)性強、需求量少的大中型設備，要堅持厲行節(jié)約、反對浪費的原則，結(jié)合工作需要和財力情況，在充分論證的基礎上予以配置。按照以上原則，通過精細化的資源配置與投入，可使資源配置更為公平和有效。

（三）建立激勵和調(diào)控機制，鼓勵儀器設備共享共用

進一步完善資產(chǎn)共享制度、建立共享機制，利用高校教育教學資源豐富的優(yōu)勢，大力推進學校大型儀器設備等資產(chǎn)的調(diào)劑使用和共享共用。對于共用性強、具有共享需求、工作任務不飽滿的資產(chǎn)，要提出明確的共享共用要求，改變校內(nèi)資產(chǎn)配置和管理方式，通過建立公共分析測試中心、科學實驗中心等辦法，推進大中型儀器設備、基礎設施在校內(nèi)實現(xiàn)共享共用。高校還應根據(jù)情況創(chuàng)建大型科學儀器設備共享服務平臺，制定配套政策，鼓勵有廣泛社會需求的大型科學儀器設備在滿足自身教學科研需要的前提下，提供共享服務；鼓勵有條件的大型科學儀器設備加入各級政府搭建的共享服務平臺，促進資產(chǎn)有償共享使用，避免社會資源重復配置和閑置浪費。

（四）充分利用現(xiàn)代技術手段，推進資產(chǎn)管理信息化

優(yōu)化資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的整體設計，運用現(xiàn)代信息技術，不斷對其進行改造完善，搭建網(wǎng)絡化的資產(chǎn)管理信息平臺，運用即時通訊技術，提升資產(chǎn)管理的信息化、智能化水平，為資產(chǎn)運行狀態(tài)監(jiān)控、安全管理、日常維護和使用預約提供管理平臺，為優(yōu)化資源配置、調(diào)劑資產(chǎn)使用、制定節(jié)能措施提供數(shù)據(jù)支撐。同時，高校還應根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求，建立符合實際的資產(chǎn)采購、驗收、使用、調(diào)劑、處置、收益管理的工作規(guī)范及責任追究制度，為固定資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的信息化建設奠定基礎。

（五）實施資產(chǎn)管理績效評價，強化評價結(jié)果應用

按照中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的要求，牢固樹立績效理念，建立完善績效考核評價和問責機制，將績效管理嵌入到資產(chǎn)管理的日常工作和各個環(huán)節(jié)。要優(yōu)化資產(chǎn)管理績效目標和指標體系，堅持社會效益優(yōu)先原則，以最大限度滿足廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求為目標，注重考核評價資產(chǎn)的利用效率和實際效果，以及在推進事業(yè)發(fā)展中取得的成效。要將固定資產(chǎn)管理績效評價結(jié)果作為下年度資產(chǎn)配置預算的重要參考依據(jù)，并同步納入單位部門和領導干部管理考核體系，形成有效的約束激勵機制。

（六）注重資產(chǎn)管理隊伍建設，提升專業(yè)技能水平

加強固定資產(chǎn)管理機構(gòu)和管理隊伍建設，配備相對穩(wěn)定的專兼職管理人員和實驗技術人員，明確崗位職責。建立培訓制度，不斷提升實驗技術人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務水平。完善實驗技術人員職務晉升機制，分崗位設定不同的晉升標準，突出考察實驗教學、儀器設備管理、實踐創(chuàng)新能力等內(nèi)容，在穩(wěn)定實驗技術人員隊伍的同時，提高其工作積極性和主動性。

五、結(jié)語

高等學校固定資產(chǎn)對學校有效履行職責、推進事業(yè)發(fā)展具有重要作用，但高校固定資產(chǎn)的使用效率不高，資產(chǎn)配置的科學性、合理性有待加強。在高校教育經(jīng)費增長減緩的背景下，探索加強和改進資產(chǎn)管理的措施對策，不斷提高固定資產(chǎn)使用的效率和效益，有利于推進高校穩(wěn)定持續(xù)健康發(fā)展。

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