張艷芳

【摘要】完善鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)對推進國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，是國家治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。目前，完善鄉(xiāng)村治理法治化面臨著諸多困境，需要堅持立法先行，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理法治化模式;理順鄉(xiāng)村治理體制，夯實依法治理組織基礎(chǔ);增強鄉(xiāng)村法治文化常態(tài)化建設(shè)，完善法治化考評體系;打造法治化的基層干部隊伍，強化鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的人才保障。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理? 法治化建設(shè)? 鄉(xiāng)村振興

【中圖分類號】D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.19.013

鄉(xiāng)村是依法治國的根基所在，是國家治理體系的“末梢”，是法治中國建設(shè)的動力所在，也是法治中國建設(shè)最為薄弱的環(huán)節(jié)。我國鄉(xiāng)村數(shù)量眾多，分布比較分散、覆蓋面廣，完善鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)面臨難度大、任務(wù)艱巨、法治力量不足、廣大農(nóng)民群眾法治意識淡薄等問題。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，為了進一步提升鄉(xiāng)村治理水平，在構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制過程中，應(yīng)推動鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)、增強法治化保障。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理是“因俗而治”，當(dāng)代鄉(xiāng)村治理是依法治理。尤其是隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村治理法治化、規(guī)范化趨向越來越明顯，鄉(xiāng)村社會發(fā)展環(huán)境的巨大變化，使得完善鄉(xiāng)村治理法治化成為亟需解決的首要問題。

完善鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。鄉(xiāng)村治理的法治化是為了彌補農(nóng)村經(jīng)濟市場化中的組織缺位現(xiàn)象，通過完善法治化的治理結(jié)構(gòu)，在推動農(nóng)村市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)上，為農(nóng)村社會發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，以達到規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的目的。完善鄉(xiāng)村治理法治化就要在突出服務(wù)農(nóng)民治理思想的基礎(chǔ)上，以農(nóng)民為本位，不斷完善法律規(guī)范和鄉(xiāng)村規(guī)約，既不能放任鄉(xiāng)村自行其是、無序治理，也不能大包大攬、搞“全能政府”，要為農(nóng)村社會營造和諧、穩(wěn)定的環(huán)境。這也正是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。

目前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國鄉(xiāng)村治理法治化取得了一些成效，主要表現(xiàn)在：（1）近些年來，我國相繼出臺了一系列關(guān)于農(nóng)村社會發(fā)展的法律法規(guī)，成為鄉(xiāng)村治理法治化實踐的重要依據(jù)，為進一步規(guī)范鄉(xiāng)村治理指明了方面，如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《村民委員會組織法》等，極大地推進了農(nóng)村治理工作的規(guī)范化發(fā)展;（2）當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)積極搭建村民法律服務(wù)平臺，開展基層法律援助和法律調(diào)解工作等，相繼設(shè)立了司法所、法庭等基層法律服務(wù)機構(gòu)，法律顧問等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)也逐漸向基層下沉，基層法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本完善;（3）伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，基層法治化建設(shè)進一步得到了推進，村民的自我管理和監(jiān)督意識得到了極大的提升，鄉(xiāng)村治理法治化得到了極大的推進。[1]

完善鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)面臨的困境

法律制度亟需完善，法治隊伍力量薄弱。在質(zhì)量方面，村民自治章程和村規(guī)民約存在參差不齊現(xiàn)象，個別條款與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，村民自治章程和村規(guī)民約更新緩慢，甚至有些地方出臺的自治章程和村規(guī)民約流于形式，長期擱置不用，缺乏完善的立法形成機制，導(dǎo)致無法可依或者制度及運行機制不好操作的尷尬局面，好的經(jīng)驗做法難以上升到制度層面。完善鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵在于執(zhí)行，而確保法律發(fā)生效力的就是依法行政。但目前，在完善鄉(xiāng)村治理法治化過程中，鄉(xiāng)村法治隊伍力量薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的公檢法司和行政執(zhí)法力量不足，部分地區(qū)工作力量明顯不足，人員老化，法治資源不足，覆蓋不均，甚至只是二人所（庭），阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的完善。人民調(diào)解委員會、法律援助中心等機構(gòu)無法提供專業(yè)的法律服務(wù)，缺乏專職人員，工作人員大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、司法所干警等兼任，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法治執(zhí)行制度剛性不夠。

“三治”難以有效融合，法治完善邊緣化?！叭巍卑ā胺ㄖ巍薄白灾巍薄暗轮巍保h的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這表明只有將德治、法治與自治結(jié)合起來，才能有效發(fā)揮鄉(xiāng)村社會的活力，對鄉(xiāng)村事務(wù)進行規(guī)范和引導(dǎo)，使鄉(xiāng)村治理走上治理現(xiàn)代化的正常軌道，其中法治被賦予了基礎(chǔ)性的保障地位。從鄉(xiāng)村治理的發(fā)展來看，德治源于悠久的歷史文化傳統(tǒng)，自治源于農(nóng)民的實踐，而法治來自國家自上而下的推動，能夠有效嵌入自治實踐和德治傳統(tǒng)中，是構(gòu)建“三治”治理體系的關(guān)鍵。但目前，完善鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展面臨著法治與自治、德治難以有效融合的困境，如鄉(xiāng)規(guī)民約是“自治、法治、德治”相融合的典型，但目前，同地區(qū)村規(guī)民約的制定程序不規(guī)范、不民主，內(nèi)容空洞泛化，阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的完善，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況和村風(fēng)民俗，遵循黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)的要求來制定。近年來，在某些地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中，法治方式并沒有占據(jù)主導(dǎo)地位，拉票賄選、小官巨貪等問題不斷涌現(xiàn)，仍然采用重問題解決的運動式治理模式，行政手段發(fā)揮著實際性的關(guān)鍵作用。這種模式忽視了法治方式的運用，將法治完善邊緣化，過度重視行政手段，忽視了權(quán)力的規(guī)范行使和農(nóng)民基本權(quán)利的保障，雖然效率高、力度大，但會危機鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展，矛盾積累到一定程度之后會引發(fā)更大的惡性事件。[2]

缺乏監(jiān)督執(zhí)行程度和約束力，“知情祛魅”現(xiàn)象明顯。目前，不少地區(qū)都出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政不分、民主監(jiān)督機構(gòu)作用乏力等問題，雖然各地都簽訂了“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任書，但同級黨委的監(jiān)督流于形式，軟性指標(biāo)過多，懲罰多而獎勵少，量化考核不夠明確等，導(dǎo)致發(fā)展不平衡、法治監(jiān)督考評機制落實乏力，不能充分代表群眾利益和反映群眾訴求。甚至在一些地方，村民大會、村民代表大會的作用無法充分發(fā)揮，制定村規(guī)民約缺乏必要的監(jiān)督執(zhí)行程序，自治章程缺乏約束力，村務(wù)公開沒有真正落到實處，導(dǎo)致村民參與依法治理的積極性不高。雖然在過去三十多年的普法宣傳和基層法治建設(shè)中，基層干部群眾的法治意識日漸增強、參與法治的實踐越來越多，法治在鄉(xiāng)村中逐漸樹立起了權(quán)威，但“知情祛魅”邏輯的負(fù)面影響越來越明顯。例如，在與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)生存規(guī)則的對抗中，鄉(xiāng)村社會的特殊性使得法治處于劣勢，很多當(dāng)事人在觀念上雖然借助法律來尋求和保障自身利益，但卻對于法律制度的公正性和效能不斷產(chǎn)生負(fù)面評價;在行動上，雖然積極參與法治實踐，但法治無法有效保障基層干部群眾的合法權(quán)益，這阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的完善。

完善鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的新路徑

堅持立法先行，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理法治化模式。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理法治化模式是完善鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的保障和前提。因此，我們應(yīng)堅持立法先行，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理法治化模式，構(gòu)建層次分明、結(jié)構(gòu)有序的鄉(xiāng)村法律制度規(guī)范體系。一是有關(guān)部門應(yīng)進一步厘清村“兩委”與基層政府之間的關(guān)系，從民主監(jiān)督、行政管理、權(quán)益保障等進行跨領(lǐng)域調(diào)研并及時調(diào)整完善，確保鄉(xiāng)村治理有法律的引導(dǎo)和保障，完善鄉(xiāng)村法律法規(guī)制度體系，為鄉(xiāng)村治理的開展提供法律依據(jù)。二是完善鄉(xiāng)村治理法治化應(yīng)在法律法規(guī)框架下，重視村規(guī)民約的制定和完善，結(jié)合當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗文化、習(xí)慣做法、倫理道德等，為鄉(xiāng)村治理提供規(guī)范化的框架，制定本區(qū)域制度化的規(guī)則體系，并以此來引導(dǎo)基層組織、村民的社會行為。三是村規(guī)民約是村民行為的基本準(zhǔn)則，在鄉(xiāng)土社會中具有較好的適應(yīng)性和生長性。因此，為了完善鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)，我們應(yīng)做好民間規(guī)則體系與國家法律法規(guī)的有效銜接，借助村規(guī)民約的法治化，規(guī)范村規(guī)民約的制定主體和程序，落實對村規(guī)民約的備案審查機制，增強村規(guī)民約的正確認(rèn)識和利用，進而實現(xiàn)法治精神的全覆蓋。另外，鄉(xiāng)村治理法治化旨在為解決農(nóng)民利益糾紛提供一般化標(biāo)準(zhǔn)，完善鄉(xiāng)村治理立法和制度體系，應(yīng)在鄉(xiāng)規(guī)民約和地方性規(guī)范層面，根據(jù)農(nóng)村治理形勢的變化，進行合法性審查與適當(dāng)調(diào)整。例如，在審查和清理國家法律與地方性法規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約等關(guān)系方面，應(yīng)根據(jù)位階的高低，由基層政府聘請法律顧問，依法審查有無相關(guān)條文抵觸，指導(dǎo)規(guī)范完善各方面制度和章程，為鄉(xiāng)村實現(xiàn)法治化治理提供基礎(chǔ)框架，如會議制度、村務(wù)財務(wù)公開、工程招投標(biāo)、土地承包等。同時，應(yīng)廣泛吸納社會精英有序參與決策和監(jiān)督，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共決策咨詢委員會，協(xié)助執(zhí)行重大決策事項合法性審查，完善法制研討工作機構(gòu)，確保黨政決策的合法性與合理性;為減少工作的隨意性和盲目性，應(yīng)就重大事項的合法性和科學(xué)性，召集職能部門、法律專家開展風(fēng)險評估，成立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作機構(gòu)，不斷增強基層政府依法行政理念。[3]

理順鄉(xiāng)村治理體制，夯實依法治理組織基礎(chǔ)。治理體制核心在于法治，根本在于民主，厘清多元治理主體的權(quán)力邊界是理順鄉(xiāng)村治理體制的關(guān)鍵，是構(gòu)建一個法治框架約束下的多元治理模式。因此，為了完善鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)，應(yīng)理順鄉(xiāng)村治理體系，夯實依法治理組織基礎(chǔ)。第一，應(yīng)進一步增強基層黨組織的組織力，鞏固基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，正確認(rèn)識黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治建設(shè)的關(guān)系，以黨組織的法治化建設(shè)推進鄉(xiāng)村治理的法治化建設(shè)，通過黨組織的法治化建設(shè)引領(lǐng)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)。第二，應(yīng)堅持和強化“鄉(xiāng)政村治”模式的治理體制，做好基層政府行政權(quán)和村民自治權(quán)的有效銜接，根據(jù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的規(guī)律，針對目標(biāo)基層政府權(quán)力擴張和村民自治異化等問題。例如，在監(jiān)督保障、政策引導(dǎo)和資金扶持等方面，基層政府要不斷增強自身的職能作用，準(zhǔn)確定位自身在鄉(xiāng)村治理的位置，給予鄉(xiāng)村自治應(yīng)有的空間，減少不必要的行政干預(yù)。為了實現(xiàn)基層政府行政權(quán)和村民自治權(quán)的有效對接和良性互動，有條件的基層政府應(yīng)幫助村委會聘請專業(yè)的法律顧問，幫助村干部和村民制定規(guī)范的規(guī)則制度，確?；鶎诱姓?quán)和村民自治權(quán)的有效銜接。同時，應(yīng)大力培育發(fā)展基層社會組織，從制度上確?；鶎由鐣M織的合法性，規(guī)范和引導(dǎo)其履行權(quán)利義務(wù)等。第三，應(yīng)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)大法治網(wǎng)絡(luò)平臺，增強基層法治機構(gòu)建設(shè)，完善基層治理方式，在處理鄰里糾紛、家庭矛盾等方面，基層干部、律師、鄉(xiāng)賢能人等應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)土社會優(yōu)秀文化作用，將法治與德治相結(jié)合，預(yù)防矛盾糾紛激化。

增強鄉(xiāng)村法治文化常態(tài)化建設(shè)，完善法治化考評體系。首先，為了讓法律入耳入心，可以借助開會、看電影、趕集等活動，利用群眾喜聞樂見的形式，組織宣傳法治文化，如戲曲、小品、微電影等，創(chuàng)新法治宣傳形式;為了推進農(nóng)村行政執(zhí)法人員進農(nóng)村宣傳相關(guān)領(lǐng)域的法律知識，應(yīng)加大行政機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的落實，通過采用硬指標(biāo)的形式進行考核驗收;為了壯大普法志愿者隊伍建設(shè)，還應(yīng)建立法官、檢察官、律師等以案釋法制度，利用律師駐村平臺傳播法律知識，通過舉辦法律咨詢活動、解答群眾法律問題等途徑，充分發(fā)揮律師法院援助等作用。其次，為了壯大法治宣傳隊伍，應(yīng)培育一批“法律明白人”，制定出臺“法律明白人”培養(yǎng)工程實施方案，并安排其以村民喜聞樂見的形式宣傳法律，創(chuàng)建農(nóng)村法治中心戶作為普法宣傳陣地，提升普法實效。另外，應(yīng)由基層黨委牽頭，由紀(jì)委、法院等機構(gòu)參與，完善鄉(xiāng)村治理法治化考評制度，形成考評監(jiān)督體系，將平時考評、動態(tài)考評、實時考評與年終考評結(jié)合在一起。考評結(jié)果應(yīng)作為首要指標(biāo)與干部職務(wù)晉升和待遇掛鉤，考評指標(biāo)主要包括基層干部違法違紀(jì)、群眾信訪等問題。并且要建立旨在提升鄉(xiāng)村依法治理工作效果的考評體系，將考評重點放在實施效果上，從而在更為廣泛的范圍中，對鄉(xiāng)村黨員干部、群眾的法律意識、社會治理法治化的滿意度等進行調(diào)查評估，提高檢驗工作的成效。

打造法治化的基層干部隊伍，強化鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的人才保障?；鶎痈刹渴菄艺叻结樀穆鋵嵳吆蛧曳煞ㄒ?guī)制度的踐行者，基層干部的法治素養(yǎng)是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。因此，需要打造法治化的基層干部隊伍，強化鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的人才保障。首先，應(yīng)增強基層干部的培訓(xùn)力度，以鄉(xiāng)村社會的特點為出發(fā)點，結(jié)合受訓(xùn)人員的年齡、學(xué)歷和經(jīng)歷等特點，圍繞著征地拆遷、糾紛調(diào)解等熱點難點問題，適時開展現(xiàn)場觀摩、案例教學(xué)、模擬教學(xué)等，不斷提升其依法解決問題的能力，通過增強受訓(xùn)人員的直接體驗深化其對法治的認(rèn)識，增強基層干部法治能力教育。其次，應(yīng)將法治能力作為考察基層干部的硬性指標(biāo)，嚴(yán)把選拔任用干部的“入口關(guān)”，健全基層干部法治能力的制度建設(shè)，通過群眾訪談、法治考試、跟蹤監(jiān)督等途徑，將基層干部法治工作的成績存入個人檔案中，強化選人用人的法治導(dǎo)向。同時，應(yīng)建立述職、述廉、述法“三位一體”的考核制度，強化年度考核法治維度，將基層干部開展工作的法治化成效作為衡量工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，將個人守法情況等作為考核的重要內(nèi)容，打造法治化的基層干部隊伍，形成法治能者上、法治平者讓、法治庸者下的用人格局，不斷提升基層干部的法治素養(yǎng)。[4]最后，應(yīng)進一步加強法務(wù)工作站、法律服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，針對農(nóng)民工、老年人、流動人口等符合條件的群體，推動建立鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的特殊援助通道，充分發(fā)揮法律定紛止?fàn)幒途S護權(quán)益的作用，簡化流程，特事特辦。鑒于鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展落后的現(xiàn)實，還應(yīng)彌補基層法治人才缺失的短板，探索推進與高?；优囵B(yǎng)人才的模式，增強地方法治隊伍的整體水平。例如，每年通過定向、委培等方式，在開設(shè)法律專業(yè)的相關(guān)院校開展基層法治建設(shè)人才培訓(xùn);吸引高校法律專業(yè)在讀學(xué)生來到農(nóng)村宣傳法律、為鄉(xiāng)民提供法律服務(wù);出臺相關(guān)政策措施，吸引學(xué)生到基層進行法治實踐。

（本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“我國頁巖氣開發(fā)中水污染法律問題研究”的成果，項目編號：18YJC820090）

注釋

[1]童海浩：《論鄉(xiāng)村治理中法治與德治的對立統(tǒng)一關(guān)系》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2019年5月下。

[2]鄭會霞：《如何突破鄉(xiāng)村治理面臨的四重困境》，《人民論壇》，2020年第6期。

[3]宋才發(fā)、許威：《傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村治理中的法治功能》，《中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2020年第7期。

[4]唐惠敏：《中國鄉(xiāng)村治理規(guī)則的現(xiàn)代性構(gòu)建》，《理論導(dǎo)刊》，2020年第7期。

責(zé) 編/張 曉