李裕民

（中國人民公安大學(xué) 研究生院，北京100038）

一、問題的提出

新型冠狀病毒疫情發(fā)生后，世界衛(wèi)生組織（WHO）根據(jù)疫情的特征將其列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指發(fā)生后造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。由于其具有突發(fā)性和危害性，對社會(huì)生活產(chǎn)生了巨大的影響，其“蝴蝶效應(yīng)”和“漣漪效應(yīng)”又對正常的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序造成了很大的影響，在經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)得尤為突出，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處在低效率狀態(tài)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，2020年1—6月份全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤下降12.8%。由于歷史交會(huì)期與社會(huì)轉(zhuǎn)型期的重疊，社會(huì)矛盾呈多樣性、累加性、易發(fā)生性，加之經(jīng)濟(jì)社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，使得社會(huì)矛盾在表現(xiàn)形式上更為激烈。

對此，中央適時(shí)推出“六穩(wěn)”政策推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)。經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)需要大量的人力資源，疫情發(fā)生期間又適逢傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)，各地人員返回工作崗位將引起較大的人員流動(dòng)，即復(fù)工潮、復(fù)學(xué)潮，而疫情防控最關(guān)鍵的一環(huán)在于減少人員流動(dòng)，其中跨省市交通運(yùn)輸及個(gè)性化運(yùn)輸方式（例如出租車、微公交）可以采取“點(diǎn)對點(diǎn)、一站式”直達(dá)式運(yùn)輸服務(wù)，提高運(yùn)輸精準(zhǔn)性。但是對于城市軌道交通（下稱“城軌交通”）而言，由于乘客出行需求的多元化，很難做到精準(zhǔn)運(yùn)輸。主要原因有兩個(gè)方面：其一，作為長距離運(yùn)輸在城市主要的接駁換乘交通方式，城軌交通承擔(dān)了大部分客流的轉(zhuǎn)運(yùn)，甚至在規(guī)劃建設(shè)中已經(jīng)將高鐵站與城軌車站合并為“一站多能式”車站，成為轉(zhuǎn)接分散客流的主要工具。其二，由于城市軌道交通具有低碳、便捷等親民特點(diǎn)，其具有獨(dú)特的競爭力與吸引力，城市軌道交通由于其綠色、便捷等特點(diǎn)逐漸成為公眾出行首選。學(xué)者何凌暉基于百度遷徙數(shù)據(jù)，根據(jù)奇異值大小判斷，分析得出城際日常交通運(yùn)輸需求受到的影響大于春運(yùn)交通，長時(shí)間、分批次以及逐漸涉及涉疫地區(qū)人員的節(jié)后返程需求釋放將對流入城市的疫情防控帶來巨大壓力［1］?；诖?，各地城軌機(jī)關(guān)采取了相對應(yīng)的防控措施，使得疫情處于可控范圍。

城軌交通成為公眾在交通領(lǐng)域感受疫情存在的“主陣地”，進(jìn)入后疫情時(shí)期，有專家指出“疫情或長期存在，因此不容忽視長期處于威脅情境下會(huì)造成大眾長期或者永久性的情緒、生理及模式的損傷”。這就需要公安機(jī)關(guān)與運(yùn)營部門協(xié)作，在權(quán)衡公共安全與運(yùn)營效率的基礎(chǔ)上對部分非常時(shí)期措施進(jìn)行“脫敏”處理，使其成為后疫情時(shí)期的常態(tài)化措施，既能夠保證公共安全，也能夠?qū)⒋蟊姷男睦韷毫S持在可控狀態(tài)。

二、城軌交通公共安全現(xiàn)狀

（一）城市軌道交通安全現(xiàn)狀

從歷史沿革來看，城市軌道交通歷來是暴力恐怖襲擊、個(gè)人極端犯罪的重要目標(biāo)和對象?，F(xiàn)階段城軌交通風(fēng)險(xiǎn)防控三大主題有：突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)大客流、反恐防暴，三者相輔相成。由于國內(nèi)外反恐形勢日益嚴(yán)峻，防暴成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控的新常態(tài)，城軌領(lǐng)域亦不例外；突發(fā)大客流則是由于極端天氣、運(yùn)營里程及線路增加等各種不確定因素所致。在三者的交叉作用下，城軌交通風(fēng)險(xiǎn)防控處于一種臨界狀態(tài)。

1.突發(fā)大客流

本文所指的大客流是指城軌車站在一個(gè)時(shí)段內(nèi)所容納的客流量已經(jīng)超過最大容客率的限度，從而造成城軌車站內(nèi)運(yùn)行不暢，容易產(chǎn)生次生災(zāi)害事件的情形，其主要特征是人員密集，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控要求是減少人員聚集，如若不采取措施控制則會(huì)造成疫情呈幾何式傳播。截至2019 年年底，我國已有40座城市開通了城市軌道交通，線路運(yùn)營總里程達(dá)到6386.9 公里，位列世界第一［2］。由于前期規(guī)劃、路網(wǎng)布局等方面的問題，加之城軌交通存在地下空間狹小、密度高，且在換乘車站以及在商業(yè)圈的客流大站會(huì)產(chǎn)生疊加客流，突發(fā)大客流已然成為新常態(tài)并逐漸成為城軌交通領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控主題之一。

2.反恐防暴形勢嚴(yán)峻

近20年來，俄羅斯、英國、德國、西班牙、日本等國發(fā)生暴恐、極端個(gè)人犯罪案件20余起，造成了630多人死亡、9700多人受傷的慘重后果。此類事件性質(zhì)惡劣，在世界范圍內(nèi)造成的影響極大。例如7·25巴黎地鐵爆炸案、9·15 倫敦地鐵爆炸案、東京沙林毒氣案等。本文將18 起發(fā)生在地鐵系統(tǒng)中的重大公共安全事故的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了收集，并對傷亡等幾項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行了縱向的對比分析（見表1），發(fā)現(xiàn)城軌領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)非常嚴(yán)峻，要對新常態(tài)進(jìn)行繼續(xù)管控，又需要嚴(yán)防“黑天鵝”和“灰犀?！笔录?。因此反恐防暴形勢不容樂觀，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的同時(shí)，對于反恐防暴也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)關(guān)注。采取疫情防控措施的同時(shí)，在安全檢查、安全管理方面需持續(xù)保持高壓態(tài)勢，不給暴恐分子可乘之機(jī)。

表1 作案方式與傷亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)簡表

（二）城軌交通風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)部位

1.出入口及通道

城軌車站出入口是城軌交通進(jìn)出城軌車站的“隘口”，其建筑形式主要有商業(yè)圈合建式、獨(dú)立式等。疫情期間通過在此區(qū)域增加相應(yīng)防控措施，可以將重點(diǎn)人員、可疑物品攔截在站外，使得整個(gè)車站成為一個(gè)安全區(qū)域。

2.風(fēng)亭與環(huán)控風(fēng)系統(tǒng)

線路沿途客流量是城軌規(guī)劃時(shí)一項(xiàng)指標(biāo)，故在站點(diǎn)設(shè)置上會(huì)將商業(yè)圈、景點(diǎn)等人流量大、地面建筑密集程度高的區(qū)域納入規(guī)劃，如城市CBD，通過此區(qū)域的城軌線路基本以地下建筑式體現(xiàn)。地下環(huán)境較為封閉，龐大的地下設(shè)施需要保證空氣質(zhì)量，故風(fēng)亭承擔(dān)了整個(gè)車站的空氣對流模塊功能，風(fēng)亭作為城軌交通環(huán)控風(fēng)系統(tǒng)的一部分，是城軌車站、區(qū)間與地面進(jìn)行空氣交換的通道，風(fēng)亭的存在形式有獨(dú)立式風(fēng)亭、與建筑合建的綜合型風(fēng)亭等。

環(huán)控風(fēng)系統(tǒng)，又稱空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)，決定著整個(gè)城軌系統(tǒng)的溫度、濕度及空氣質(zhì)量，為乘客、列車提供舒適的候車環(huán)境和適宜的運(yùn)行環(huán)境。依靠通風(fēng)空調(diào)系統(tǒng)來控制實(shí)現(xiàn)的環(huán)控風(fēng)系統(tǒng)分為兩部分：第一部分為車站站廳、站臺(tái)公共區(qū)的制冷空調(diào)及通風(fēng)（兼排煙系統(tǒng)），此系統(tǒng)簡稱大系統(tǒng)，車站通風(fēng)空調(diào)大系統(tǒng)采用全空氣一次回風(fēng)系統(tǒng)。城軌車站每端設(shè)置一套設(shè)備，系統(tǒng)由組合式空調(diào)機(jī)組、回排風(fēng)機(jī)、新風(fēng)機(jī)、專用排煙風(fēng)機(jī)、各種風(fēng)閥、防火閥、消音器以及風(fēng)道等組成。第二部分即車站管理及備用房空調(diào)、通風(fēng)（兼排煙系統(tǒng)），此系統(tǒng)簡稱小系統(tǒng)，運(yùn)行機(jī)制和組成與大系統(tǒng)一致，作為大系統(tǒng)的輔助系統(tǒng)運(yùn)行。風(fēng)亭的通風(fēng)道截面積的合理與否也是極為重要的一環(huán)。

三、后疫情時(shí)期城市風(fēng)險(xiǎn)防控的思維進(jìn)路與認(rèn)知邏輯

（一）平衡公共安全與運(yùn)營效率

風(fēng)險(xiǎn)防控思維進(jìn)路與認(rèn)知邏輯決定風(fēng)險(xiǎn)防控的具體對策與現(xiàn)實(shí)路徑。有研究表明新冠疫情發(fā)生后，幾乎所有研究對象（98.54%）處于非常緊張或害怕的狀態(tài)，主要原因?yàn)樾滦凸跔畈《镜膫魅拘詮?qiáng)和缺乏有效的治療方法［3］。公眾的出行需要多種多樣，但大部分的出行需要不能夠做到個(gè)性化處理，城軌交通是公眾感受疫情存在的“主陣地”，進(jìn)入后疫情時(shí)期有專家指出疫情或長期存在，那么防疫初期的措施在軌道交通衛(wèi)生安全方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“脫敏”處理。具體而言，單一的風(fēng)險(xiǎn)高壓防控策略，容易導(dǎo)致社會(huì)大眾長期處于威脅情境下，會(huì)造成大眾長期或者永久性的情緒、生理及模式的損傷，甚至對行為模式造成一定的損害，這就需要公安機(jī)關(guān)與運(yùn)營部門協(xié)作，在權(quán)衡公共安全與運(yùn)營效率的基礎(chǔ)上，對部分非常時(shí)期措施進(jìn)行“脫敏”處理，在源頭處將預(yù)防措施前移。

（二）改變路徑依賴——由被動(dòng)反應(yīng)式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)回應(yīng)式

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性和公共性。德國學(xué)者烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中指出，“生產(chǎn)力在現(xiàn)代化進(jìn)程中的指數(shù)式增長，使風(fēng)險(xiǎn)和潛在自我威脅的釋放達(dá)到了前所未有的程度”。有關(guān)學(xué)者提出的“黑天鵝事件”“灰犀牛事件”在后風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期具體體現(xiàn)在社會(huì)矛盾交織、不確定性日益凸顯，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)叢生。非典、新型冠狀病毒疫情此類事件，對于整個(gè)社會(huì)來說都是新類型事物，而現(xiàn)有應(yīng)對機(jī)制仍然存在漏洞，且在應(yīng)對措施上仍有路徑依賴。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，作為運(yùn)輸介質(zhì)，城軌交通不僅需要引入特定設(shè)備，在人員培訓(xùn)、應(yīng)急機(jī)制方面亟須更新，并且要逐漸演化為常態(tài)機(jī)制，將原有的機(jī)制從被動(dòng)回應(yīng)式轉(zhuǎn)變成主動(dòng)回應(yīng)式，縮減反應(yīng)時(shí)間。

四、城軌交通風(fēng)險(xiǎn)防控現(xiàn)實(shí)路徑

（一）增加城軌交通安防平臺(tái)中有害氣體防護(hù)系統(tǒng)模塊

雖然以現(xiàn)有技術(shù)不能達(dá)到直接檢測類似于新型冠狀病毒的程度，但是一個(gè)良好的通風(fēng)系統(tǒng)能夠?qū)τ诔鞘熊壍澜煌ㄜ囌镜目諝猸h(huán)境產(chǎn)生良好的效應(yīng)，為其提供一個(gè)良好的空氣條件。從某種意義上來說，我們利用地鐵環(huán)境相對封閉，具有針對性布設(shè)安防裝備和專門力量的條件，將識(shí)疑查危的關(guān)口前移，查源截流，最大限度地制止危險(xiǎn)因素進(jìn)站，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控。現(xiàn)有技術(shù)對于影響城軌車站環(huán)境的一些有害物質(zhì)是可以做到檢測的，按照《城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)工程技術(shù)規(guī)范》第四章第三條第二款的要求，需要將城市軌道安全防范系統(tǒng)的各子系統(tǒng)集合為一個(gè)整體，由集中的安全防范平臺(tái)進(jìn)行管理。現(xiàn)階段的城市軌道安全防范系統(tǒng)是比較完善的，所以筆者認(rèn)為可以采取“打補(bǔ)丁”的方式，補(bǔ)全針對風(fēng)亭等通風(fēng)設(shè)施的有害氣體防護(hù)系統(tǒng)，以期能夠補(bǔ)齊此安全防范平臺(tái)的功能，使之更加完善。為了確定環(huán)控風(fēng)系統(tǒng)所需檢測的有害物質(zhì)，必須明確其種類：余熱量（城軌系統(tǒng)內(nèi)列車、人員和設(shè)備產(chǎn)生的全部熱量被周圍地層吸收后剩余的熱量）、較高的相對濕度、二氧化碳?xì)怏w、含塵量［4］。

城市軌道車站有害氣體防護(hù)系統(tǒng)包括有害氣體檢測儀、便攜式氣體檢測儀、其他有害氣體檢測試管、安全監(jiān)控系統(tǒng)等設(shè)備設(shè)施。以自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)測、人工巡檢二者相結(jié)合為基本原則，任何一方都不能偏廢。氣體自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)測得的數(shù)據(jù)，能與巡檢檢驗(yàn)結(jié)果對照驗(yàn)證而后進(jìn)行下一步的指令，并定期對監(jiān)（檢）測設(shè)備進(jìn)行檢查與校驗(yàn)（如圖1）。

（二）增加城軌應(yīng)急預(yù)案體系中突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對模塊

首先，明確職責(zé)分工。為預(yù)防各類事件的發(fā)生，要以城軌公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)聯(lián)合運(yùn)營單位、專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍、各相關(guān)政府部門開展各種應(yīng)急演練，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的各類突發(fā)情況，并通過演練加強(qiáng)相互之間的協(xié)作配合能力。城軌公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極協(xié)調(diào)各部門，根據(jù)有害氣體襲擊案件會(huì)引發(fā)的公共安全、二次安全事故等，按照“一站式計(jì)劃”的要求，制定周密的應(yīng)急預(yù)案，控制突發(fā)情況進(jìn)一步升級(jí)，避免造成更大的損害和更嚴(yán)重的社會(huì)影響。

其次，根據(jù)情況分級(jí)防控。城軌公安機(jī)關(guān)對犯罪分子可能采取的作案手段以及作案時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)分析，從案件的預(yù)防措施、現(xiàn)場處置、搶險(xiǎn)救災(zāi)和災(zāi)后重建等不同方面制定應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案要針對案件的處置原則、應(yīng)急指揮、職責(zé)分工、信息發(fā)布流程等方面做安排和部署。應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確各部門的職責(zé)、任務(wù)和要求，并定期開展應(yīng)急演練提高應(yīng)急處突能力。應(yīng)急預(yù)案體系應(yīng)當(dāng)以突發(fā)事件的類型為劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照國家相關(guān)法律構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案體系。例如針對此次新型冠狀病毒疫情，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行構(gòu)建。

最后，做好事前情報(bào)收集工作。城軌公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)對接相關(guān)情報(bào)系統(tǒng)，積極拓展信息來源，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)可能危及城軌公共安全的苗頭與隱患，應(yīng)從國家反恐的全局出發(fā)，優(yōu)化自身的情報(bào)研判、推送和查證落實(shí)工作機(jī)制，掌握城軌公共安全防控的主動(dòng)權(quán)。針對當(dāng)前城軌實(shí)際環(huán)境，應(yīng)定期更新和修改應(yīng)急預(yù)案。高效、快速的應(yīng)急處理機(jī)制在一定程度上也可以避免案件導(dǎo)致人員大規(guī)模受傷，盡可能減輕惡劣影響，起到有效應(yīng)對作用。

圖1 城軌車站有害氣體檢測流程圖

（三）提高城軌交通協(xié)同組織的應(yīng)急能力

以薩拉蒙為代表的現(xiàn)代政府工具理論對政府的工具箱進(jìn)行了重新檢視，試圖通過一種新途徑即“新治理”范式來解決公共問題。城軌領(lǐng)域的公共問題需要城軌運(yùn)營部門、城軌公安機(jī)關(guān)和部分非正式組織協(xié)同治理。眾多部門的合作治理并非是自我運(yùn)作的，它面臨著組織和管理方面的巨大挑戰(zhàn)。構(gòu)建城軌領(lǐng)域警企協(xié)同機(jī)制，需要從橫向及縱向兩個(gè)維度進(jìn)行構(gòu)建，橫向是以運(yùn)營公司和城市軌道交通公安機(jī)關(guān)為主體，縱向則是以運(yùn)營公司為核心從上往下的組織，包括站務(wù)、志愿者、保潔員、安檢員、檢修員等，其實(shí)質(zhì)上是一個(gè)小社區(qū)，即警員與運(yùn)營公司人員都一致的公司。例如成都市公安局軌道交通分局與成都地鐵運(yùn)營公司以建設(shè)“平安地鐵”為目標(biāo)，以“一個(gè)目標(biāo)、一條心、一家人”為工作思路的警企共建項(xiàng)目就是典型的例子。

城軌公安機(jī)關(guān)是政府在城軌交通領(lǐng)域的代言人，市場在城市軌道交通中的體現(xiàn)則是城軌運(yùn)營公司，社會(huì)則體現(xiàn)為乘客。政府、市場與社會(huì)的關(guān)系在城軌領(lǐng)域之間的問題即是體現(xiàn)為運(yùn)營效率與公共安全之間的關(guān)系。構(gòu)建城軌警企協(xié)調(diào)機(jī)制的核心目的，即是科學(xué)平衡“維護(hù)公共安全與保證運(yùn)營效率”之間的關(guān)系。如何平衡公共安全與運(yùn)營效率的問題，在特殊情況下，表現(xiàn)得尤為明顯。特別是對于城市軌道交通的三大新常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，即反恐防暴、突發(fā)大客流及突發(fā)公共衛(wèi)生事件，進(jìn)行治理顯得尤為重要。這樣的構(gòu)建既是國家治理能力現(xiàn)代化在城軌領(lǐng)域的體現(xiàn)，又能良好地傳遞國家治理體系頂層設(shè)計(jì)的意圖和價(jià)值。

（四）增加安檢員非常態(tài)情況下的針對性培訓(xùn)

對于城市軌道交通系統(tǒng)而言，如若能甄辨重大公共安全案件發(fā)生前的一些細(xì)微事件的暗含信息，而后及時(shí)采取措施，對控制事態(tài)具有決定性作用。結(jié)合已發(fā)生的案件來看，實(shí)際上一些重大公共案件在發(fā)現(xiàn)之前具備制止犯罪活動(dòng)的機(jī)會(huì)和條件。有的案件可以通過提前獲取苗頭性、預(yù)警性信息，開展精確防范與精準(zhǔn)打擊。但是至關(guān)重要的一點(diǎn)，是對在關(guān)口“守關(guān)人”的培訓(xùn)。機(jī)器始終是機(jī)器，不能夠分情況處理，所以最終還需要安檢人員的再次確認(rèn)以及把關(guān)。因此，增加在非常態(tài)下的安檢知識(shí)培訓(xùn)，可為安檢員隊(duì)伍在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對上打下良好的基礎(chǔ)。在專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)后，經(jīng)驗(yàn)的積累也極為重要，甚至一些經(jīng)驗(yàn)可以轉(zhuǎn)化為專業(yè)知識(shí)，從而達(dá)到將危險(xiǎn)堵在“關(guān)口”。在平時(shí)的工作中配合開展“城軌安全教育活動(dòng)”，可以利用大眾媒體等不同的方式，以各種形式宣傳城軌交通安全知識(shí)，提高人們的警惕性，全面培育社會(huì)民眾處置危機(jī)、防范危險(xiǎn)的素質(zhì)與能力，掌握城軌交通基本安全防范常識(shí)和逃生技巧。爭取使每位民眾都成為地鐵公共安全的宣講者、重要信息的采集者、可疑線索情況的報(bào)告者、初期犯罪的自救者、危機(jī)處置的協(xié)助者、恢復(fù)重建的參與者。

五、結(jié)語

新型冠狀病毒疫情對于我國社會(huì)來說是一次危機(jī)，又是一次機(jī)遇，將原有狀態(tài)打破，迫使城軌交通風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域推陳出新，對于原有體制、機(jī)制乃至局部社會(huì)行為模式進(jìn)行一定的改進(jìn)與優(yōu)化。利用“打補(bǔ)丁”的形式推動(dòng)警企協(xié)同機(jī)制、應(yīng)急體系及安檢員培訓(xùn)體制優(yōu)化升級(jí)，并利用當(dāng)下精準(zhǔn)的人臉識(shí)別、客流感知等技術(shù)，對城軌交通的風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行精準(zhǔn)把控，使得城軌交通運(yùn)營水平與安全管理的形式和內(nèi)容的全面性與多樣性得到提高，最終達(dá)到運(yùn)營效率與風(fēng)險(xiǎn)防控平衡的狀態(tài)。