姚加惠

（廈門理工學(xué)院，福建 廈門361024）

高校內(nèi)部控制是指高校為保證教學(xué)、科研及相關(guān)工作正常運轉(zhuǎn)，有效降低經(jīng)營中的各種風(fēng)險，提高辦學(xué)效率，促使高校實現(xiàn)規(guī)劃目標，在高校內(nèi)部管理中實行的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價與控制的方法、程序及措施的總稱［1］。內(nèi)部控制最初被廣泛運用到企業(yè)中，后來才逐漸被推廣到行政事業(yè)單位。早在2012年11月財政部就印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，一些高校便紛紛開展內(nèi)控建設(shè)的探索工作，并根據(jù)COSO 關(guān)鍵要素嘗試建立相應(yīng)的內(nèi)控制度；2013年12月教育部出臺了《關(guān)于做好<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>實施工作的通知》，進一步強調(diào)實施內(nèi)控規(guī)范的重要性，并提出了實施原則、主要任務(wù)和工作要求；2016年4月教育部辦公廳又出臺《關(guān)于印發(fā)<教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）>的通知》，對高校內(nèi)部控制的實施指南、應(yīng)用指南和預(yù)決算管理等都作了詳細的規(guī)定，并要求教育部直屬高校于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施；同年6月財政部再次印發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，對內(nèi)部控制基礎(chǔ)性的評價工作目標、基本原則、工作安排和有關(guān)要求等都做了具體的規(guī)定，內(nèi)控工作全面展開。為了響應(yīng)政策號召，教育部直屬高校要么聘請企業(yè)代為設(shè)計學(xué)校內(nèi)控制度，要么自行探討建立本校內(nèi)控制度，至今都基本完成了內(nèi)控制度的構(gòu)建工作。當然，適用與否還有待時間的檢驗。然而，對于省、市共建的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)而言，其辦學(xué)宗旨是培養(yǎng)高級應(yīng)用型專門人才，不同于傳統(tǒng)大學(xué)的人才培養(yǎng)目標，不能照搬教育部直屬大學(xué)內(nèi)控制度建設(shè)的做法，因此，需要立足自身實際，探索獨具特色的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度，這不僅必要，而且具有重要意義。

一、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建的必要性

（一）內(nèi)控制度是應(yīng)用技術(shù)大學(xué)廉政風(fēng)險防范的根本所在

近些年來，高校作為防腐倡廉的“凈土”已不再“干凈”了，各種腐敗現(xiàn)象屢見報端，涉案的數(shù)量和金額也呈現(xiàn)逐步增長之趨勢，尤其是職務(wù)犯罪屢禁不止，形勢嚴峻復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計，十八大以來，共有100 余名高校負責(zé)人因違紀違法被立案查處，意味著平均每月約3 名高校負責(zé)人被查處。這里邊，既涉及“985”“211”知名高校，也包括地方一般院校［2］。

盡管反腐斗爭持續(xù)開展，腐敗現(xiàn)象有所遏制，但仍不容樂觀。據(jù)2019年9月5日《今日頭條》報道，高校反腐又掀起新高潮：不到30 天，6 名高校領(lǐng)導(dǎo)被開除黨籍［3］。這些腐敗現(xiàn)象主要集中在科研、招生、物資采購、基建工程、后勤服務(wù)、干部選拔等領(lǐng)域。第一，科研腐敗，這不僅是領(lǐng)導(dǎo)干部，連普通老師也經(jīng)常觸犯。例如，2018年福建某理工學(xué)院計算機專業(yè)老師以恢復(fù)某地區(qū)公安系統(tǒng)辦案數(shù)據(jù)為名拿到橫向項目，該老師讓某地區(qū)公安系統(tǒng)負責(zé)人（該老師的朋友）將橫向經(jīng)費入賬到自己名下的公司，兩人共同套取科研經(jīng)費200 多萬。此類犯罪是通過利用公司套轉(zhuǎn)、虛開勞務(wù)工資單等方式直接或間接套取科研經(jīng)費。第二，基建工程暗箱操作?；üこ填I(lǐng)域是犯罪的重災(zāi)區(qū)，屢犯不止。例如，四川理工學(xué)院原院長兼黨委副書記曾黃麟，在任職期間利用職權(quán)之便，先后為15 名建筑承包商拿取學(xué)校工程項目謀取私利，共收受賄賂366 萬［4］。此類犯罪是在招標、投標和工程建設(shè)過程中利用職權(quán)為他人提供便利并多次收受賄賂等。第三，招生腐敗。隨著信息化程度的提高，招生就業(yè)領(lǐng)域透明度加大，但在自主招生和特招方面仍存在較大的犯罪隱患。例如，四川內(nèi)江師范學(xué)院原招生就業(yè)處處長金勇，利用手中職權(quán)，補錄了兩所中學(xué)349 名達不到補錄條件的考生，并收受兩個中學(xué)校長的賄賂共達206 萬元［5］。此類犯罪主要是利用職權(quán)為特長生、特招生提供便利。第四，后勤服務(wù)腐敗。后勤服務(wù)部門也是高案發(fā)率的領(lǐng)域。例如，原杭州商學(xué)院接待所負責(zé)人李志坤任職期間，私刻財務(wù)公章，亂開假票據(jù)，隱瞞營業(yè)收入等，侵吞公款702，201.5 元；同時，虛報員工名單，從中套取工資51，920 元，共侵吞公款754，121.5 元［6］。此類犯罪是通過虛開票據(jù)或在采購過程中收受賄賂等方式滋生腐敗的。第五，物資采購吃回扣。物資采購是“肥差”，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，湖北中醫(yī)學(xué)院設(shè)備中心主任陳艷林，利用任職期間分管教材與設(shè)備采購工作，伙同兩名工作人員，暗中接受、私分購買教材的回扣款90 余萬元［7］。此類犯罪是在采購過程中拿回扣或在招投標過程中收受賄賂等。第六，干部選拔中權(quán)錢交易。此類現(xiàn)象時有發(fā)生，不容忽視。例如，遼寧醫(yī)學(xué)院黨委原書記張立洲在任職期間利用職權(quán)便利，提拔梁宇恒、羅俊生、王志銘等人至副廳或正廳崗位，并收受三人賄賂［8］。以上各種腐敗現(xiàn)象在應(yīng)用技術(shù)大學(xué)中發(fā)生，說明了在此類高校開展廉政風(fēng)險防控已經(jīng)刻不容緩，因為腐敗現(xiàn)象已基本蔓延到應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的教學(xué)、科研、管理等方方面面的工作。盡管當前反腐敗斗爭“取得壓倒性勝利”，但要在應(yīng)用技術(shù)大學(xué)中更好地杜絕腐敗行為，還必須從制度建設(shè)入手，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，即進行內(nèi)控制度的構(gòu)建。

（二）內(nèi)控制度是應(yīng)用技術(shù)大學(xué)體制轉(zhuǎn)型的客觀需要

隨著教育體制改革的逐步深入，高校辦學(xué)經(jīng)費不再僅僅依靠國家財政撥款，而是轉(zhuǎn)向多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)也由此逐步擴大。首先，同為高校，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)與傳統(tǒng)大學(xué)一樣，伴隨經(jīng)費籌措渠道的拓寬，造成經(jīng)費的收入與支出幾乎涵蓋了教學(xué)、科研、后勤服務(wù)、物資采購、基本建設(shè)、產(chǎn)品生產(chǎn)、專利轉(zhuǎn)化、技術(shù)服務(wù)等學(xué)校辦學(xué)的各個方面，學(xué)校內(nèi)部管理復(fù)雜性提高。其次，作為應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，它比起傳統(tǒng)大學(xué)有些特殊性。此類大學(xué)辦學(xué)主要依靠地方政府的財政投入，通常是市一級財政投入為主，省級財政投入很少甚至沒有，這就決定了應(yīng)用技術(shù)大學(xué)理所當然要為地方經(jīng)濟社會發(fā)展做貢獻，更需要與地方經(jīng)濟社會發(fā)展緊密聯(lián)系，甚至是直接參與推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展，這突出地表現(xiàn)在應(yīng)用技術(shù)大學(xué)比起傳統(tǒng)大學(xué)與地方的直接和間接合作更多，主要體現(xiàn)在各種經(jīng)濟活動和橫向項目合作更多。因此，一方面，除了教學(xué)科研活動外，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)還要處理日益增多的各種經(jīng)濟活動，如校辦企業(yè)、對外投資、與其他機構(gòu)合資、各種場所租賃等，這導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部管理變得異常復(fù)雜，各種管理漏洞百出。另一方面，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的科研經(jīng)費包含縱向科研經(jīng)費和橫向科研經(jīng)費，前者是各級政府部門對應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的財政性科研資金投入，而后者是應(yīng)用技術(shù)大學(xué)通過承接各類企業(yè)科技項目或是社會科技項目，或是通過科技咨詢、成果轉(zhuǎn)化、科研協(xié)作等而取得的。比起傳統(tǒng)大學(xué)，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)在橫向項目、科技咨詢、成果轉(zhuǎn)化等方面數(shù)量多、比重高，由此帶來的橫向科研經(jīng)費也較多，而橫向科研經(jīng)費的管理相對寬松，滋生腐敗的可能性更大。近年來快速增長的科研經(jīng)費與學(xué)校內(nèi)部管理職能日漸不相符，如科研處只負責(zé)科研項目的申請、立項和結(jié)項；產(chǎn)業(yè)處只負責(zé)專利申請、成果轉(zhuǎn)化與對外技術(shù)服務(wù)；財務(wù)處負責(zé)科研經(jīng)費的會計審核，卻無法辨別票據(jù)真假及是否合理；審計處負責(zé)經(jīng)費使用審計，但對于經(jīng)費使用存在的問題卻無制度性文件作為依據(jù)進行相應(yīng)的處罰等等。除此之外，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)部管理體制也發(fā)生了變化，管理重心已逐步下移，二級學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)日益擴大。與傳統(tǒng)大學(xué)管理重心早已在二級學(xué)院不同，傳統(tǒng)大學(xué)二級學(xué)院早就擁有較為完善的辦學(xué)自主權(quán)，管理經(jīng)驗豐富，基本上能自如應(yīng)對內(nèi)部各種管理活動。而應(yīng)用技術(shù)大學(xué)二級學(xué)院從“無權(quán)”到“有權(quán)”的時間短，管理經(jīng)驗缺乏，如何對各項資源進行合理配置，如何應(yīng)對各種突發(fā)的內(nèi)部管理活動等，都是嚴峻的考驗?？傊殡S教育體制轉(zhuǎn)型，內(nèi)部管理活動增多，管理難度增大，導(dǎo)致管理秩序混亂的現(xiàn)象時有發(fā)生，迫切需要建立內(nèi)控制度，實行專業(yè)化管理。

二、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度存在的問題

（一）內(nèi)控制度建設(shè)環(huán)境不良，重視不夠

內(nèi)部控制環(huán)境是一個綜合的概念，它涵蓋了管理者的思想作風(fēng)和經(jīng)營作風(fēng)，單位的組織結(jié)構(gòu)，管理者的職能及對這些職能的制約，確定職權(quán)和責(zé)任的方法，管理者監(jiān)控和檢查工作時所用的控制方法，人事工作及實施措施，影響本單位業(yè)務(wù)的各種外部關(guān)系［9］。在諸多因素中，首先是管理者的思想作風(fēng)和經(jīng)營作風(fēng)起決定性作用。比起傳統(tǒng)大學(xué)，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)屬于地方性高校，交往的圈子比較小，導(dǎo)致其對內(nèi)控制度及其建設(shè)普遍存在片面性認識，尚未形成自上而下的全局性內(nèi)控意識，尤其是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者和管理層還片面地認為內(nèi)控制度建設(shè)是財務(wù)和審計部門的事情，沒有意識到那是學(xué)校健康穩(wěn)步發(fā)展的重要保障，財務(wù)人員和審計人員也是如此，認識不足，專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)普遍偏低，業(yè)務(wù)知識不能及時更新，內(nèi)控觀念淡薄等。其次，組織機構(gòu)設(shè)置尚欠合理。比起傳統(tǒng)大學(xué)，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)剛從高職高專院校升格而成不久，從?？茖哟蜗虮究茖哟翁嵘?，其內(nèi)部新增機構(gòu)的設(shè)置要么憑經(jīng)驗設(shè)置；要么延續(xù)上級政府管理職能；要么流于形式，缺乏設(shè)置前的科學(xué)論證，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)較為松散，職能重復(fù)或不健全，甚至于出現(xiàn)相互牽制、職責(zé)不對等現(xiàn)象。不僅如此，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)部的二級單位也相應(yīng)地從系提升為學(xué)院，由于無先前經(jīng)驗可以遵循，二級學(xué)院內(nèi)部的崗位設(shè)置、職責(zé)規(guī)定等也不太清晰，隨意性較大，因人設(shè)崗也時有發(fā)生，造成資源極大浪費。最后，職能發(fā)揮不恰當。比起傳統(tǒng)大學(xué)，剛剛從高職高專院校升格不久的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)部各機構(gòu)的職能也需要做出相應(yīng)調(diào)整，尤其是內(nèi)部關(guān)鍵部門更需要進行職能的調(diào)整。但在實際運作中，關(guān)鍵部門的職能發(fā)揮要么不到位，要么越位。比如，財務(wù)處還局限于專科層次時期的學(xué)校日常賬務(wù)處理服務(wù)，基本停留在對報賬手續(xù)的規(guī)范性與否、報賬業(yè)務(wù)的真實性與否進行審核，還不能從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者視角來提升和強化各種專業(yè)技能，還不能從平時工作中總結(jié)出財務(wù)管理中存在哪些風(fēng)險點并如何進行有效防控，以便將財務(wù)管理職能發(fā)揮到最大化。簡言之，還不能系統(tǒng)參與學(xué)校重大事項的事前預(yù)測、事中控制、事后總結(jié)分析，不能從專業(yè)方面為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層提供決策參考。

（二）內(nèi)控制度不健全，系統(tǒng)性和全局性不足

任何高校都有適合自身需要的規(guī)章制度，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)也不例外。然而，規(guī)章制度卻不等同于內(nèi)控制度。規(guī)章制度是從行為約束規(guī)范上來保證業(yè)務(wù)處理的順利進行，而內(nèi)控制度則是從辦理業(yè)務(wù)需要的控制環(huán)節(jié)、控制職能分工入手，即從組織結(jié)構(gòu)上來保證業(yè)務(wù)的順利辦理。因此，內(nèi)控制度與規(guī)章制度是兩個不同的概念［10］。當然，兩者并非毫無關(guān)系，而是相輔相成的，即內(nèi)控制度是規(guī)章制度制定的前提，而規(guī)章制度是內(nèi)控制度運作的保證。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)升格并轉(zhuǎn)型的時間短，學(xué)校內(nèi)控制度缺失，現(xiàn)有制度充其量只是部門之間業(yè)務(wù)流程的簡單疊加，難以有效溝通協(xié)調(diào)，整體性和系統(tǒng)性不足，主要表現(xiàn)為：一是原有規(guī)章制度不夠健全完善。為適應(yīng)學(xué)校升格并轉(zhuǎn)型的需要，不論是學(xué)校層級，還是二級學(xué)院，都增定了不少規(guī)章制度，有全局性的，有局部性；有管理性的，有業(yè)務(wù)性的；應(yīng)有盡有，但是這些規(guī)章制度缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，都是需要用時隨時制定的。此外，學(xué)校升格并轉(zhuǎn)型后新增的工作和業(yè)務(wù)，因沒有先前的經(jīng)驗可以借鑒，迄今仍憑經(jīng)驗處理。例如，福建某理工學(xué)院實訓(xùn)中心除了實驗室安全規(guī)定外，沒有任何管理性規(guī)章制度，全由實訓(xùn)中心主任說了算。二是決策與辦事流程尚不規(guī)范。確定本單位每項業(yè)務(wù)的流程或工作內(nèi)容、明確風(fēng)險點內(nèi)容和風(fēng)險等級是整個廉政風(fēng)險防范的關(guān)鍵所在。然而，在應(yīng)用技術(shù)大學(xué)中，不論是校級，還是二級單位，重要事項決策流程和具體工作的辦事流程均不夠完善。從重大事項的決策流程來看，盡管有些工作涉及全校性的教學(xué)科研等，但這些工作的重要決策往往僅由具體管理部門來決定，沒有廣泛吸收相關(guān)方面的意見。例如，福建某理工學(xué)院實訓(xùn)中心重大決策基本上是本中心的行政人員參與，而對于經(jīng)常在本中心從事相關(guān)業(yè)務(wù)工作的教師并沒有被納入，沒有聽取他們的合理建議。就具體工作的辦事流程而言，也沒有嚴格規(guī)范。以人員任命為例。該理工學(xué)院實訓(xùn)中心任命兩名主任助理，副主任和其他員工都不知曉，更沒有紙質(zhì)任命文件。再如，該校圖書館墻壁上還掛著大概是10年前制定的采購流程，而如今采購流程已經(jīng)和墻上制定的完全兩樣了，但卻沒有形成文件性的規(guī)章制度，憑感覺走，隨意性大。三是過程監(jiān)督和事后評價不到位。由于應(yīng)用技術(shù)大學(xué)前身是高職高專院校，本科辦學(xué)的時間短，受專科時期管理慣性的影響，學(xué)校內(nèi)部有些組織機構(gòu)仍然沿用?？茣r期的設(shè)置，至今為止，大多數(shù)應(yīng)用技術(shù)大學(xué)沒有設(shè)置獨立的審計部門，只同學(xué)校的紀檢監(jiān)察部門合署辦公，通常稱為“監(jiān)察審計處”，這樣的機構(gòu)實際上并無法對風(fēng)險領(lǐng)域或活動過程進行獨立的實質(zhì)性監(jiān)控。四是不相容崗位沒有分離。盡管這種現(xiàn)象在少數(shù)傳統(tǒng)大學(xué)中還存在，但在應(yīng)用技術(shù)大學(xué)中表現(xiàn)得尤為突出。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)升格前為高職高專院校，麻雀雖小五臟俱全，校內(nèi)各種管理職能基本上都具備，但因辦學(xué)規(guī)模小，往往就采取某個人身兼多職的方式。升格后，辦學(xué)規(guī)模迅速擴大，辦學(xué)層次提高，有些工作已經(jīng)不能再沿用原來那種由某個人身兼多職的方式了，但因受認識水平的限制，并沒有及時做出調(diào)整，特別是有些不相融崗位并沒有分離。如，采購員與倉管員同為一人，實際上，采購和倉庫管理兩種工作性質(zhì)是互不相容的，在業(yè)務(wù)量極少的情況下，湊合應(yīng)付，而隨著學(xué)校升格，業(yè)務(wù)量增大，這種做法極易滋生腐敗現(xiàn)象。

（三）內(nèi)控執(zhí)行力弱，隨意性大

比起傳統(tǒng)大學(xué)，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的內(nèi)控執(zhí)行力較弱，突出表現(xiàn)在三個方面：一是預(yù)算管理不力，隨意性大。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)校內(nèi)各單位預(yù)算編制管理嚴肅性不夠，經(jīng)常出現(xiàn)校內(nèi)二級單位報給學(xué)校的預(yù)算和本單位的實際支出預(yù)算不一致現(xiàn)象，往往上報得多，實際用得較少，年終剩余經(jīng)費再挪作他用，這在二級學(xué)院和教輔單位表現(xiàn)得尤為突出。學(xué)校初衷是讓各二級單位自報預(yù)算，可以照顧到二級單位的實際開支需要，但是，二級單位的做法卻不夠嚴肅，隨意性較大，尤其是教輔單位，它們編制預(yù)算并沒有聽取服務(wù)對象的需求建議，自己做決定，造成預(yù)算編制主觀化、片面性，無法真正滿足業(yè)務(wù)運行的實際需要。二是校內(nèi)二級單位的收支管理失控。比起傳統(tǒng)大學(xué)，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)校內(nèi)二級單位的收支管理弊端很多，尤其是二級學(xué)院或教輔單位。與傳統(tǒng)大學(xué)不同的是，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的二級學(xué)院實體運作時間短，沒有管理經(jīng)驗，有些學(xué)院有創(chuàng)收，有些學(xué)院完全沒有創(chuàng)收，以致于學(xué)校并沒有對二級學(xué)院的收支管理進行統(tǒng)一控制，產(chǎn)生了不少漏洞。例如，有創(chuàng)收收入的二級學(xué)院并沒有把創(chuàng)收收入（如培訓(xùn)收入等）上繳學(xué)校財務(wù)處，教輔單位利用學(xué)校設(shè)備加工外來品的收入也沒有納入學(xué)校財務(wù)，都沒有嚴格執(zhí)行國家“收支兩條線”管理規(guī)定，存在截留、挪用、公款私存或私設(shè)“小金庫”等問題，滋長不良風(fēng)氣。三是資產(chǎn)管理不到位。傳統(tǒng)大學(xué)由于辦學(xué)規(guī)模大，往往設(shè)置了單獨的資產(chǎn)和實驗設(shè)備管理部門，但在應(yīng)用技術(shù)大學(xué)中則不然，有少數(shù)學(xué)校設(shè)有獨立設(shè)置的資產(chǎn)管理部門，但許多學(xué)校至今仍然沒有。資產(chǎn)主要包括資金和固定資產(chǎn)兩部分。伴隨信息化水平的提高，現(xiàn)金交易數(shù)量越來越少，資金管理方面滋生腐敗的可能性降低。但在固定資產(chǎn)管理方面，不規(guī)范現(xiàn)象則常有發(fā)生，尤其是對沒有獨立設(shè)置資產(chǎn)管理部門的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)而言，往往存在固定資產(chǎn)不能及時定期盤點，賬與賬、賬與實物不相符，閑置、待報廢資產(chǎn)清理不及時等，特別是低值采購品沒有嚴格辦理入庫和領(lǐng)用手續(xù)，存在嚴重的風(fēng)險隱患。

（四）內(nèi)控風(fēng)險沒評估，防范意識差

隨著辦學(xué)經(jīng)費籌措渠道的日益多樣化，除了正常的教學(xué)科研活動外，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)還要從事各種相關(guān)的經(jīng)濟活動，如投資、融資、基建、后勤、采購、資產(chǎn)管理等。然而，作為政府全額撥款的事業(yè)單位，受原有管理體制影響，普遍缺乏風(fēng)險意識，尤其是缺乏專業(yè)的風(fēng)險識別、及時的風(fēng)險預(yù)警和準確的風(fēng)險評估等有效的風(fēng)險防范措施［11］。從學(xué)校性質(zhì)來看，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)與傳統(tǒng)大學(xué)均為公立高校，都是主要依靠政府財政撥款，風(fēng)險意識明顯要低于自負盈虧的企業(yè)。從規(guī)范化程度來看，傳統(tǒng)大學(xué)辦學(xué)歷史長，辦學(xué)規(guī)模大，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置較為完善和規(guī)范。比如，傳統(tǒng)大學(xué)通常設(shè)有審計處、監(jiān)察處等相互獨立的部門。而應(yīng)用技術(shù)大學(xué)則不同，辦學(xué)規(guī)模較小，辦學(xué)時間較短，監(jiān)察與審計往往合署辦公，起不到真正的監(jiān)督作用。有些崗位設(shè)置還不盡合理、制度建設(shè)不夠健全，尤其是領(lǐng)導(dǎo)和管理人員缺乏風(fēng)險防范與評估意識，不能積極主動地進行風(fēng)險識別、評估和管理，隨意性大。例如，在投資項目、基建項目、融資項目等重大項目上，沒有合理的風(fēng)險評估，大大增加運營風(fēng)險；在資產(chǎn)管理上，重視固定資產(chǎn)管理，而忽視低值易耗品消耗，財務(wù)風(fēng)險較大；在融資項目上，對融資和還貸能力缺乏科學(xué)論證，隨時可能帶來債務(wù)風(fēng)險等等。

（五）各種信息孤立閉塞，難以有效溝通

2013年12月教育部頒發(fā)的《教育部關(guān)于做好〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉實施工作的通知》明確指出：“各單位要不斷加強信息系統(tǒng)建設(shè)，利用信息化手段提高內(nèi)部控制的科學(xué)性、及時性和有效性”［12］，要求各高校必須建立暢通的信息溝通渠道，保證信息傳遞自上而下和自下而上的及時性和有效性［13］。傳統(tǒng)大學(xué)辦學(xué)時間長，經(jīng)驗積累多，早已形成了自己一套完善的信息溝通體系，而應(yīng)用技術(shù)大學(xué)升格轉(zhuǎn)型的時間短，很多工作還處在摸索階段，內(nèi)部信息化建設(shè)更多是服務(wù)于當前需要，缺乏系統(tǒng)、長遠的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致校內(nèi)各種信息系統(tǒng)應(yīng)有盡有，但卻各自孤立。有些信息系統(tǒng)是出于學(xué)校全局性需要引進的，有些信息系統(tǒng)是各部門自身開發(fā)的，各信息系統(tǒng)之間沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和技術(shù)要求，難以實現(xiàn)信息共享和無縫對接，形成了一個個孤立的信息圈，這些信息圈不能同步更新信息，導(dǎo)致信息使用效率低下，尤其是最高層決策難以提取準確、一致的跨部門、跨系統(tǒng)的綜合性信息，對學(xué)校決策參考價值不大。不僅如此，由于各個信息系統(tǒng)相互孤立，還容易造成賬賬不符、賬物不符、賬實不符等現(xiàn)象。此外，各部門、各崗位及各相關(guān)人員之間也難以有效溝通。

三、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度優(yōu)化對策

當前應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控建設(shè)尚處在摸索階段，問題頗多，究其原因，多種多樣，如領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，意識淡薄，權(quán)力缺乏制衡，內(nèi)部審計弱化等，需要從理念、制度、機制等多層面入手進行整體優(yōu)化。

（一）強化廉政理念，全方位營造內(nèi)控制度構(gòu)建的良好環(huán)境

理念是行動的先導(dǎo)，只有學(xué)校全體成員從思想高度上統(tǒng)一認識，方能營造出良好的環(huán)境，這就包括要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部觀念、增強教職員工意識、加大廉政文化研究與宣傳等。首先，要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部（尤其是校領(lǐng)導(dǎo)）觀念，走出認識誤區(qū)。這點尤為重要。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的校領(lǐng)導(dǎo)可能受學(xué)校層次限制，有些人視野不夠開闊，思維不夠開拓，應(yīng)該讓他們充分認識到內(nèi)控制度不僅不會阻礙學(xué)校發(fā)展，反而是學(xué)校健康穩(wěn)定發(fā)展的重要保證；充分認識到建立并實施完善的內(nèi)控制度是管理層的主要責(zé)任，必須自上而下進行推動，方能行之有效。其次，增強全體員工的防范意識。廉政風(fēng)險防范是一項全局性的工作，需要全體教職員工共同防范。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的教職員工成分較為特殊，有些是升格前?？茖W(xué)校時期留下來的，有些是升格后從全國甚至是國外引進來的，對這個問題的認識參差不齊。為此，需要做到：一是要對教職員工進行思想道德教育，即要在全體干部和教職員工中深入開展理想信念教育，大力宣傳國家政策法規(guī)以及廉政法律和規(guī)定等，尤其是要從已發(fā)生案件中選擇一些典型案例作為反面教材，讓大家從中吸取教訓(xùn)，以提高思想覺悟和意識。二是要加強對教職員工的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。聘請理論功底深厚和實踐經(jīng)驗豐富的專家來進行內(nèi)控制知識培訓(xùn)，上至學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，下至基層員工，全員參與，尤其是會計人員、審計人員通過培訓(xùn)后必須對內(nèi)控的重要性、關(guān)鍵要素等有清晰的認識，以便形成自上而下、全員參與、各司其職、相互制約的內(nèi)控環(huán)境。最后，還必須營造良好的氛圍。例如，可以把本校馬克思主義學(xué)院作為基地，加大廉政文化研究與宣傳；在學(xué)校圖書館、校史館、教學(xué)樓等公共場所設(shè)立廉政教育宣傳欄，并通過觀看電視、視頻或到當?shù)匚幕^、紀念館或廉政教育基地進行考察學(xué)習(xí)等，多渠道營造廉政文化氛圍。

（二）構(gòu)建內(nèi)控制度，立體式打造縱橫交錯、點面結(jié)合的防范網(wǎng)

制度是行動的準則。高校治理預(yù)防腐敗，只有良好的控制環(huán)境還不夠，還需要把內(nèi)控制度建設(shè)好，這是基本的，也是極為重要的［14］。早在2012年財政部就提出了內(nèi)控制度建設(shè)的“全面性原則”，并明確由單位負責(zé)人進行負責(zé)。為此，立足自身特點，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)應(yīng)設(shè)立專門負責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控制度建設(shè)的主管牽頭部門，由校領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理制定內(nèi)控制度，并落到實處。這對應(yīng)用技術(shù)大學(xué)而言已刻不容緩。與傳統(tǒng)大學(xué)不同，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)曾經(jīng)歷過升格、轉(zhuǎn)型等重大調(diào)整，內(nèi)部有些組織機構(gòu)、規(guī)章制度往往是應(yīng)急而設(shè)置或制定的，較為零亂，急需進行系統(tǒng)優(yōu)化。因此，首先要進行組織機構(gòu)流程再造?，F(xiàn)代內(nèi)控制度的概念是由早期的內(nèi)部牽制制度發(fā)展而成的，其主要特點是以任何個人或部門不能單獨控制任何一項或一部分業(yè)務(wù)權(quán)力的方式進行組織上的責(zé)任分工，每項業(yè)務(wù)通過發(fā)揮其他個人或部門的功能進行交叉檢查或交叉控制［15］。因此，必須按照不相容崗位相分離的原則，對學(xué)校內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置進行整體優(yōu)化。每個部門的設(shè)置和職責(zé)分工都應(yīng)該相互牽制，明確各自職責(zé)和權(quán)限，尤其是內(nèi)部審計工作應(yīng)該保持獨立性，即設(shè)置獨立機構(gòu)和安排獨立工作人員。其次，采取縱橫交錯方式立體地進行內(nèi)控制度設(shè)計。從橫向上看，應(yīng)囊括學(xué)校所有業(yè)務(wù)活動，包括預(yù)算制度、收入制度、支出制度、采購制度、資產(chǎn)制度、建設(shè)項目制度、合同制度、決策制度等，每項制度的制定都要充分考慮實際業(yè)務(wù)的具體要求。比如，預(yù)算制度就要考慮到預(yù)算是否可以進行分解并審批下達，預(yù)算執(zhí)行后的差異率是否在合理范圍之內(nèi)；收入制度必須考慮到收入是否實行歸口管理，是否對票據(jù)進行審查控制，是否做到應(yīng)收都收；合同制度要考慮到合同訂立和歸口管理，以及對合同履行的控制等。從縱向上看，內(nèi)控程序和過程對所有教職員工都應(yīng)該有制約作用，需貫穿于各項重要活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋各環(huán)節(jié)之中，以達到全面制約和監(jiān)督。當然，除了縱橫交錯的立體控制網(wǎng)外，還需要對易于滋生腐敗的關(guān)鍵領(lǐng)域進行重點防控，如分工控制、授權(quán)控制、業(yè)務(wù)記錄等。例如，授權(quán)控制就要求每個員工各司其職，在自己職責(zé)范圍內(nèi)根據(jù)授權(quán)的規(guī)定辦理各項具體業(yè)務(wù)，對于未經(jīng)授權(quán)和批準的業(yè)務(wù)活動，不得越級越權(quán)，擅自經(jīng)手，盡可能做到權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一。當然，內(nèi)控制度建設(shè)不是一成不變的，而是個動態(tài)的發(fā)展過程，需要適時做出調(diào)整，以確保其有效性。

（三）建立監(jiān)督機制，內(nèi)外結(jié)合創(chuàng)建穩(wěn)定長效的運行方式

孟德斯鳩曾說過:“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗，如何來防止權(quán)力的濫用，就需要以權(quán)力來制約權(quán)力?！保?6］換言之，規(guī)范權(quán)力運行需要正確行使監(jiān)督權(quán)力，這就要求以內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督為輔，兩者緊密結(jié)合完善監(jiān)督機制。首先，要完善內(nèi)部審計，這對應(yīng)用技術(shù)大學(xué)而言勢在必行。內(nèi)控制度最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是內(nèi)部審計，它對內(nèi)控制度的建立和實施發(fā)揮監(jiān)督和檢查作用。為此，需要設(shè)立獨立的審計部門，負責(zé)落實相關(guān)政策要求，按時上報具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況，并接受監(jiān)督檢查。根據(jù)政策要求，審計部門可以風(fēng)險為導(dǎo)向，按“目標-風(fēng)險-控制”思路，定期分析學(xué)校運營過程中各種潛在風(fēng)險，進行預(yù)警并提出風(fēng)險改進優(yōu)化策略。同時，增設(shè)由具有較高專業(yè)素養(yǎng)的人員組成的學(xué)校內(nèi)部審計委員會，對學(xué)校內(nèi)控制度實施的有效性等重大事項提供決策咨詢。其次，要強化外部監(jiān)督。積極接受財政、稅務(wù)、審計、監(jiān)察、教育等政府部門的定期和不定期檢查，尤其當前應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控意識淡薄，發(fā)揮政府的強制性與權(quán)威性，加大檢查與監(jiān)督力度顯得尤為重要。同時，還要接受電臺、報紙、公眾等社會各方面監(jiān)督，將廉政風(fēng)險防范于未然。最后，要確保信息溝通。要建立信息平臺讓全校教職員工能夠通過上網(wǎng)識別、獲取相關(guān)信息，并進行溝通和監(jiān)督。具體而言，要做到：將學(xué)校全部基礎(chǔ)信息，如教師、學(xué)生、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息進行歸類整理，盡可能做到基礎(chǔ)信息全校共享；根據(jù)學(xué)校相關(guān)業(yè)務(wù)流程，將每個流程各個環(huán)節(jié)具體操作輸入信息平臺，讓任何需要該信息的人員隨時可以自動獲?。辉O(shè)置信息反饋平臺，讓辦事人員可以就特殊問題在平臺上進行交流解決，可以很好地提高工作效率。讓事關(guān)員工利益的相關(guān)信息在平臺上隨時公開，既保證了員工對事關(guān)自身利益信息的知情權(quán)，也能夠隨時接受監(jiān)督。