屠鈺，張寧

（華東師范大學 教育學部高等教育研究所，上海200062）

作為國家現(xiàn)代化治理體系中一個重要部分的大學治理正進行著重大改革，身為大學內(nèi)部重要利益主體之一的學生亦正在逐漸參與到大學相關事務的治理中。大學治理是指大學內(nèi)部的黨組織人員、行政組織管理者、教師、學生等不同的利益主體，通過多種渠道一起參與學校內(nèi)部事務的決策，共同管理學校的過程［1］。學生參與大學治理則是指學生作為高校不可或缺的主體之一，以直接或間接的身份參與到大學內(nèi)部各個領域相關事務的決策、評議、建議、監(jiān)督的過程中，以促進學校與學生共同進步、向好發(fā)展。

一、學生參與大學治理的緣由

隨著中國高等教育從大眾化向普及化過度，高校走向多元主體的共同治理是大勢所趨［2］，學生參與大學治理的重要性和價值亦日益突出，在這點上，學界基本達成共識。大多數(shù)學者從合理性與合法性兩方面去分析學生參與大學治理的必要性，主要體現(xiàn)為以下三點：

第一，基于利益相關者理論來闡發(fā)學生參與治理的正當性。高校的利益相關者主要包括政府、大學的管理部門人員、教師、學生等。其中，學生作為最重要的相關利益者之一，參與大學事務的治理理所應當［3］。加之，高校的主要職能之一是人才培養(yǎng)，因此為更好地服務學生，發(fā)揮學生的主體性，讓學生參與大學事務的治理，為大學的發(fā)展積極建言獻策是大學形成良好共治的基礎。

第二，學生參與大學治理能夠推進大學治理更加民主化和現(xiàn)代化，進而推動大學制度更加民主、完善。在當下高校共同治理的大趨勢下，高校事務的參與逐漸由單個群體主導形式轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€主體共同參與，尤其是倡導學生參與大學治理已成為現(xiàn)代大學制度建設改革的突破口［4］。這不僅有利于大學內(nèi)部制度建設的深化，亦是順應國家現(xiàn)代化制度改革的潮流。此外，將學生參與治理作為推動大學民主管理、提高決策科學性已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)高校的普遍做法［5］。

第三，現(xiàn)行的法律法規(guī)中已明文規(guī)定了學生參與大學治理的權利。諸如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）、《教育法》《高等教育法》《普通高等學校學生管理規(guī)定》等文件均涉及了學生參與大學治理的內(nèi)容。以《教育規(guī)劃綱要》為例，其明確強調(diào)了完善大學治理體系是大學制度改革的重要內(nèi)容，作為學生參與學校民主管理的重要組織——學生代表大會亦要不斷完善［6］。

二、學生參與大學治理的主要困境

雖然學生參與大學治理已經(jīng)引起國家、高校的重視，并進行了相應的改革，但就實際效果而言，我國大學生參與大學治理的情況不太理想，仍存在諸多問題。有一些問題甚至已形成一種困境，阻礙著大學生參與治理的步伐，以及大學治理制度改革的推進。

關于大學生參與治理的具體困境，一言以蔽之，學生“被參與管理”的現(xiàn)象一直存在且未有較大的改變。已有的文獻中，對學生參與困境著墨較少，即使有，分析也較為籠統(tǒng)、零散、不夠系統(tǒng)，缺乏一條清晰的邏輯線將其串聯(lián)，故本文擬基于學生參與機制這一框架來具體探析學生參與大學治理的困境。學生參與大學治理作為大學治理的一種機制，由參與主體、參與范圍和參與方式三個要素構成［7］。參與主體，這里特指“大學生”；參與范圍指向“參與什么”；參與方式即渠道，涉及“如何參與”?；谝陨先齻€要素，具體分析如下：

（一）參與主體整體治理素質(zhì)不高

1.學生的參與意識淡漠

學生參與大學內(nèi)部治理效果不佳，部分“頑疾”源于學生自身參與意識的淡漠。具體而言，首先，學生參與學校事務治理的積極性不高，態(tài)度消極。在實際參與過程中，仍有部分學生認為學校事務的治理與己無關，即使是一些與自身利益相關的事務也不愿投入其中，覺得勞心勞力。其次，學生沒有作為現(xiàn)代公民的覺悟，民主參與意識和責任感相當薄弱。在參與過程中，存在諸多為應付老師或?qū)W校指定的任務而做出的順從行為現(xiàn)象。有些學生確實參與到了學校治理中，但這種所謂的參與只是敷衍了事，缺乏責任感。他們認為參與學校治理會很耽誤學習時間，還可能因為參與而遭到相關利益者的憎惡同［3］。朱榮妍、郭明順等學者則對農(nóng)業(yè)院校學生參與治理的現(xiàn)狀進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)學生對學校相關事務的治理持消極服從態(tài)度，并不認為自己是學校的管理者［8］。最后，學生參與治理的動機不純，謀私利的目的占據(jù)主導。在那些積極參與治理的學生中，有很多是出于個人利益目的選擇參與的。段俊霞，蔣青對某所綜合性高校的在校生進行問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)學生在參與過程中存在“政治冷漠”現(xiàn)象，參與動機的選項比例中，在評獎、評優(yōu)中得到加分占據(jù)第一位，比例高達76.4%［9］。

2.學生的治理能力不強

學生參與學校治理的進程也因?qū)W生治理相關事務的能力的缺乏而受到阻礙，諸如管理經(jīng)驗的不足、相關知識與技能的欠缺等。任初明通過對4 所教育部直屬高校的學生進行問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大部分學生缺乏參與學校管理所需具備的知識和能力，對自己治理的能力不夠自信［10］。學校的內(nèi)部事務治理經(jīng)驗與能力并非簡單地可以從書本上習得，需要進行培訓，因?qū)W生理解有誤、能力有限等原因而造成某些事務治理進程受阻的現(xiàn)象也不少見。

（二）參與范圍受限很大

學生參與大學治理的范圍即參與事務的廣度、深度。具體的事務范圍主要包括學生管理事務、教育教學事務、后勤管理事務、學校戰(zhàn)略規(guī)劃和制度化建設等方面。這方面的問題突出表現(xiàn)為學生實際參與學校治理的領域較少、層級較低。具體而言，目前，學生參與大學治理的領域仍局限于學生評教、課程類型的選擇、獎學金與助學金的評定等方面。其他領域如學生規(guī)章制度制定、人才培養(yǎng)方案等與學生核心利益相關的事務鮮見學生的身影。同時，學生參與大學治理的層次也不高，參與的程度大多止步于了解相關信息和提供一些個人想法等，很少涉及監(jiān)督、決策等深層次的參與。已有的實證研究發(fā)現(xiàn)：學生大都是象征性地參加學校的決策事項，參與治理的多是學校食堂評價、宿舍滿意度評價等日常瑣事層面，而在所期望參與的大學戰(zhàn)略規(guī)劃、教學改革、學生規(guī)章制定等領域參與度很低［11-12］。

2.3 參與渠道運行不暢

根據(jù)國家法律文本和部分大學章程所載，學生參與大學治理的渠道有各級各類的學生組織（如學生代表大會）、高校內(nèi)部的座談會與聽證會、學生代表參與的高校各種組織委員會（如學生代表可參加學校的監(jiān)察委員會、校務委員會）等等。

然而，在實際參與治理過程中，學生能夠參與的渠道有限，幾乎只有借由各類學生組織來參與大學事務的治理，尤以學生會最為普遍。有研究表明，學生會是目前學生參與大學治理的最主要途徑［13-14］。孫艷娜通過問卷調(diào)查800 名學生發(fā)現(xiàn)學生實際參與治理的途徑較窄，常見的按使用頻率由高到低依次為問卷調(diào)查、學生投票、微信公眾號、學生會，而諸如學生助教、學生記者聽證會、校長接待日等在學生參與中很少被用到同［1］。同時，作為被學生最常使用的參與渠道——學生會，也存在諸多問題，最突出的問題在于學生會已基本變成半行政性組織，成為行政權力的附庸和延伸，學生的呼聲與意志幾乎被埋沒了。

此外，除卻學生組織這一渠道外，個人參與的渠道雖形式多樣，如校長助理制度、校長接待日活動等，但大部分僅停留于形式上，發(fā)揮著政治宣傳作用。以校長助理制度為例，此職位制度的設立本意在于開辟一條學生參與學校內(nèi)部事務治理的民主通道，推動在校生與學校管理者的溝通交流。但實際的效果卻一般，彼此間的溝通并未更進一步［15］。

三、困境的原因分析

（一）學生主體地位的彰顯與其自身局限的矛盾

一方面，大學生作為學校內(nèi)部治理的主體，理應參與到大學事務的治理過程中，但實際過程中主體地位并未得到保障。就大學內(nèi)部的諸項事務而言，學生不必事事都參與治理，但與自身利益相關且有能力參與的事務的參與且深度介入應是毋庸置疑的。長久以來，在傳統(tǒng)教育觀和管理觀的渲染下，學生作為被教育、被管理的角色認知被固化，學生自身也接受了這些身份標簽。即使之后進行了一系列學校民主化改革，學生的主體性地位仍局限于課堂教學場域中，未延伸至其他學校的其他場域中。學生的主觀能動性被大大束縛，由此所產(chǎn)生的不愿參與、消極參與、功利性參與治理的現(xiàn)象就不足為奇了。學生主體地位不被匡正，學校管理者、教師等群體仍會陷入傳統(tǒng)認知的窠臼中，學生自身亦無法清晰地意識到自己對學校治理的積極推動作用，參與治理的主人翁使命感、認同感更無從談起。

另一方面，學生這一主體本身卻存在著諸多局限，如閱歷尚淺、思維不夠成熟、治理事務的技能不足、參與治理的時間有限等。由此，兩者間產(chǎn)生了矛盾，學生的主體地位確實需要予以保障，但學生本身卻可能達不到治理學校事務的專業(yè)要求。以學生評教為例，簡單地基于個人喜好、利益而對教師打分的現(xiàn)象不乏少數(shù)。譬如那些嚴格要求學生的教師被學生差評，而教學態(tài)度敷衍、給學生課程成績高分的教師卻收獲廣泛好評［16］。這種行為已然失去了參與者應有的公正態(tài)度，對教學工作產(chǎn)生惡劣的影響的同時，也間接喪失了學校管理者和教師的信任。國內(nèi)外均有研究調(diào)查顯示，高校的管理者和教師都對學生參與學校治理存在不同程度上的信任危機，認為學生缺乏相關的管理經(jīng)驗和社會閱歷，不適合參與重大事務的決策［17-18］。如以亨利·羅索夫斯基管理者為代表的管理群體認為學生只是暫時駐足于大學，難以對大學產(chǎn)生歸屬感，無法考慮學校發(fā)展的長遠規(guī)劃問題，將決策權開放給他們會產(chǎn)生嚴重后果［19］。這間接導致了學生無法獲得學校事務治理的有效參與渠道與正確引導，也引出了學生參與治理的領域和深度是有限的這一事實。

（二）治理的各主體間權力失衡

大學內(nèi)部各主體權力的合理分配、彼此協(xié)調(diào)是大學得以良好運行的重要動力，反之，權力失衡則會使大學的治理效率、創(chuàng)新遭受重重阻礙［20］。深究學生參與渠道不暢的兩種表現(xiàn)，可發(fā)現(xiàn)根本原因在于學生的參與權受限很大，沒有形成一股獨立自主的力量，只能依附于其他權力之下。這種結(jié)果導致了學生被限制在某個邊緣性事務領域，或者只能蜻蜓點水般參與一些核心事務，沒有決策、評議的權力，致使無法深入其中。

一般而言，我國大學的治理系統(tǒng)內(nèi)部存在著四種權力，即以黨組織系統(tǒng)為代表的政治權力、以行政組織系統(tǒng)為代表的行政權力、由教授、副教授等組成的學術組織系統(tǒng)為代表的學術權力以及以教職工、學生為代表的民主權力，學生參與權涵蓋于民主權力之中［21］。其中，前兩個長期處于主導地位，后兩個則居于弱勢地位。囿于學生權力的弱勢處境，參與大學治理的渠道不可避免地會受到限制，無法發(fā)揮應有效果。如學生校長助理制度，只能讓學生接觸邊緣性事務，無法參與決策或者監(jiān)督。又如學生會、學生社團等學生最常使用的參與渠道，卻大多在校團委的指導下成立，不可避免地會形成學生組織只能在黨政部門的指令下進行相關工作的局面，從而導致學生的利益訴求、民主監(jiān)督的渠道不夠暢通，也失去了鍛煉治理能力的機會。一個關于學生參與治理的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前在大學治理改革中行政力量仍占據(jù)主導作用，阻礙了改革的步伐。想要提升學生參與大學治理的效果，需進一步深化高校去行政化的改革同［13］。

（三）制度建設不完善

一方面，學生參與領域狹隘，參與內(nèi)容有限的根本原因在于學生參與治理的邊界是模糊不清的，而邊界不明則源于外部制度不夠完善，無法為學生具體參與的范圍提供明確指導。大學內(nèi)部治理存在多個利益主體，學生是其中規(guī)模最大的主體，但并不意味著其可以參與一切事務。制度作為一種規(guī)則，用以界定人的活動范圍，明確各主體要做的事項和不能做的事項同［21］。大學生參與治理的范圍需要明確的范圍、邊界，否則不僅會造成參與過程中的效率低下、目標混亂，還會對大學組織的運行造成負面影響。現(xiàn)階段我國制度設計較為模糊，導致學生參與治理的范圍至今很難界定清晰。就政府層面的政策文本而言，如《教育法》《高等教育法》雖然都有關于學生參與大學治理的內(nèi)容，但只是一些寬泛的指導原則，缺少詳細的操作性指導，對學生參與治理的具體領域、參與渠道、參與限度等均語焉不詳［22］。就高校內(nèi)部的制度而言，大學章程相當于大學內(nèi)部的“憲法”，而大多數(shù)高校的章程關于大學生參與大學治理的范圍、方式等方面依然缺乏細致的規(guī)定，部分高校的現(xiàn)有章程中學生被視為被管理的對象，未涉及學生權力內(nèi)容。

另一方面，學生參與治理的意識薄弱、參與渠道不暢深受大學治理制度供給不足的影響。當下，大學治理過程中的諸多配套制度有待補充與完善，具體如：及時傳達學校各方面的工作內(nèi)容的信息公開制度未落實好；學生與管理者進行溝通的對話協(xié)商制度欠缺；學生就不公正遭遇進行求助的申訴制度仍待完善；為學生提供學校事務治理的能力培訓的平臺有待開發(fā)等。

四、促進學生有效參與大學治理的建議

如前所述，囿于大學生主體自身的特殊性，大學生的參與治理只能是一種有限的參與，面面俱到式的深層參與顯然是不切實際的。在大學現(xiàn)代化的治理過程中，大學生的參與困境，既受自身因素所限，又受外部環(huán)境的影響?；谏鲜鰠⑴c困境，提出以下幾點針對性的建議。

（一）提升學生治理的知識水平和能力

在參與大學治理的過程中，學生的知識、能力是其參與的前提，知識儲備不夠，能力不強是阻礙學生參與的重要因素。諸多高校之所以不向?qū)W生開放一些較高層級決策領域的一個主要原因在于擔心學生的能力與經(jīng)驗不足，難以做出科學決策。因此，可具體從以下幾方面來提升學生參與的知識水平和能力：第一，校方及時發(fā)布學校的各種事務治理工作，只要不屬于機密范疇的決策信息都應向?qū)W生公開，保證信息的透明度，以方便學生能夠充分和及時了解各方面的學校信息；第二，學校及各院系開設多類型的與公共管理、大學管理等相關的公選課以及相關主題的講座、沙龍等，使有參與意愿的學生可以多種方式進行理論知識學習；第三，學校管理者應適當提升學生參與治理事務的層級，使學生可以在各個層級的事務中學習，以豐富相關管理經(jīng)驗；第四，學校對于相關事務的決策信息應設立相應的反饋機制，向?qū)W生說明決策的理由和依據(jù)，讓學生更好地理解和認知學校所做的決策，提高治理知識的學習效率；第五，有意向參與的學生需要主動積極學習相關知識，并積極把握學校提供的實踐機會。

（二）完善大學治理制度

只有以規(guī)章制度的形式明確學生的參與權范疇，參與范圍及方式，才能合理合法的保障學生參與學校治理，具體有以下幾方面：第一，就政府出臺的法律法規(guī)而言，如《高等教育法》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》等需要不斷進行更新補充，對學生治理的內(nèi)容、基本原則和運行程序、如何保障等做出正式的規(guī)定和具體的闡釋。第二，就學校的規(guī)章制度而言，各高校要進一步完善本校的大學章程。相較國外，我國大學章程的制定起步較晚，特別是有關學生參與學校治理的內(nèi)容，大部分高校都對此寥寥幾筆帶過。因此，要有意識地增加學生的參與權方面規(guī)定，明晰學生參與治理的內(nèi)涵、范圍和實施的渠道。具體落實需要注意以下四點：1.擴大學生的參與權限；2.規(guī)定學生參與學校內(nèi)部治理的范圍，這方面很難短時間內(nèi)就做得完備，需要不斷調(diào)整，以確定最佳的范圍區(qū)間。一般學生參與大學治理范圍的制定原則主要從與學生利益的相關度、學生在相關事務上所具備的能力這兩方面進行考量。如何界定學生的能力、與學生利益最為相關的事務，需要依據(jù)各自高校的具體情況來定，但學術性事務與非學術性事務均要涉及；3.明確包括學生社團、學生會等在內(nèi)的學生組織的地位；4.完善學生參與權糾紛的解決機制。第三，就配套制度而言，要與政府出臺的法律法規(guī)和大學章程相契合。配套制度指包括學生申訴制度、信息公開制度和學生聽證制度等在內(nèi)的一系列制度。

（三）加強學生組織建設

學生參與大學內(nèi)部治理不應當僅限于學生個體的行為，還必須借助于相應的正規(guī)組織或團體，只有這樣才能最大限度地發(fā)揮學生的主動性，提高學生參與治理的效率。學生組織是學生參與大學治理的重要平臺，主要包括學生代表大會、各類學生社團、學生團體這三類。諸多研究表明學生組織在與學校的溝通和訴求表達上比單獨的學生個體更具有效率，且更能受到重視［23］。然而，我國大學治理中學生組織的參與仍存在諸多問題，諸如學生個體訴求得不到有效反饋、獨立性不夠等，尤為突出的是官僚化的管理模式充斥于各學生組織中，如曾激起熱議的中山大學學生會干部名單上出現(xiàn)“正部級”“副部級”稱號的事件可側(cè)面說明學生組織主要為科層制管理模式，官僚主義在學生組織間的盛行［24］。針對以上現(xiàn)象與問題，具體的改善方向有如下幾點：

第一，學生組織參與學校治理的內(nèi)容上，不應僅限于日常住宿、餐飲等事務的決策，還應在專項服務管理上進一步深化；第二，校方應適當放寬學生會、學生社團等學生自組織參與學校事務管理的準入門檻，讓學生組織能夠參與到更多與學生核心利益有關的領域；第三，設立學生代表席位。在參與大學治理的過程中，不可能讓每個學生都參與決策，因此，從學校制度層面明確在學校的某些管理機構中學生代表須有一席之位，可以保證學生組織充分參與學校內(nèi)部的決策，彰顯學生的參與權和監(jiān)督權，學生代表人選可民主投票決定。這一措施，亦有不少大學已經(jīng)實施，如香港大學從政策上規(guī)定學校某些管理機構必須設有學生代表席位，校董會、教務會均設有學生代表席位［25］。