朱曉英

訴前程序是行政公益訴訟的重要環(huán)節(jié)，訴前檢察建議是訴前程序的核心內(nèi)容。訴前檢察建議的作用就是對違法履職或不作為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行書面提醒，督促其自我糾正錯誤、正確履行職責(zé)、如期解決其違法行為造成的公益損害問題，以保護(hù)同國家利益和社會公共利益為目的，盡可能避免訴訟之累，實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度的設(shè)計初衷。探索完善行政公益訴訟訴前檢察建議，增強(qiáng)其剛性和約束性，對完善和發(fā)展行政公益訴訟制度具有重要作用。

一、行政公益訴訟訴前檢察建議在實(shí)踐中的困境與難題

（一）不夠規(guī)范。實(shí)踐中部分行政公益訴訟訴前檢察建議還存在諸多不規(guī)范。一是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。行政公益訴訟訴前檢察建議不僅要符合檢察建議的基本標(biāo)準(zhǔn)要求，同時要體現(xiàn)維護(hù)公益的獨(dú)有價值，但實(shí)踐中行政公益訴訟訴前檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)要求不統(tǒng)一，且一些訴前檢察建議與訴訟的銜接上還存在連貫性不夠的問題。二是格式不夠規(guī)范。文書文號均為“X檢XX行公【XX】X號”的模式，且文書結(jié)構(gòu)層次序數(shù)使用和文書印制標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范，沒有嚴(yán)格按照《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》（以下簡稱《樣本》）要求制發(fā)，一方面是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)功能設(shè)置的問題，另一方面是制作人員規(guī)范意識欠缺的因素;三是內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)。一些檢察建議內(nèi)容過于簡單、籠統(tǒng)、不夠精準(zhǔn)，不能反映案件的核心問題及正確履職的具體要求，缺乏針對性和引導(dǎo)性，主要問題得不到根本解決;四是審核把關(guān)不嚴(yán)。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第17條規(guī)定：“檢察官依據(jù)本規(guī)定第十一條的規(guī)定起草的檢察建議書，報送檢察長前，應(yīng)當(dāng)送本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進(jìn)行審核?！钡珡幕鶎訖z察機(jī)關(guān)實(shí)際看，專門從事法律政策研究的人才較少，特別是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，部分基層檢察機(jī)關(guān)法律政策研究的職能有所減弱，檢察建議由法律政策研究部門審核在一定程度上存在困難，審核的質(zhì)量效果不明顯。

（二）監(jiān)督較難。實(shí)踐中，監(jiān)督對象通常情況下不會自我揭短，要讓監(jiān)督對象自覺接受監(jiān)督，客觀上存在困難，除非責(zé)任足夠明晰、法律足夠明確、后果足夠嚴(yán)重，再加上目標(biāo)和利益的一到，監(jiān)督對象才更容易接受監(jiān)督。責(zé)任是一種約束力，他能有效地促進(jìn)權(quán)力的行使，而法律責(zé)任是法律運(yùn)行的保障，法律責(zé)任不明，責(zé)任追究機(jī)制不完善，將影響法律的剛性和權(quán)威性。但現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉復(fù)雜，權(quán)力邊界模糊，責(zé)任的不明晰、法律規(guī)定的不明確在一定程度上存在，監(jiān)管存在盲區(qū)，難以做到精準(zhǔn)監(jiān)督;從后果看，不履行行政公益訴訟訴前檢察建議面臨的后果是提起行政公益訴訟以及法院的強(qiáng)制執(zhí)行，這種情況下，不利于良性互動關(guān)系的構(gòu)建，很難達(dá)到“雙贏多贏共贏”的實(shí)質(zhì)效果，在缺乏權(quán)力剛性制約的情況下，監(jiān)督對象將以“軟配合”“不配合”的方式應(yīng)對，調(diào)查取證難度加大，不得利于公益訴訟工作的的長遠(yuǎn)發(fā)展?；诖?，行政公益訴訟訴前檢察建議工作仍有諸多難題需要破解。

（三）剛性不足。檢察建議的剛性首先是建立在檢察建議本身質(zhì)量的基礎(chǔ)上，再加上完善的法律法規(guī)、健全的保障機(jī)制以及權(quán)力的剛性約束，其剛性就更加凸顯。行政公益訴訟訴前檢察建議剛性不足主要有三種因素。一是質(zhì)量因素。因受能力、責(zé)任、規(guī)范意識等因素影響，部分檢察建議在格式上存在不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，內(nèi)容上存在邏輯不清、論證不足、說理不充分等問題，檢察建議的嚴(yán)肅性、權(quán)威性不足、質(zhì)量不高，整體上影響了其剛性。二是法律因素。最高人民檢察院、最高人民法院《關(guān)于公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條和《規(guī)定》第25條對被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)不履行職責(zé)的情形提出了思路和方法，同時，《人民檢察院民事訴訟訴訟規(guī)則（試行）》和《規(guī)定》就調(diào)查權(quán)進(jìn)行了明確，但在一定程度上存在不具體、保障措施不夠的問題，對結(jié)果的制約存在不足。比如《規(guī)則》和《規(guī)定》均規(guī)定：“進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強(qiáng)制性措施”。這種沒有相關(guān)制度保障的倡導(dǎo)性規(guī)定，在不履行配合義務(wù)的組織面前缺乏剛性一。三是機(jī)制因素。實(shí)踐中一此地方的黨委、政府出臺措施支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)建立了協(xié)作配合機(jī)制，但訴前、訴中、訴后的保障機(jī)制還不夠健全，執(zhí)行和操作存在困難，檢察建議的剛性缺乏保障。

（四）實(shí)效性低。由于檢察建議的規(guī)范性不夠、剛性不足，監(jiān)督的難度較大，檢察建議的效果不夠明顯。檢察建議作為一種柔性監(jiān)督，僅僅是作為某項(xiàng)具體工作的參考性意見，不具備司法或行政強(qiáng)制力，有些行政機(jī)關(guān)對檢察建議的重要性和針對性認(rèn)識不足，有的是為完成業(yè)務(wù)考核任務(wù)勉力為之，導(dǎo)致在實(shí)踐中檢察建議的采信率偏低，建議中相關(guān)措施和規(guī)范的落實(shí)情況也得不到保障，影響了檢察建議的真實(shí)效力。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議的完善路徑

（一）加強(qiáng)檢察建議規(guī)范化建設(shè)

一是提升辦案能力。檢察建議質(zhì)量是檢察建議工作的生命線，檢察建議的質(zhì)量直接影響其剛性和效果，這就要求辦案檢察官不僅要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，更要熟悉環(huán)保、國土、食品藥品等方面的專業(yè)知識，注重自身專業(yè)精神和專業(yè)能力建設(shè)，多渠道補(bǔ)齊素能短板，增強(qiáng)檢察建議的邏輯性、說理性、針對性和操作性，提升檢察建議質(zhì)量。二是樹立規(guī)范意識。辦案人員要樹立規(guī)范意識和精品意識，以規(guī)范成就精品，以精品樹立權(quán)威，在格式和內(nèi)容上要嚴(yán)格按照《規(guī)定》和《樣本》要求進(jìn)行規(guī)范。應(yīng)有的基本要素不能缺少，并且注重邏輯銜接、論證和說理充分、引用法律規(guī)范準(zhǔn)確、用語恰當(dāng)、格式規(guī)范。在程序上要嚴(yán)格審核把關(guān)，特別要對其必要性、合法性、說理性等進(jìn)行審核，防止檢察建議制發(fā)的隨意性。同時，將檢察建議工作納入目標(biāo)績效考核和檢察官司法業(yè)績案，推進(jìn)檢察建議規(guī)范化開展。三是深化信息化應(yīng)用。深化信息技術(shù)和人工智能在檢察建議工作中的應(yīng)用是提升檢察工作效率的有效路徑，建議在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上做好頂層設(shè)計，在全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中完善檢察建議功能模塊，基本流程、審批環(huán)節(jié)和規(guī)范要求，搭建運(yùn)行高效的檢察建議信息化工作平臺，提升檢察建議工作效率。另外，探索建立跨部門、跨地域的智能化大數(shù)據(jù)信息共享平臺，動態(tài)收集全國各地優(yōu)秀檢察建議書，供辦案人員學(xué)習(xí)參考借鑒。

（二）增強(qiáng)檢察建議剛性保障

一是完善法律法規(guī)。要細(xì)化相關(guān)規(guī)定，完善調(diào)查核實(shí)的范圍，明確調(diào)查權(quán)的行使方法、證據(jù)的取證標(biāo)準(zhǔn)等。進(jìn)一步明確懲戒措施，“對不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)核實(shí)的行為人，在法律法規(guī)中明確規(guī)定其負(fù)有的配合調(diào)查取證義務(wù)及違反此義務(wù)的懲罰措施”。此外，除提起公益訴訟外，明確不同情況下不回復(fù)、不采納、不落實(shí)檢察建議的救濟(jì)措施和懲戒措施。二是構(gòu)建多元格局。構(gòu)建內(nèi)部一體和外部協(xié)作的聯(lián)動機(jī)制，增強(qiáng)檢察建議工作整體合力。積極主動爭取黨委、人大、政府等支持，爭取出臺政策措施支持公益訴訟工作，并將配合調(diào)查核實(shí)情況、檢察建議回復(fù)及采納情況、被提起公益訴訟情況等納入目標(biāo)績效考核體系，加強(qiáng)對各部門考核監(jiān);探索建立檢察機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門這之間辦案協(xié)作機(jī)制、上下級檢察機(jī)關(guān)一體化聯(lián)動機(jī)制、異地檢察機(jī)關(guān)協(xié)作配合機(jī)制，凝聚檢察工作合力;建立完善與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會、群眾自治組織、媒體、高校、鑒定機(jī)構(gòu)等協(xié)作配合機(jī)制，明確各方配合調(diào)查、配合監(jiān)督、配合提起公益訴訟等責(zé)任和義務(wù)，構(gòu)建部門間的良性、互動、積極的工作關(guān)系，形成多元化檢察建議工作格局中。三是強(qiáng)化制度保障。《規(guī)定》對檢察建議的性質(zhì)、制發(fā)原則、類型、適用范圍、調(diào)查核實(shí)、制發(fā)程序、制度保障等進(jìn)行了明確，為檢察建議工作提供了基本的制度保障，但在具體運(yùn)行上需要探索完善相關(guān)制度機(jī)制予以保障。探索專業(yè)性問題引入專家輔助制度，借助外力就專門性問題提供專家咨詢、專家論證及其他輔助性工作，彌補(bǔ)知識短板。完善宣告送達(dá)制度，探索宣告送達(dá)的方式，明確宣告送達(dá)的形式和范圍等，可以采取座談會、聯(lián)席會、意見反饋會等形式現(xiàn)場宣告送達(dá)，也可以探索運(yùn)用信息化手段以遠(yuǎn)程視頻等形式宣告送達(dá)。細(xì)化完善抄送、通報和報告制度的范圍和程序，建立結(jié)果跟蹤機(jī)制，推動其他監(jiān)督主體參與監(jiān)督。

（三）拓寬提升監(jiān)督實(shí)效路徑

一是牢固樹立雙贏多贏共贏的理念。行政公益訴訟中，監(jiān)督的目的不在于監(jiān)督本身，并非為了你輸我贏，而是通過監(jiān)督這一手段促進(jìn)依法行政，維護(hù)國家利益和社會公共利益，共同推進(jìn)全面依法治國。國有土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源或生態(tài)環(huán)境受到損害或破壞時，自然資源部門和環(huán)保部門依法予以保護(hù)，防止國家利益和社會公共利益受損，與檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的是一致的，是一件雙贏多贏共贏的好事。通過訴前檢察建議的提醒、督促，有利于促進(jìn)行政權(quán)依法規(guī)范行使、提升行政效率，可以有效避免負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)工作人員因怠于履職造成公益受損而被嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)的情況發(fā)生，對行政機(jī)關(guān)本身有利而無害。因此，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)均有必要轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，樹立“雙贏多贏共贏”的理念，增強(qiáng)共同維護(hù)國家利益和社會公共利益的思想認(rèn)同和價值認(rèn)同。二是積極幫助和支持被建議單位落實(shí)檢察建議。檢察建議發(fā)出后，要通過詢問、走訪、不定期會商、召開聯(lián)席會議等多種形式，及時了解被建議單位的整改落實(shí)情況。對于被建議單位在落實(shí)中存在的問題，要主動幫助其分析原因、商量對策，及時提出意見建議，不斷完善整改措施。對于被建議單位在落實(shí)過程中遇到困難，需要檢察機(jī)關(guān)予以支持配合的，檢察機(jī)關(guān)要及時提供支持，積極配合被建議單位做好相關(guān)工作，共同推進(jìn)檢察建議的落實(shí)。三是強(qiáng)化跟蹤督促。檢察建議的效果在于落實(shí)，沒有落實(shí)，檢察建議的價值就無法實(shí)現(xiàn)。在行政公益訴訟訴前檢察建議工作中，既要注重事前溝通，也要注重事后跟蹤回訪，防止“一發(fā)了之”，同時要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，對落實(shí)檢察建議過程中存在的問題、遇到的實(shí)際困難，與被建議單位共同研究解決，構(gòu)建良性互動關(guān)系。對被建議單位不回復(fù)、不采納、不落實(shí)的，綜合運(yùn)用向有關(guān)部門抄送、通報、報告、或依法提起公益訴訟等形式督促履職，對不履行職責(zé)導(dǎo)致公益受損的，推動紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，強(qiáng)化檢察建議的剛性約束，有效維護(hù)國家利益和社會公共利益。