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        量化“改正違法行為”所需付出的成本,提升環(huán)境行政處罰威懾力

        2020-11-23 08:39:50嚴(yán)厚福
        世界環(huán)境 2020年5期
        關(guān)鍵詞:違法者數(shù)額行政處罰

        ■文 / 嚴(yán)厚福

        一、為什么環(huán)境行政處罰給人“違法成本低”的印象?

        自從2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂以來,中國的環(huán)境行政處罰力度不斷加強(qiáng)。2018年全國環(huán)境行政處罰罰款152.8億元,同比增長32%,是新環(huán)保法實(shí)施前2014年的4.8倍。實(shí)踐中,也經(jīng)常出現(xiàn)上千萬元甚至上億元的“天價(jià)罰款”。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的2015-2019年每年環(huán)境行政處罰案件數(shù)量和罰款金額的數(shù)據(jù)(圖1), 2015-2018年,每個(gè)環(huán)境行政處罰案件的平均處罰數(shù)額由4.38萬元上升至8.22萬元,2019年每個(gè)環(huán)境行政處罰案件的平均處罰數(shù)額有所下降,為7.32萬元,但也遠(yuǎn)高于2015年的數(shù)據(jù)。

        圖1 2015-2019年全國每年的環(huán)境行政處罰案件數(shù)量和每個(gè)案件平均處罰數(shù)額

        不過,根據(jù)北京大學(xué)法學(xué)院與美國環(huán)保協(xié)會課題組的一項(xiàng)研究報(bào)告,在課題組收集的2015-2018年京津冀地區(qū)20929份環(huán)境行政處罰決定書中,罰款數(shù)額在2萬元以下的14115份,占67.44%;罰款數(shù)額2萬-5萬的4510份,占21.55% ( 圖2)。也就是說,2015-2018年,京津冀地區(qū)接近90%的環(huán)境行政處罰案件,處罰數(shù)額低于5萬元。在某種程度上,確實(shí)會給公眾一種環(huán)境違法行為的違法成本仍然較低的印象。

        本文認(rèn)為,目前中國環(huán)境法律中規(guī)定的罰款數(shù)額已經(jīng)較高,但之所以仍然給人“違法成本低”的印象,一個(gè)重要原因在于目前的處罰以及宣傳中,環(huán)保部門更加關(guān)注罰款數(shù)額本身,而對“責(zé)令改正違法行為”所需付出的費(fèi)用關(guān)注不夠,宣傳更不夠。

        圖2 2015-2018年京津冀20929份環(huán)境行政處罰決定書的罰款數(shù)額分布

        二、環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中企業(yè)“改正違法行為”的成本

        《行政處罰法》第二十三條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?!痹诟鞑凯h(huán)境法律的行政處罰條款中,也普遍規(guī)定了“責(zé)令改正”或者“責(zé)令限期改正”,同時(shí)并處罰款或者其他類型的行政處罰。

        對于非專業(yè)人士而言,很難理解“責(zé)令改正違法行為”這種行政命令背后意味著違法者將要付出什么樣的代價(jià)。在很多公眾看來,“改正違法行為”似乎是不需要付出額外成本的,很難算得上是一種“懲罰”。因此,很多公眾看到一些環(huán)境違法行為被處以較低數(shù)額的罰款之后,就會產(chǎn)生一種“違法成本低”或者環(huán)保部門執(zhí)法不嚴(yán)的印象。但事實(shí)并非總是如此。在很多情況下,“改正違法行為”本身,就需要付出很高的成本,這個(gè)成本甚至可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款數(shù)額。

        例如,2014年10月,江西省環(huán)保廳公布了三季度國控重點(diǎn)污染源監(jiān)督性環(huán)境監(jiān)測結(jié)果,景德鎮(zhèn)市焦化工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司(以下簡稱“景焦集團(tuán)”)被發(fā)現(xiàn)廢水總排口排放氨氮、總氮、氰化物(總氰化合物)均超標(biāo)。2016年2月25日以來,景焦集團(tuán)的全資子公司景德鎮(zhèn)開門子陶瓷化工集團(tuán)有限公司因違法排放大氣及水污染物等環(huán)境違法行為,至少受到11次環(huán)境行政處罰,其中罰款數(shù)額最高的一次為500萬元。此后,“景焦集團(tuán)以中央環(huán)保督察為契機(jī),深入開展環(huán)保整改,實(shí)現(xiàn)了廢水、廢氣、揚(yáng)塵治理的全面達(dá)標(biāo)。在廢水治理方面,投資約1000萬元增加的生化車間污水處理站廢水預(yù)曝裝置,能有效降低酚、氰以及COD濃度,實(shí)現(xiàn)污水處理的全面升級。同時(shí),景焦集團(tuán)投資近2100多萬元在主要化工產(chǎn)業(yè)廠區(qū)建造完善雨水或污水收集系統(tǒng),防止廢水超標(biāo)排放;在廢氣治理方面,投資7000余萬元。為解決‘味兒難聞’問題,景焦集團(tuán)投資500萬元新增一套廢氣收集處理裝置,投資480萬元對生化廢水處理站敞開式揮發(fā)的有機(jī)物進(jìn)行加蓋密封處理,最終實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放?!贝致杂?jì)算,為了“改正違法行為”,實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放,景焦集團(tuán)投入了超過1億元。

        2016年1-2月,江門華灃玻璃有限責(zé)任公司因?yàn)槌瑯?biāo)排放氮氧化物,被江門市環(huán)保局按日計(jì)罰48萬元。為了實(shí)現(xiàn)大氣污染物達(dá)標(biāo)排放,該公司投入2200萬元資金加裝兩套脫硝設(shè)施。2019年8月,上海競盛集裝箱制造有限公司因?yàn)閺U氣超標(biāo)排放,被嘉定區(qū)生態(tài)環(huán)境局罰款50萬元,并責(zé)令其立即改正。為改正違法行為,該公司投入320萬元更換污染防治設(shè)施。改正違法行為所付出的成本,從性質(zhì)上而言,屬于違法者“應(yīng)當(dāng)支出而未支出的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用”,是“違法收益”的一部分。長期以來,中國的環(huán)境法律之所以給人一種“違法成本低”的印象,一個(gè)重要的原因在于公眾關(guān)注的焦點(diǎn)都在罰款數(shù)額上面,而忽視了“改正違法行為”所需付出的成本。在法律規(guī)定“按日計(jì)罰”之前,由于罰款數(shù)額較低,以及部分負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(以下簡稱“環(huán)保部門”)存在只注重罰款,而不注重監(jiān)督違法者是否已經(jīng)執(zhí)行了“改正違法行為”的問題,使得許多違法者根本就沒有認(rèn)真“改正違法行為”,或者寧愿繼續(xù)被罰款也不愿意改正違法行為。但是,在有了“按日計(jì)罰”之后,“拒不改正”違法行為將面臨著按日計(jì)罰的后果,這在很大程度上提升了違法者“改正違法行為”的積極性。但由于“按日計(jì)罰”只適用于“違法排污行為”,對于其他種類的違法行為,還需要環(huán)保部門加大監(jiān)管力度,督促違法者及時(shí)改正違法行為。

        三、美國環(huán)保局(EPA)的執(zhí)法和宣傳實(shí)踐

        在美國EPA作出數(shù)額較大的處罰后,不但會公開通報(bào)罰款的數(shù)額,還會通報(bào)違法者為了改正違法行為需要付出的成本。例如,2000年6月,EPA通報(bào),對Willamette Industries公司違反 《清潔空氣法》的行為罰款1120萬美元,同時(shí)宣布Willamette Industries公司為了達(dá)到法定要求,將花費(fèi)7400萬美元安裝新的污染防治設(shè)施。2007年10月,EPA通報(bào),對美國電力公司(American Electric Power)違反《清潔空氣法》的行為罰款1600萬美元,同時(shí)宣布美國電力公司將花費(fèi)46億美元安裝新的污染防治設(shè)施。這是迄今為止EPA的執(zhí)法行動(dòng)中,違法者“改正違法行為”所需成本最高的一個(gè)案例。2009年12月,EPA通報(bào),對杜克能源公司(Duke Energy)位于印第安納州的一個(gè)發(fā)電廠違反 《清潔空氣法》的違法行為罰款175萬美元,同時(shí)宣布杜克能源公司將花費(fèi)8500萬美元安裝新的污染防治設(shè)施。2012年4月,EPA通報(bào),對Hess公司違反《清潔空氣法》的行為罰款85萬美元,同時(shí)宣布Hess公司將花費(fèi)4500萬美元安裝新的污染防治設(shè)施。2016年7月,EPA通報(bào),對Enbridge公司違反《清潔水法》的行為罰款6200萬美元,同時(shí)宣布Enbridge公司將花費(fèi)至少1.1億美元用于安裝最新的污染防治設(shè)施。在2016財(cái)政年度,EPA的執(zhí)法行動(dòng)總共要求違法者投入將近137億美元用于采取污染防治行動(dòng)或者安裝污染防治設(shè)備。2017年12月,EPA通報(bào),對哥倫比亞化學(xué)公司(Columbian Chemicals Company)違反 《清潔空氣法》 的行為罰款65萬美元,同時(shí)宣布哥倫比亞化學(xué)公司將花費(fèi)約9400萬美元安裝新的污染防治設(shè)施。在2017、2018、2019財(cái)政年度中,EPA的執(zhí)法行動(dòng)總共要求違法者投入約200億美元、40億美元、44億美元用于采取污染防治行動(dòng)或者安裝污染防治設(shè)備。

        四、在針對重大環(huán)境違法案件的執(zhí)法中量化“改正違法行為”所需的成本

        為了在現(xiàn)有的環(huán)境行政處罰制度下充分發(fā)揮制度的威懾力,建議環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)更加注重督促違法者及時(shí)改正違法行為。對于持續(xù)性的違法行為,如果違法者拒不改正的,可以適用“按日計(jì)罰”來督促違法者改正,也可以適用限產(chǎn)停產(chǎn)、查封扣押等手段,迫使違法者盡快改正。

        與此同時(shí),建議為了提升公眾對于環(huán)境執(zhí)法力度的認(rèn)同感,環(huán)保部門在對外宣傳時(shí),除了明確對違法企業(yè)進(jìn)行了哪些處罰之外,在一些重大案件中,例如處罰數(shù)額超過20萬元或者預(yù)估違法者改正違法行為所需付出的成本超過20萬元的案件中,還應(yīng)當(dāng)通過各種媒體告知公眾,違法者為了改正違法行為大約需要投入多少成本。讓公眾和其他企業(yè)知道這些成本也是“違法成本”的一部分。

        這種“宣傳”本身并沒有加大對于違法者的處罰,但是可能會帶來巨大的社會和環(huán)境效益。一方面,通過這種宣傳,越來越多的企業(yè)會認(rèn)識到,“改正違法行為”不再是處罰決定書中的一句空話,而是必須付出真金白銀履行的義務(wù)。一旦企業(yè)意識到改正違法行為將成為不可逃避且代價(jià)高昂的法律義務(wù),一些潛在的違法者可能會打消違法的念頭。另一方面,通過這種宣傳,可以讓《行政處罰法》和環(huán)境法律中規(guī)定的“責(zé)令改正違法行為”變得“生動(dòng)”起來。越來越多的公眾會意識到,原來“改正違法行為”并非輕而易舉,而是要付出代價(jià)的,環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是非常嚴(yán)格的。潛移默化中,環(huán)境法律和環(huán)保部門在公眾心目中的威信會越來越高。

        如何計(jì)算違法者“改正違法行為”的成本可能是一個(gè)問題,但解決這個(gè)技術(shù)問題應(yīng)該不存在太大的障礙。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,某一個(gè)行業(yè)、某一種規(guī)模的企業(yè)需要投入多少成本來安裝和運(yùn)行污染防治設(shè)施才能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放或者實(shí)現(xiàn)其他守法目標(biāo),基本上有一個(gè)公開的市場價(jià),與可能獲得的巨大收益相比,這種時(shí)間和人力成本的付出,應(yīng)該是比較劃算的。

        當(dāng)然,量化改正違法行為所需的成本,只是“看起來”加大了處罰力度,實(shí)際上并未增加違法者的違法成本。理想狀態(tài)下的環(huán)境行政處罰,不但應(yīng)當(dāng)責(zé)令違法者改正違法行為并對其處以罰款或者其他類型的行政處罰,還應(yīng)當(dāng)剝奪此前通過違法行為獲得的所有收益,包括積極的“違法所得”,也包括消極的“應(yīng)當(dāng)支出而未支出的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用”(例如通過各種違法排污行為而“節(jié)省”的污染物處理費(fèi)用)。構(gòu)建一個(gè)具備較高威懾力的環(huán)境行政處罰責(zé)任體系,需要從多個(gè)途徑進(jìn)行完善,量化改正違法行為所需的成本作為其中的一種進(jìn)路,也可以在此過程中發(fā)揮積極的作用。

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