摘 要 近年來，黃梅縣檢察院高度重視地方性立法的落實，充分發(fā)揮檢察職能，特別是公益訴訟職能，積極促進地方性立法的實施，做出了有益的探索。同時也存在公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權(quán)威性、發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進黃岡地方性立法實施的能力不足等問題。對此，本文認為應充分發(fā)揮公益訴訟為地方立法奠定基礎(chǔ)、地方立法為公益訴訟提供支持的相互作用，加強地方立法與公益訴訟聯(lián)動，進而全面發(fā)揮公益訴訟職能，積極促進地方性立法的實施。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 公益訴訟 地方性立法

作者簡介：饒志東，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.120

當前黃岡市地方性立法已經(jīng)實施的有五部，分別是《黃岡市飲用水水源地保護條例》《黃岡市革命遺址遺跡保護條例》《黃岡市違法建設(shè)治理條例》《黃岡市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《黃岡市白蓮河庫區(qū)水環(huán)境保護條例》。對這些地方性立法，黃梅縣檢察院高度重視，充分發(fā)揮檢察職能，特別是公益訴訟職能，積極促進地方性立法的實施，做出了有益的探索，取得了一定的成效。

一、發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進地方性立法實施的基本情況

（一）基本情況

1.飲用水源地保護方面

辦理飲用水源地保護行政公益訴訟案件7件，發(fā)出訴前檢察建議7件。針對縣內(nèi)主要飲用水源地進行實地現(xiàn)場動察，走訪調(diào)查，詢問周邊居民，查找污染源頭，對具有法監(jiān)管職責的鄉(xiāng)鏌政府和黃梅縣水利和湖泊局發(fā)出訴前檢察建議書，要求立即整改相關(guān)情況，并開展回頭看，確保工作到位。

2.革命遺址遺跡保護方面

共辦理革命遺址遺跡保護方面公益訴訟案10件，發(fā)出訴前檢察建議9件，1件公益訴訟起訴案尚在起訴過程中。了解黃梅縣內(nèi)現(xiàn)存革命遺址遺跡現(xiàn)狀，組織干警對革命遺址遺跡進行現(xiàn)場物察，對于需要修復的遺址遺跡，第一時間與黃梅縣文化和旅游局聯(lián)系，進行相關(guān)鑒定，確定修復費用，并向負有法定監(jiān)管職責的遺址遺跡所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級行政單位發(fā)出訴前檢察建議，要求整改落實。

3.農(nóng)村人居環(huán)境治理方面

辦理農(nóng)村生活垃圾治理案件15件，發(fā)出訴前檢察建議15份。聯(lián)合縣城市管理執(zhí)法局對黃梅縣北部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了巡查，向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導詳細介紹了檢察機關(guān)公益訴訟職能，并就農(nóng)村生活垃圾治理專項活動的方案、重要意義及在各村巡查過程中發(fā)現(xiàn)的問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了交流并聽取了意見，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導就下一步針對垃圾治理打算進行了介紹。

（二）主要做法

1.打牢“基本點”，認真摸排案件線索

（1）發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)中的線索。黃梅縣檢察院每辦理一個公益訴訟案件都對其中對應的法條進行分析研讀、為了更好的辦理手中的案件，同時也為其他案件的辦理奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（2）發(fā)現(xiàn)在辦案件中隱含的線索。在辦理下新鎮(zhèn)宛希生宛希儼嚴烈士陵園保護案調(diào)杏取證當中，就發(fā)現(xiàn)下新鎮(zhèn)宛希先、宛希儼故居年久失修，部分屋頂已經(jīng)坍塌，屋頂瓦片均散落在地面，部分木質(zhì)窗臺也瀕臨毀壞。針對這種情況，迅速搜集證據(jù)，在辦理宛希先、宛希儼烈士陵園保護案當中將宛希先、宛希儼故居保護案一同辦理，切切實實的維護烈士的尊嚴。

（3）發(fā)現(xiàn)輿情監(jiān)控中的線索。對于關(guān)系群眾切身利益的事情都是大事，充分發(fā)揮主觀能動性，對于網(wǎng)上群眾舉報的和實名舉報的案件安排了專人做好相關(guān)的記錄工作，及時地將案件查清辦結(jié)、給人民群眾一個滿意的答復。黃梅縣濯港鎮(zhèn)胡牌養(yǎng)豬場污染環(huán)境案就是在對“天涯論壇”網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的，湖北環(huán)保協(xié)會會員在論壇內(nèi)發(fā)帖進行舉報查。

2.鞏固“保障點”，著力案件辦理成效

（1）強化干警素質(zhì)，提升工作能力。今年為進一步強化公益訴訟辦案隊伍，不斷加強干警素質(zhì)培養(yǎng)，抓好業(yè)務(wù)知識學習，認真領(lǐng)會高檢院發(fā)布的規(guī)范性、指導性案例，借鑒各地區(qū)的辦案經(jīng)驗、文書制作、調(diào)查取證、庭審應訴等操作技巧，大大的提升了業(yè)務(wù)能力，為案件順利辦理打下了堅實的基礎(chǔ)。

（2）公開宣告送達，實現(xiàn)公平公正。為增強檢察建議公開性、規(guī)范性、權(quán)威性，采用“公開宣告”方式送達檢察建議。在履行職責中發(fā)現(xiàn)，停前鎮(zhèn)政府、五祖鎮(zhèn)政府、縣水利和湖泊局等單位對其轄區(qū)內(nèi)自來水公司飲用水源地保護工作在臺干履行職責的情形，黃梅縣檢察院組織干警至相關(guān)地點、單位調(diào)杏取證經(jīng)調(diào)查核實后，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)向停前鎮(zhèn)政府、五祖鎮(zhèn)政府、水利和湖泊局發(fā)出檢察建議并公開宣告，各單位在現(xiàn)場接收檢察建議，將對存在的問題及時進行整改，并將整改結(jié)果及時書面回復。

（3）做好專項活動，強化辦案質(zhì)效。一是英烈保護專項活動。該院檢查烈士陵園及零散烈士墓地10個，出警20人次，針對革命烈士紀念設(shè)施的保護管理不力的情況，及時向相關(guān)管理部門和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出了訴前檢察建議9份，要求履職做好相關(guān)修繕和保護工作。收到檢察建議書后，各相關(guān)部門迅速行動，督辦相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)立行立改，黃梅縣委縣政府也高度重視，撥付專項資金用于烈士紀念設(shè)施的修繕。二是飲用水源地專項活動。黃梅縣檢察院聯(lián)合縣水利局、環(huán)保局對全縣集中式飲用水源地進行了專項巡查。發(fā)現(xiàn)嚴重威脅到相關(guān)供水企業(yè)供水范圍內(nèi)近70萬居民的飲水安全的污染隱患，向有關(guān)部門和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議?？h相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極進行了整改，存在的問題得到了全部整改，為群眾喝上安全飲用水提供了堅實的保障，得到全縣群眾廣泛點贊。

3.把握“關(guān)鍵點”，爭取良好辦案環(huán)境

（1）多宣傳。檢察宣傳工作是檢察機關(guān)的喉舌，是人民群眾認識檢察工作的窗口，是檢察職能的延伸，關(guān)系到檢察事業(yè)持續(xù)發(fā)展利用院微信公眾號及時更新發(fā)布工作信息，在湖北省檢察院網(wǎng)站、黃岡市檢察院網(wǎng)站、正義網(wǎng)、楚天法治網(wǎng)、鄂東晚報等各級新聞媒體發(fā)表該院公益訴訟工作的新聞稿件67篇。

（2）多匯報。一是主動向分管領(lǐng)導和檢察長匯報。在辦理具體案件中會遇到很多阻礙，拿不定主意、這時要積極主動的向分管領(lǐng)導和檢察長匯報，聽取院領(lǐng)導的意見;二是主動向縣委政府領(lǐng)導匯報，促成縣委出臺了《關(guān)于支持檢察公益訴訟工作的實施意見》;三是主動向市院領(lǐng)導匯報。市院在業(yè)務(wù)上能給予更全面的指導，有利于公益訴訟案件順利的結(jié)案。

二、發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進地方性立法實施存在的困境

（一）還沒有對《黃岡市違法建設(shè)治理條例》方面的事項開展公益訴訟

由于公益訴訟有一定的受案范圍，雖然湖北省人大常委會審議通過了《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》（下稱《決定》），雖然《決定》授權(quán)湖北檢察機關(guān)在現(xiàn)有法律規(guī)定的“五大領(lǐng)域”開展檢察公益訴訟之外，可以依法在安全生產(chǎn)、文物和文化遺產(chǎn)保護、電信互聯(lián)網(wǎng)涉及公民個人信息保護等領(lǐng)域探索開展公益訴訟工作。但違法建設(shè)并不在“等”外探索之列，按照湖北省人民檢察要求：“等”外探索要積極也要穩(wěn)妥，防止出現(xiàn)隨意出擊、不顧后果的無序狀態(tài)。目前黃梅縣檢察院還沒有在違法建設(shè)這方面開展公益訴訟探索。

（二）公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權(quán)威性

由于在立法上對公益訴訟檢察建議的法律地位尚未明確，所以公益訴訟檢察建議就不象按照審判監(jiān)督程序提出的抗訴一樣，必然引起法院對案件的再審、采納或糾正。因此，在實踐中，公益訴訟訴前檢察建議難以達到法律監(jiān)督的有效目的。比如，黃梅縣檢察院飲用水源地保護公益訴訟檢察建議案件已于2019年全部辦結(jié)，且發(fā)出的訴前檢察建議均得到回復，存在的問題大部分也得到整改落實，但相關(guān)部門并沒有就飲用水源地保護建立長效機制。對已整改的水源地效果保持情況開展回頭看工作，發(fā)現(xiàn)整改過后，過一段時間有一些反復。

（三）發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進地方性立法實施的能力不足

不同于批準逮捕和起訴案件，公益訴訟因為涉及到很多專業(yè)領(lǐng)域，如環(huán)境保護、水資源、革命遺址保護等各個方面，這對檢察官提出了更高的要求，豐富的法律知識僅僅是做好公益訴訟基礎(chǔ)，被監(jiān)督領(lǐng)域的專業(yè)知識也是必須掌握的，只有這樣才能更好的做好公益訴訟檢察工作?，F(xiàn)實中，基層檢察院檢察官的法律專業(yè)知識和能力水平還是有一定的差距，有一定的畏難情緒，比較傾向于做好一般的案件，不愿意做公益訴訟。同時，由于沒有被監(jiān)管領(lǐng)域的專業(yè)知識，檢察官也很難發(fā)現(xiàn)問題并提出解決問題的建議，導致提出的檢察建議缺乏針對性和可操作性。

三、發(fā)揮檢察公益訴訟職能促進地方性立法實施的意見建議

（一）公益訴訟為地方立法奠定基礎(chǔ)

檢察機關(guān)以開展公益訴訟專項工作為引領(lǐng)，形成規(guī)范化、常態(tài)化的工作機制，并積極開展公益訴訟“等”外案件探索，辦理公益訴訟“等”外案件，為全面保護公益奠定了基礎(chǔ)。檢察機關(guān)不能就案辦案而辦案，在辦理公益訴訟案件過程中，更加注重對類案進行總結(jié)和提煉，不僅要發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中存在的問題，更要實現(xiàn)源頭治理，助推法治政府建設(shè)提速。在辦理公益訴訟案件中，注重梳理問題，總結(jié)類案特點為地方性立法提供立法依據(jù)。具體做法是檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中可以明確感知地方立法盲點，在辦案的同時可以深入梳理研判，進行走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)匯總問題，起草立法建議書，并組織研討，由市級檢察院統(tǒng)一向市人大常委會提交立法建議書。

（二）地方立法為公益訴訟提供支持

地方性立法可以解決公益訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權(quán)威性的問題?？梢栽谙嚓P(guān)地方立法中寫入檢察公益訴訟的內(nèi)容，這樣就大大提高了公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權(quán)威性，會促使相關(guān)部門對檢察建議的重視，對建議內(nèi)容的落實，進而促進地方性立法的貫徹落實。如經(jīng)西藏自治區(qū)林芝市人大常委會審議通過，西藏自治區(qū)人大常委會審議批準的《林芝市生態(tài)公益林保護條例》，首次明確寫入了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度?！稐l例》規(guī)定：人民檢察機關(guān)應當充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，全面實施生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟制度。針對基層辦案檢察官面臨發(fā)現(xiàn)線索難、取證難和檢察建議不夠“硬”、鑒定費用不能保障，地方性立法或者支持檢察機關(guān)開展公益訴訟的地方性法規(guī)中可以明確規(guī)定一些具體措施：如鼓勵司法鑒定不預先收費、建立公益訴訟舉報獎勵機制、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、共同健全政府信息平臺與司法網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、案件線索雙向移送、處理結(jié)果反饋等工作機制。

（三）加強地方立法與公益訴訟聯(lián)動

如果很難在國家層面上對一些問題（如規(guī)范地市一級的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場）進行統(tǒng)一立法，地方各級人民代表大會這是就可以發(fā)揮立法作用，加快促進地方立法符合地區(qū)特點，加強整體規(guī)劃布局，加強企業(yè)責任和市場自律，維護公平競爭，創(chuàng)造公平營商環(huán)境。同時，對于涉及公益性事業(yè)，檢察機關(guān)可以將公益訴訟的案件范圍拓展到這些事項，確保公益保護和行政機關(guān)的監(jiān)管責任落實到位，并提供了地方性立法的基本材料和依據(jù)。