其其格

關鍵詞：生態(tài)優(yōu)先 牧草問題 可持續(xù)發(fā)展

一、研究背景與問題的提出

自“草畜雙承包制”實施以來，內蒙古廣大草原牧區(qū)自古以來逐水草而遷徙的傳統(tǒng)游牧生活已變?yōu)闅v史，取而代之的是定居、圈養(yǎng)（半圈養(yǎng)）、舍飼（半舍飼）經(jīng)營方式。草場承包到戶以后，牧民開始徹底定居，而以戶為單位的家庭畜牧業(yè)短期內得到迅速發(fā)展。截至2019年底，被稱為中國“奶罐肉庫”和“畜牧業(yè)王國”的內蒙古，牲畜存欄量達7192.4萬頭只，雖然與上年同比有所下降（下降1.2%），但是在牛奶、羊肉產量依舊排名全國首位 。然而，粗放式（甚至是掠奪式）快速發(fā)展給草原牧區(qū)帶來了巨大的生態(tài)壓力，造成難以實現(xiàn)人地和諧發(fā)展等困境。全球氣候變暖、氣候干旱等自然因素和超載放牧等人為不合理利用等影響草原退化嚴重。開墾、濫砍濫伐及礦產資源的過度開發(fā)導致草地植被遭到嚴重破壞，加劇了草原的荒漠化和水土流失。以“資源經(jīng)濟”支撐的粗放式發(fā)展，雖然短期內創(chuàng)造了內蒙古經(jīng)濟快速增長的“神話”和“奇跡”，但為此也付出了巨大的環(huán)境代價。近年來，各級政府投入大量財力物力保護和治理生態(tài)環(huán)境，并取得一定成效，但要完全改善、恢復生態(tài)系統(tǒng)仍然任重而道遠。而且必須要避免“惡化—治理—再惡化—再治理”的惡性循環(huán)。

生態(tài)系統(tǒng)本身肩負著為人類提供物質資料、調節(jié)氣候、維持生物多樣性、涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能，甚至還承載著國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略功能。草原作為農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的重要部分，起到防風固沙、調節(jié)氣候、提供畜牧產品的戰(zhàn)略作用，不僅維持了牧民的生計需求，同時提供了優(yōu)良的草場環(huán)境，促進了草原生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展 。“國家要生態(tài)、地方要發(fā)展、牧民要生活”是廣大草原牧區(qū)當前面臨的現(xiàn)實難題，同時也是生態(tài)保護與牧民生計之間如何實現(xiàn)權益平衡的關鍵所在。

二、牧區(qū)現(xiàn)狀及牧民的主要需求

（一）生態(tài)治理與牧民生計間的矛盾

草原生態(tài)保護政策的實施過程中，對牧民的直接影響主要有兩方面：一是對牧民現(xiàn)有生活的影響，二是對牧民現(xiàn)有生活環(huán)境的改變。國家生態(tài)保護政策對牧民生活的直接影響，主要是通過減畜、禁牧、草畜平衡等管理手段，使牧戶生計資產、生計方式發(fā)生一定程度的改變。根據(jù)牧民所承包草場的天然牧草種類及生長密度的不同，內蒙古各盟市實施的草畜平衡管理標準也有所不同。其中主要矛盾是牧民所承包的草場面積的大小和飼養(yǎng)牲畜的多少。在部分牧區(qū)，本身草場不多，荒漠化程度嚴重，牧戶承包的草場面積小、產草量低。牧民按照草畜平衡標準飼養(yǎng)牲畜根本無法維持基本生計，因此，部分地區(qū)超載過牧、偷牧等現(xiàn)象屢禁不止。在生計和生存面前生態(tài)保護政策必然會變得脆弱不堪，這是內蒙古草畜矛盾的突出體現(xiàn)。

牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的首要難題在于因地制宜科學合理轉變牧民的生計方式與生產結構，從而改善牧戶生活水平。這無疑要觸及到牧民傳統(tǒng)生活習俗和世代相傳的畜牧文化。作為牧民生計的基礎，牧區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展，不可偏廢其一。生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展與牧民生計相融合將更有利于牧戶生計的多元化選擇。牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展離不開牧戶這一微觀群體，牧民生計狀況是牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的最終體現(xiàn)。生態(tài)工程建設承載了牧民生活與牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的雙重重任，在微觀與宏觀層面均有重要意義。畜牧業(yè)發(fā)展過程中必須考慮的是如何取得生態(tài)保護與地方經(jīng)濟社會發(fā)展之間權益平衡的問題，解決好這個問題，才能達到草原生態(tài)恢復和牧區(qū)同步發(fā)展的良性循環(huán)。

（二）牧草支出上漲對牧民生計的影響

草原具有生產和生態(tài)雙重價值。內蒙古傳統(tǒng)牧區(qū)，畜牧業(yè)主要以天然草場放牧為主，但因干旱少雨等自然災害和超載過牧等導致草原“三化”現(xiàn)象嚴重，草畜矛盾突出。造成這些問題的原因歸根結底就是飼草不足。長期以來，畜牧業(yè)生產中過度強調草地的生產功能，而忽視其生態(tài)功能。事實上，草地生態(tài)功能和生產功能配置不合理導致系統(tǒng)功能耦合機制失調和“人―草―畜”的平衡關系失衡，使草地大面積退化，隨之而來的是牧草的緊缺和價格的上漲。

內蒙古草原畜牧業(yè)主產區(qū)之一的蘇尼特右旗，近年來因持續(xù)干旱導致牲畜飼養(yǎng)成本大增，經(jīng)濟效益下降或虧空。尤其是冬春季每只羊每月飼草料支出高達68.4元，按5個月喂養(yǎng)期計算，每月飼草料支出達到342元。2018年，蘇尼特右旗一直到6月底都沒有下雨，舍飼時間從冬季到夏季長達9個月，一只羊飼草料支出達到了615.6元。再加上夏秋季牧草成本、勞動力成本和其它費用（如防疫等），牧民基本上沒有收入，甚至大多數(shù)是虧損。因自然條件受限，除了錫林郭勒盟和呼倫貝爾市少數(shù)幾個牧業(yè)旗以外，內蒙古大多數(shù)牧區(qū)都沒有生產過冬干草的功能和條件，唯一的解決渠道就是從外地購買。遠距離運輸及中間商的加價，導致牧草價格水漲船高。草料價格波動與自然災害發(fā)生同時作用，放大了自然災害的影響。在夏季干旱、冬季多雪的年份，內蒙古部分地區(qū)牧草價格甚至超過了糧食價格。牧草支出的大幅上漲使牧民陷入了極大的困境。近幾年，牧民負債情況相當嚴重。呼倫貝爾市陳巴爾虎旗牧區(qū)R嘎查，2018年全嘎查70多戶牧民當中80%—90%的牧戶有貸款，而且2017年個別牧戶購買草料、精飼料及雇傭人工支出達總收入的56.5%。除部分個人因素外，畜牧業(yè)成本上升（主要是牧草價格）是多數(shù)牧民負債累累的主要原因。

三、內蒙古牧草供應、流通現(xiàn)狀及問題

一直以來，內蒙古牧草的供應和流通完全市場化運營。這雖然符合市場經(jīng)濟規(guī)律，但同時伴隨著諸多新問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，牧草產量不穩(wěn)定，產地不固定。產量不穩(wěn)定主要體現(xiàn)在草場因抗災能力弱，受氣候條件的影響產草量極不穩(wěn)定。產地不固定是指內蒙古大型牧草生產基地較少，市場上銷售的牧草多數(shù)是牧戶自己儲備以外的剩余部分，而且產地來源不固定。

其次，牧草價格變動大。尤其是遇到自然災害等特殊年份更加突出。中間商考慮的永遠是利益最大化，牧區(qū)頻繁遭遇的冬季“白災”更是他們創(chuàng)收的最好時機，尤其是交通不便的偏遠牧區(qū)更是如此。牧草的定價權基本由中間商掌控，牧民幾乎沒有選擇權。

最后，牧民購買牧草渠道過于單一。牧民買牧草只能與二道販被動交易，其結果是牧草品質無法保證，牧草價格被動接受。甚至個別中間商把牧草遠高于市場價賒銷給困難牧民，到第二年再加高額利息回收草款。類似高價格、高利息的“雙高”行為惡意盤剝著困境中的底層牧民，使他們在債務的“泥潭”里越陷越深。

牧草的市場化運營雖然符合市場經(jīng)濟規(guī)律，但消費者主體——牧民的生產成本因此而大幅上升，甚至出現(xiàn)虧損、負債經(jīng)營。這對牧區(qū)的經(jīng)濟、牧業(yè)的發(fā)展、牧民的生計造成沉重打擊。

四、解決牧草短缺的幾點思考

牧區(qū)發(fā)展的核心是畜牧業(yè)，而畜牧業(yè)的核心問題是牧草。因此，牧草是發(fā)展畜牧業(yè)的關鍵物資。

（一）“牧草安全”應當放在牧區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略首位

在我國，糧食、能源、金融等關系到國家安全和命脈的特殊行業(yè)，始終控制在政府手里，沒有完全市場化的原因是考慮國家的戰(zhàn)略安全和社會穩(wěn)定。同樣，牧草安全關系到內蒙古畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和廣大牧民的基本生計，甚至關系到牧區(qū)生態(tài)工程的順利實施和民族地區(qū)的安全與穩(wěn)定。畜牧業(yè)是內蒙古傳統(tǒng)支柱產業(yè)，尤其是近年來擺脫資源經(jīng)濟過度依存、調整經(jīng)濟結構大背景下更顯重要。因此，牧草問題應當擺在內蒙古牧區(qū)發(fā)展和生態(tài)保護工程的首要位置。

（二）成立政府主導的牧草安全管理體系——牧草管理機構

為了保障內蒙古牧草的安全、穩(wěn)定、低價供應，各級政府應當成立“牧草管理機構”，對牧草的市場流通、產品調度、價格體系、交通運輸、市場調節(jié)、產業(yè)扶持、牧草種植、技術推廣、制度規(guī)則、供需規(guī)劃等關鍵環(huán)節(jié)進行科學化管理。由政府部門主導干預解決牧草問題是提升內蒙古畜牧業(yè)戰(zhàn)略安全和實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保任務的重要保證。這并非簡單意義上的倒退到“計劃經(jīng)濟時代”，恰恰相反，市場疏導、資源整合、供需調節(jié)等關鍵環(huán)節(jié)只有政府行政手段才能起到?jīng)Q定性作用。這里所說的政府干預并非全方位干涉，而是以疏導、鼓勵、調節(jié)、補貼等形式調節(jié)市場供需平衡和保障牧草資源的低價、安全供應。

（三）農牧互補模式

過去有“百里不運草、千里不運糧”的說法，但是隨著現(xiàn)代化交通運輸業(yè)的日益完善和發(fā)展高密度草捆制作技術的出現(xiàn)，牧草的遠距離運輸已不再是最大障礙。加上內蒙古2016年開始實施的牧草運輸車輛道路免費通行政策，有效降低了牧草運輸成本，而且為實現(xiàn)牧區(qū)與農區(qū)的草—畜優(yōu)勢互補和科學配置提供了有力保障。近年來，內蒙古農業(yè)發(fā)展顯著，尤其蒙東地區(qū)是內蒙古傳統(tǒng)農業(yè)主產區(qū)，半農半牧和農牧交錯地帶逐漸形成內蒙古農牧業(yè)協(xié)同發(fā)展的典型特色地區(qū)。農村地區(qū)豐富的飼草料可有效彌補牧區(qū)的短缺，而牧區(qū)的肉、奶制品和牛羊糞肥料是農區(qū)所需要的。農村和牧區(qū)加強合作、資源互補、協(xié)同發(fā)展是未來必然的趨勢，也是內蒙古農牧業(yè)結合發(fā)展的現(xiàn)代化模式。政府應當積極鼓勵和扶持農區(qū)、半農半牧區(qū)、農牧交錯地帶的飼草料種植、加工產業(yè)，尤其是玉米秸稈的有效利用和青貯飼料的推廣應用。

此外，近年來內蒙古呼倫貝爾市和興安盟部分牧民自發(fā)組織跨旗縣、跨盟市甚至跨省區(qū)的“轉場越冬”新嘗試取得了顯著成效。轉場越冬有效解決了牧區(qū)過冬飼草料短缺問題和農區(qū)秋收后閑置農地的充分利用，并減輕牧民牧草成本，使農民增收。更重要的是對保護脆弱的草原生態(tài)環(huán)境起到了休牧、輪牧的積極作用。牧民的新嘗試、新探索值得鼓勵，轉場越冬新模式也值得推廣。

（四）種養(yǎng)結合，協(xié)調發(fā)展

近年來，內蒙古苜蓿草種植產業(yè)得到了快速發(fā)展。目前，已形成以阿魯科爾沁旗為核心的科爾沁苜蓿區(qū)，以呼倫貝爾為核心的寒冷苜蓿區(qū)等8大苜蓿產業(yè)聚集區(qū)。各級政府投入大量財力物力扶持種植苜蓿草產業(yè)，并取得了一定成效。但是，從現(xiàn)狀來看，內蒙古苜蓿草產量低、品質差、價格貴，苜蓿草生產規(guī)模和效率總體不高。目前，苜蓿草主要用于奶牛養(yǎng)殖業(yè)，而普通牧戶使用的很少，主要原因是價格昂貴。對一般牧民來說，首要考慮的是牲畜的低成本過冬問題。因此，內蒙古苜蓿草產業(yè)對解決廣大牧民過冬牧草短缺問題實際作用不明顯。

牧民最需要的是低價格的普通牧草和一年生牧草。因此，整合現(xiàn)有牧草種植基地，并重點發(fā)展高產量、低成本牧草的種植、生產更顯緊迫。同時，大力扶持天然打草場的產業(yè)化發(fā)展。重點扶持天然牧草核心產區(qū)，對有條件的打草場配備節(jié)水灌溉設施和現(xiàn)代化打捆草設備，提高抗災能力和牧草產量。

（五）重新調整牧草補貼機制

近年來，為了鼓勵牧草產業(yè)的發(fā)展，各級政府投入巨大財力物力扶持牧草種植產業(yè)。按照目前規(guī)定，合作社、企業(yè)或個人只要達到種植面積要求就會得到可觀的財政補貼。強大的扶持政策推動了內蒙古聲勢浩大的“種草運動”，在短短幾年里開辟了為數(shù)眾多的牧草種植基地。但是從補貼效果來看存在一定的漏洞和問題。部分企業(yè)及個人種草的主要目的是“拿項目、掙補貼”，對牧草的品質和產量并不特別關心。因種出的牧草產量低、價格貴、品質差、銷售難、利潤薄，最終導致部分種植者“進退兩難”，甚至出現(xiàn)違規(guī)改種其它經(jīng)濟作物或干脆賣掉設備荒廢土地等情況。

因此，政府補貼標準和方式的重新調整勢在必行。建議把當前的牧草種植補貼改為鼓勵生產者的“生產補貼”。生產補貼標準應當從目前的種植面積改為牧草產量為依據(jù)發(fā)放。此方式最大優(yōu)點是有效杜絕“套項目”“騙補貼”等不法行為，同時能提升生產者的積極性和提高牧草產量?！岸喈a多得”能體現(xiàn)出國家補貼政策的公正、公平性，更重要的是可有效降低牧草價格。

五、結語

如何實現(xiàn)生態(tài)保護與牧民生計之間的權益平衡，是各級政府面臨的一項復雜而艱巨的現(xiàn)實任務。努力探索出一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)內蒙古特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路子是當前需要解決的首要任務。當然，草原牧區(qū)生態(tài)與生產的矛盾目前依然存在，也是不可回避的現(xiàn)實難題。其中，畜牧業(yè)所需關鍵物資——牧草問題（草畜矛盾）的妥善解決是所有問題的核心。只要解決好牧草問題，生態(tài)環(huán)境的保護和牧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“雙贏”局面必將得以順利實現(xiàn)。