增毛加

[摘 要]現(xiàn)階段，我國(guó)正處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，公共危機(jī)頻繁發(fā)生，危機(jī)的高發(fā)性、繁復(fù)性、摧毀性都不可與傳統(tǒng)社會(huì)同日而語(yǔ)。公共危機(jī)的第一治理主體是基層政府，在危機(jī)發(fā)生時(shí)受到的沖擊影響最大?；诖?，本文以西藏基層政府的公共危機(jī)治理作為研究對(duì)象，從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的視角剖析當(dāng)前西藏基層政府公共危機(jī)治理存在的問(wèn)題及原因，并提出了相應(yīng)對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]西藏基層政府;風(fēng)險(xiǎn)社會(huì);公共危機(jī);治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.18.093

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）18-0-02

0? ? ?引 言

風(fēng)險(xiǎn)的表象看似是偶然的，實(shí)則累積了諸多不良社會(huì)情緒和輿論效應(yīng)，如果這些輿論效應(yīng)和社會(huì)情緒沒(méi)有得到及時(shí)處理，必然進(jìn)一步蔓延發(fā)展，將風(fēng)險(xiǎn)事件變?yōu)檎问录?，這種衍生的危機(jī)事件對(duì)我國(guó)西藏基層政府的公共事務(wù)管理是一個(gè)極大的考驗(yàn)。因此，如何提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)，建立有效的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，提高危機(jī)治理能力和決策能力，快速維持社會(huì)良性運(yùn)行，最大限度地安撫民眾的社會(huì)情緒、保護(hù)民眾安全不受侵害，是處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中西藏基層政府應(yīng)關(guān)注和研究的問(wèn)題。

1? ? ?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)概念

20世紀(jì)以來(lái)的社會(huì)被稱(chēng)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪颂岢?，他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一種不可避免的現(xiàn)代化的產(chǎn)物，風(fēng)險(xiǎn)是“預(yù)測(cè)和控制人類(lèi)活動(dòng)的未來(lái)結(jié)果，即促進(jìn)現(xiàn)代化的各種各樣、不可預(yù)料的后果的現(xiàn)代手段，是一種拓殖未來(lái)的企圖，一種認(rèn)識(shí)的圖譜”。隨著科技革命帶來(lái)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系巨大的進(jìn)步和變革，社會(huì)發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化。在21世紀(jì)現(xiàn)代化發(fā)展中，生產(chǎn)力指數(shù)日益增長(zhǎng)，潛伏在四處的危機(jī)越來(lái)越多。因此，風(fēng)險(xiǎn)不再是19世紀(jì)的饑餓、貧困等議題，而是由人為因素導(dǎo)致的難以把控的突發(fā)事件以及一些原本程度較小、可控的事件衍生和擴(kuò)散的危機(jī)事件。

2? ? ?西藏基層政府實(shí)踐公共危機(jī)治理過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因

2.1? ?缺乏危機(jī)預(yù)防意識(shí)，危機(jī)預(yù)防預(yù)警機(jī)制尚未健全

西藏基層政府作為西藏基層公眾接觸最直接的政府，政府的公共危機(jī)治理能力直接決定公共危機(jī)處理效果。目前，我國(guó)西藏基層政府的各個(gè)主體缺少對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防意識(shí)，對(duì)危機(jī)預(yù)防的重視程度不夠。一方面，基層官員對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)判能力不強(qiáng)，不能敏銳察覺(jué)到各種潛在危機(jī);另一方面，基層政府對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急規(guī)劃認(rèn)識(shí)不深，對(duì)基層社區(qū)的管理資源投入不充分，缺乏公共危機(jī)預(yù)防與檢測(cè)手段，基層政府治理部門(mén)建設(shè)滯后于時(shí)代發(fā)展，仍停留在政府單一中心、行政單一手段的危機(jī)治理模式，沒(méi)有充分發(fā)揮社會(huì)多元主體的作用，科學(xué)的危機(jī)預(yù)防、預(yù)警機(jī)制尚未健全。

2.2? ?法律法規(guī)與保障能力不到位

法治是社會(huì)良好運(yùn)行和發(fā)展的重要保障，同時(shí)也是治理風(fēng)險(xiǎn)的有力武器。目前，我國(guó)政府對(duì)治理危機(jī)的法治建設(shè)正在逐步完善，但西藏基層地區(qū)的制度規(guī)范相對(duì)滯后。缺少專(zhuān)門(mén)的法規(guī)制度為實(shí)踐公共危機(jī)治理提供保障，導(dǎo)致政府在實(shí)踐公共危機(jī)治理的過(guò)程中頻繁出現(xiàn)公務(wù)人員的職位空缺、僭越以及濫用職權(quán)等不良行為。此外，在西藏基層政府“人治化”思想比較根深蒂固，在政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)缺乏科學(xué)統(tǒng)一的法規(guī)制度作為保障，使西藏基層政府治理危機(jī)時(shí)處于“無(wú)法可依”的局面。

2.3? ?組織建設(shè)與決策能力薄弱

在西藏基層地區(qū)的發(fā)展中，社會(huì)力量依然比較薄弱，常出現(xiàn)“大政府—小社會(huì)”的現(xiàn)象。西藏基層公共危機(jī)治理領(lǐng)域，政府發(fā)揮著主導(dǎo)性的力量，充分發(fā)揮了集中力量辦大事的作用，但受科層制慣性思維的影響，西藏基層政府奉行自上而下的行政命令，主動(dòng)性不強(qiáng);西藏基層政府并未設(shè)置專(zhuān)職負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)治理危機(jī)的部門(mén)，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)出現(xiàn)權(quán)力上移、責(zé)任下放的現(xiàn)象，使西藏基層公共危機(jī)治理陷入困境。目前，西藏基層政府建立的公共危機(jī)治理機(jī)制尚不成熟、健全，使危機(jī)預(yù)案過(guò)于草率和含糊，再加上缺乏專(zhuān)職、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的組織，導(dǎo)致政府官員決策發(fā)生錯(cuò)漏，易錯(cuò)失治理危機(jī)的第一時(shí)間，使原本影響不大的危機(jī)事件蔓延發(fā)展成嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)事件。

2.4? ?動(dòng)員能力與整合能力不強(qiáng)

當(dāng)危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，正確的社會(huì)資源動(dòng)員運(yùn)作在公共危機(jī)治理中可以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、提高效率，產(chǎn)生積極有效的作用。西藏基層地區(qū)政府在治理公共危機(jī)中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的動(dòng)員意識(shí)和防范不確定性危機(jī)的動(dòng)員能力相對(duì)較弱，基層政府實(shí)踐危機(jī)管理的工作局限在政府工作內(nèi)，沒(méi)有全面整合、利用政府內(nèi)外部資源。危機(jī)事件的爆發(fā)往往需要多個(gè)部門(mén)的整合動(dòng)員和全社會(huì)各主體的共同配合，社會(huì)動(dòng)員的寬泛性和聯(lián)合配合性直接關(guān)系到治理危機(jī)的成效，而西藏基層政府危機(jī)治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、社會(huì)動(dòng)員、機(jī)制協(xié)調(diào)等方面仍然不完善，動(dòng)員能力和整合能力不強(qiáng)。

2.5? ?政策解讀能力與執(zhí)行力弱

西藏基層地區(qū)的自然環(huán)境多數(shù)較為封閉，交通和信息基建都不發(fā)達(dá)，危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，政府無(wú)法迅速得到完整的信息，基層政府官員很難在第一時(shí)間作出有效的決策。公共危機(jī)治理對(duì)治理危機(jī)的公務(wù)人員的科學(xué)專(zhuān)業(yè)能力有很高的要求，危機(jī)事件引發(fā)的決策、治理過(guò)程，動(dòng)員各種社會(huì)資源的行動(dòng)以及保障民生等諸多問(wèn)題涉及專(zhuān)業(yè)的社會(huì)學(xué)科、經(jīng)濟(jì)學(xué)科、心理學(xué)科和社會(huì)管理學(xué)科等諸多領(lǐng)域的知識(shí)，需要工作人員針對(duì)性研究和應(yīng)對(duì)危機(jī)。但西藏基層政府不重視培養(yǎng)公眾和政府公務(wù)人員危機(jī)意識(shí)的工作，政府的官員和公務(wù)人員專(zhuān)業(yè)綜合管理能力相對(duì)欠缺，治理危機(jī)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足。在危機(jī)事態(tài)下，不能完整解讀上級(jí)決策，且執(zhí)行決策能力較弱。危機(jī)發(fā)生時(shí)，往往由少數(shù)幾個(gè)主要的政府領(lǐng)導(dǎo)做出決策，不具備任何民主性，更缺少科學(xué)性。此外，西藏基層政府并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)業(yè)的危機(jī)治理部門(mén)，在危機(jī)事態(tài)下，做出的有些決策不具備縝密的籌劃與詳盡的思慮，這種草率的決策方式容易導(dǎo)致后續(xù)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)更多的問(wèn)題。

3? ? ?西藏基層政府公共危機(jī)治理對(duì)策

3.1? ?建立科學(xué)的危機(jī)管理組織體系

首先，做好基層地區(qū)的黨建引領(lǐng)工作，提升工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，努力實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)黨員、基層管理者、基層組織與居民多方協(xié)同。其次，完善西藏基層地區(qū)突發(fā)公共危機(jī)事件的應(yīng)急體系。西藏基層地區(qū)需要建立一個(gè)關(guān)于公共危機(jī)治理的專(zhuān)門(mén)性部門(mén)，以在危機(jī)發(fā)生時(shí)做出有效決策并順利做好危機(jī)治理工作。與此同時(shí)，健全危機(jī)治理組織體系和機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，建立一個(gè)總攬全局、發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的指揮機(jī)構(gòu)，按照高低不同層級(jí)建立專(zhuān)業(yè)的危機(jī)治理部門(mén)，以配合核心部門(mén)的統(tǒng)領(lǐng)作用，更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)。此外，還要明確危機(jī)治理專(zhuān)門(mén)部門(mén)的職責(zé)，做好預(yù)防危機(jī)的宣傳培訓(xùn)、預(yù)測(cè)預(yù)警潛在危機(jī)、擬定危機(jī)預(yù)案、協(xié)調(diào)各個(gè)治理主體的指揮、動(dòng)員和整合有關(guān)資源和信息等工作。

3.2? ?完善治理機(jī)制法規(guī)制度，確保治理危機(jī)有法可依

政府只有擁有健全的危機(jī)治理制度規(guī)范，才能為有效治理危機(jī)提供重要保障。因此，在立法中，政府應(yīng)健全公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)和機(jī)制，加快西藏基層地區(qū)應(yīng)急狀態(tài)下的立法進(jìn)度，為基層政府在實(shí)踐危機(jī)治理工作時(shí)提供明確的法律依據(jù)。同時(shí)，重視基層地區(qū)危機(jī)法制教育，始終將基層地區(qū)法制宣傳作為基層政府的日常工作，通過(guò)基層群眾法制教育，提升居民公共危機(jī)意識(shí)，強(qiáng)化基層政府面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。預(yù)測(cè)危機(jī)事件到治理危機(jī)再到徹底解決危機(jī)是一項(xiàng)久遠(yuǎn)而艱辛的任務(wù)。危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)整合各個(gè)部門(mén)并動(dòng)員各個(gè)社會(huì)資源，明確規(guī)定各部門(mén)的權(quán)力與職責(zé)以及各部門(mén)的責(zé)任。此外，西藏基層政府還應(yīng)積極引進(jìn)專(zhuān)業(yè)管理人才，建立一支科學(xué)、專(zhuān)業(yè)的危機(jī)治理團(tuán)隊(duì)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)完善風(fēng)險(xiǎn)防范建設(shè)，通過(guò)制度規(guī)范全力運(yùn)行，完善危機(jī)治理體系的制度化建設(shè)。

3.3? ?加強(qiáng)基層公務(wù)員政策解讀能力和決策能力

作為基層地區(qū)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)的主要治理主體，基層政府公務(wù)人員的職業(yè)操守、職業(yè)道德以及對(duì)國(guó)家政策的解讀能力和危機(jī)治理中的決策能力直接關(guān)系到政策貫徹執(zhí)行的效果。基層政府公務(wù)員如果安于現(xiàn)狀，就會(huì)與飛速發(fā)展的社會(huì)脫節(jié)，再加上缺乏公共危機(jī)事件的預(yù)警和預(yù)防能力，容易忽略危機(jī)事件爆發(fā)的前兆。西藏基層政府要定期培訓(xùn)，以提高基層政府公務(wù)人員對(duì)上級(jí)決策的認(rèn)同度，在實(shí)踐治理公共危機(jī)時(shí)運(yùn)用好上級(jí)政策，并執(zhí)行好上級(jí)的決策方案，針對(duì)性、條理性地應(yīng)對(duì)危機(jī)，維護(hù)上級(jí)政府乃至中央政府的權(quán)威，不能對(duì)上級(jí)政府陽(yáng)奉陰違。

3.4? ?優(yōu)化信息管理，保障基層群眾的知情權(quán)

危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，是否發(fā)布適時(shí)、公開(kāi)和可靠的信息，關(guān)系到民眾對(duì)政府的決策是否給予聲援和配合。然而，當(dāng)前我國(guó)西藏基層地區(qū)正缺乏這種公開(kāi)、權(quán)威的交流平臺(tái)，常有基層居民曲解政府決策，聽(tīng)信謠言，引發(fā)混亂現(xiàn)象。當(dāng)這些民眾的曲解和困惑累積到某種程度時(shí)，他們可能采用極端方式表達(dá)不安的情緒，進(jìn)而引發(fā)新的、嚴(yán)重的公共危機(jī)事件。保障民眾的知情權(quán)是治理危機(jī)的重要內(nèi)容，也是正確解決危機(jī)的前提和重要保障，更是維持社會(huì)良好運(yùn)行的重要方式。這需要在西藏基層政府建立統(tǒng)一、共享的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)及群眾之間的公開(kāi)交流，使治理危機(jī)的各主體之間能夠互換信息，以做出科學(xué)合理的決策。

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