彭勁榮 劉昌強 余友前

摘 要：消防安全行政公益訴訟案件系“等”外領域探索案件。準確把握案件辦理的必要性、精準確定監(jiān)督對象、查清公益受損事實或侵害危險、協(xié)同推進整改是辦理該類案件的要點。消防安全綜合治理具有長期性、復雜性，檢察機關提起消防安全行政公益訴訟要立足于檢察公益訴訟職能定位，充分發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢，可采用集中送達檢察建議書方式以深化理解認同，立足辦案積極參與社會綜合治理，實現(xiàn)監(jiān)督效果最優(yōu)化。

關鍵詞：消防安全 行政公益訴訟 集中送達 綜合治理

一、案件基本情況及辦理過程

（一）案件背景

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”。重慶市人民檢察院貫徹落實四中全會決定精神，率先在省級院層面印發(fā)了《重慶市人民檢察院關于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見（試行）》，指導分院和基層院就“等”外領域案件的辦理進行有益探索。該指導意見將包括消防安全在內的公共安全領域作為“等”外探索的重點領域，專門規(guī)定對“住宅小區(qū)、體育館、商場、車站、展覽館等公眾聚集場所、人員密集場所的消防器材不符合技術標準，或者未能保持消防供水、消防通信、消防車通道等消防設施的完好有效，存在公共安全隱患的”，開展行政公益訴訟工作。

（二）基本案情

重慶市渝北區(qū)加州花園住宅小區(qū)共有住戶3406戶，常住人口11000人左右。2020年1月1日，該小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災，消防救援力量及時抵達現(xiàn)場，但因消防車通道阻塞，導致不能第一時間展開滅火救援工作。本次火災過火面積大，居民樓2樓至30樓均有過火痕跡，最終導致過火60戶、受損110余戶，并造成了重大財產損失。此次火災火勢兇猛，燃燒時間長，消防救援投入力量大;火災導致房屋受損，受災居民被臨時安置;同時因消防救援通道受阻問題引發(fā)公眾和媒體關注，社會影響大。經調查，重慶市渝北區(qū)部分住宅小區(qū)存在消防車通道被違規(guī)停放車輛占用，或因設置隔離墩、隔離樁、隔離鏈等構筑物阻塞消防車通道、影響消防車道轉彎半徑等問題。這些消防安全隱患問題在老舊小區(qū)、大型綜合商業(yè)體、醫(yī)院和學校等區(qū)域均比較突出。

（三）案件辦理過程

2020年1月9日，重慶市人民檢察院第一分院（以下簡稱“重慶檢察一分院”）將渝北區(qū)消防安全問題作為行政公益訴訟案件立案，并于2020年1月21日向渝北區(qū)應急管理局、渝北區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會發(fā)出訴前檢察建議，向渝北區(qū)城市管理局發(fā)出社會治理檢察建議。渝北區(qū)應急管理局是消防安全監(jiān)管的主要職能部門和牽頭部門，重慶檢察一分院對其建議如下：依法充分履行消防安全監(jiān)管職責，加強監(jiān)督檢查，對轄區(qū)內住宅小區(qū)尤其是高層住宅小區(qū)、重點防火單位等區(qū)域的消防安全隱患進行全面排查;依法查處占用、堵塞、封閉消防車通道等違法行為;開展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲治、共建共治，對發(fā)現(xiàn)的問題及時督促整改，確保生命通道暢通、消防設施完備適用，切實消除消防安全隱患。

三個職能部門在集中整改后，書面回復稱已采取深入開展隱患排查、聯(lián)合執(zhí)法、打造示范社區(qū)等措施進行綜合整治。2020年4月29日，重慶檢察一分院對加州花園等小區(qū)消防安全隱患整改工作開展“回頭看”。經現(xiàn)場查核，加州花園等小區(qū)、大型商業(yè)綜合體等區(qū)域的消防車通道均施劃明顯標志、標線，消防車通道上違規(guī)劃設的停車位以及設置的隔離樁、隔離墩、隔離鏈均已被清除，無私家車停放消防車通道情況，消防設施、設備處于適用狀態(tài)。渝北區(qū)消防安全隱患整改工作取得明顯成效。

二、案件辦理要點

該案是重慶市首例消防安全領域公益訴訟案件。重慶檢察一分院在辦案中發(fā)現(xiàn)諸多難題，如消防安全監(jiān)管主體多，部分區(qū)域監(jiān)管職責不明確;消防安全隱患歷時已久，治理難度大等。此外，整改期間新冠肺炎疫情發(fā)生，也為整改落實帶來諸多障礙。面對困難，重慶檢察一分院在上級院的指導下，扎實做好各項工作，成功辦理了此案。

（一）準確把握案件辦理的必要性

加州花園小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災，引起媒體和社會廣泛關注后，相關職能部門高度重視，一方面積極開展救援工作、調查火災起因、妥善處置火災現(xiàn)場，另一方面著手推進渝北區(qū)消防安全隱患整治工作。行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴，意在督促行政機關依法全面履職。對于相關行政機關已著手開展整治行動，但整治工作具有長期性、復雜性的，檢察機關是否有必要通過行政公益訴訟方式督促行政機關履職，是檢察官辦案組首先需要解決的問題。

檢察官辦案組認為，消防安全涉及的公益保護具有迫切性，加上消防安全積弊多，歷史欠賬多，整治工作具有長期性、復雜性，需要長期跟進監(jiān)督，檢驗整治實效。渝北區(qū)消防安全委員會已于2019年12月24日印發(fā)《關于打通“生命通道”集中整治行動的通告》，并在各小區(qū)張貼。但由于貫徹落實不到位，一周后，在加州花園小區(qū)A4棟居民樓火災發(fā)生時，仍因消防車通道設置隔離樁以及違規(guī)停放私家車等影響消防救援工作及時開展?；馂陌l(fā)生后，部分職能部門雖已著手排查整治消防安全隱患，但由于消防安全積弊太多，整治工作并不能一步到位，社會公共利益仍將長期持續(xù)受到侵害或處于侵害危險中，整治效果仍需要跟蹤監(jiān)督。由此，檢察官辦案組將渝北區(qū)消防安全問題作為行政公益訴訟案件立案。

（二）精準確定監(jiān)督對象

消防安全監(jiān)管職能部門眾多，精準確定監(jiān)督對象才能充分發(fā)揮行政公益訴訟的作用。根據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定，公安部門負責市政道路領域內的消防監(jiān)管，城管部門負責市政道路合法泊車區(qū)和市容市貌領域監(jiān)管，住建部門負責物業(yè)服務企業(yè)落實消防安全責任監(jiān)管，鎮(zhèn)政府或街道辦事處負責消防安全日常管理，應急管理部門負責消防安全全面監(jiān)管。此外，辦理該案時消防救援機構已并入應急管理部門，但人財物并未整合;消防車通道與市政道路交接的“T”形路口、開放小區(qū)內部道路等處的執(zhí)法監(jiān)管部門不明確，這些都進一步增大了確定監(jiān)督對象的難度。

檢察官辦案組堅持問題導向和有利于整改的原則，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定并結合本案實際情況，認為應急管理部門依法負有消防安全全面監(jiān)管職責，住建部門對消防驗收和物業(yè)服務企業(yè)落實“最后一公里”消防安全責任具有直接監(jiān)管職責，最終決定將應急管理部門、住建部門確定為監(jiān)督對象。對于已并入應急管理部門的消防救援機構，不再單獨將其作為監(jiān)督對象，其履職問題由應急管理部門依法依規(guī)進行統(tǒng)籌。對于消防車通道與市政道路交接的“T”形路口的消防安全監(jiān)管，法律法規(guī)尚未明確職能部門。因城管部門對小區(qū)外非市政道路違法泊車影響消防安全行為具有監(jiān)管職責，檢察官辦案組結合實際情況，從盡職履責和加強城市管理、消除消防安全隱患的角度出發(fā)，對其發(fā)出社會治理檢察建議。

（三）查清公益受損事實或侵害危險

加州花園小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災，小區(qū)消防車通道設置隔離樁、違規(guī)停放私家車等行為影響了消防救援及時展開，渝北區(qū)其他住宅小區(qū)也普遍存在類似問題。此外，很多老舊建筑建成于國家建筑工程建設技術標準實施之前，防火設計并未達到現(xiàn)行法律法規(guī)制定的要求，特別是在建筑材料使用、間距設置、消防車通道、防排煙設計等方面先天不足。[1]經進一步調查發(fā)現(xiàn)，大量老舊小區(qū)無物業(yè)管理和大修基金，消防設施設備癱瘓，消防安全隱患突出，人民群眾生命財產安全處于受侵害風險之中。如果將老舊小區(qū)因歷史原因形成的消防安全隱患問題一并納入監(jiān)督范圍，可能導致職能部門履職難度加大。

公共利益是社會群體存在和發(fā)展所必需的，并能為他們中不確定多數(shù)人所認可和享有的內容廣泛的價值體。[2]檢察官辦案組認為，雖然對公益受損事實或侵害危險的調查范圍存在一定的爭議，但不管是新建小區(qū)還是老舊小區(qū)，消防安全隱患都涉及到人民群眾生命財產安全，使社會公共利益處于受侵害危險之中。老舊小區(qū)因歷史原因往往未設置消防車通道和消防撲救面，甚至無消防設施設備，雖整改治理困難重重，但從督促職能部門積極履職的角度出發(fā)，應當一并納入監(jiān)督范圍。當然，在辦案中要注意根據(jù)實際情況采取不同方式處理，要制定分解方案逐步推進整改。

（四）協(xié)同推進整改

重慶檢察一分院送達檢察建議書后，正值新冠肺炎疫情爆發(fā)，鑒于訴前檢察建議書中明確要求“請于收到本檢察建議書后兩個月內依法履職，并將辦理情況回復本院”，整改工作期限和疫情防控期間交織，急需對此進行科學統(tǒng)籌。

重慶檢察一分院與渝北區(qū)應急管理局、渝北區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會、渝北區(qū)城市管理局及時充分溝通，服從于黨和國家戰(zhàn)疫防疫工作大局，科學、合理處理消防安全隱患整改與疫情防控關系，根據(jù)實際情況分步推進落實消防安全隱患整改工作：先期針對隱患突出的消防通道阻塞問題集中整改;疫情爆發(fā)期間，經協(xié)商適當延長整改回復期限;針對老舊小區(qū)的歷史遺留安全隱患問題，開展長期綜合治理。

三、案件辦理的思考與啟示

（一）立足于檢察公益訴訟職能定位辦理消防安全行政公益訴訟案

最高人民檢察院張軍檢察長在2020年1月召開的全國檢察長會議上強調，不僅要把法律明確賦權的“4+1”領域案件辦好、辦扎實，還要以高度負責的精神，積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據(jù)。[3]檢察既要積極探索，更要嚴格依法辦案。在辦理行政公益訴訟案件時，應當聚焦人民群眾反映強烈的領域，充分考慮行政機關主責主業(yè)和案件影響力等因素，依照法定職權和程序開展探索工作。在辦理消防安全類案件時，原則上以法律法規(guī)賦予了明確職責的縣級以上職能部門作為監(jiān)督對象，對于只具有一般管理職責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府和相關職能部門，不宜一并進行監(jiān)督。注意綜合考量侵害公益的大小、緊迫程度和“三個效果”等因素，結合實際，量力而行，把案件辦準、辦好。

檢察機關在公益訴訟“等”外領域監(jiān)督履職中要保持必要謙抑，充分尊重行政自制。公益訴訟制度的建構必須充分尊重和考量行政權在維護公益方面的優(yōu)先地位。[4]如果檢察機關對所有未依法行政的行為均開展監(jiān)督，最終可能會干擾行政權的行使。[5]因此，檢察機關在消防安全治理中須把握好權力邊界，不能越權越位，不能將自身置于行政執(zhí)法的第一線或代替行政機關履職。在開展監(jiān)督工作時還需要注意方式方法，加強溝通協(xié)調，切實推動問題解決。

（二）充分運用和發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢

根據(jù)憲法和人民檢察院組織法相關規(guī)定，上級檢察機關領導下級檢察機關工作。公益訴訟案件辦理存在調查取證專業(yè)性強，審批備案程序多、周期長等特點，僅靠某一級檢察機關或某一個部門難以高質量完成公益訴訟檢察工作。這就突顯了充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢的重要性。特別是對于一些有重大影響、疑難復雜、媒體和群眾關注度高的公益訴訟案件，辦案單位要充分運用和發(fā)揮檢察機關一體化辦案優(yōu)勢，形成辦案合力，克服辦案阻力，高效助推問題解決，切實維護公共利益。如消防安全行政公益訴訟案就是在重慶市人民檢察院的指導下，由重慶檢察一分院具體承辦，重慶市渝北區(qū)人民檢察院積極協(xié)助辦理的。三級檢察機關聯(lián)動辦案，從立案到發(fā)出檢察建議只用了7個工作日，所有程序高效運轉，案件質量也得到嚴格把關。

（三）適時采用集中送達檢察建議書方式深化理解認同

行政公益訴訟檢察建議書在實踐中一般由檢察機關當面送達，檢察機關可根據(jù)案件類型、特點、實際需求將當面送達的方式用活。對存在多個監(jiān)督對象或者涉及多個職能部門聯(lián)合整改的案件，建議采用集中送達方式，這有利于同時與多個責任部門當面進行有效溝通，提高工作效率，深化理解認同，促進問題整改。對于普通案件，主辦檢察官當面送達即可;對于在本地區(qū)有重大影響或媒體關注度高的案件，建議由本院檢察長、副檢察長或檢察委員會專職委員親自送達。送達檢察建議書時，要注意加強溝通交流和釋法說理。同時，抓住時機，對檢察公益訴訟職能作用進行宣傳推介，傳達“雙贏多贏共贏”理念，統(tǒng)一維護公益共識，形成公益保護合力。

（四）立足辦案積極參與社會綜合治理

檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中，不僅要注重依法履職，切實保護公共利益，還要注重就履職中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題，通過制發(fā)社會治理檢察建議、報送情況反映材料等方式，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻檢察智慧。如在辦理消防安全行政公益訴訟案時，重慶檢察一分院向渝北區(qū)城市管理局發(fā)出社會治理檢察建議;開展“回頭看”后，梳理需要進行綜合治理的消防安全隱患問題并形成了《當前消防安全隱患問題突出檢察機關建議加強社會綜合治理》的情況反映材料報送重慶市人民檢察院。

在該反映材料中，重慶檢察一分院針對住宅小區(qū)消防車通道被違規(guī)占用情況較為普遍、物業(yè)服務企業(yè)落實消防安全責任不到位、末端治理不到位以及居民消防安全意識淡薄等問題，建議采取多種措施綜合治理。一是完善地方立法，明確消防安全監(jiān)管模糊地帶的監(jiān)管部門，進一步規(guī)范處罰依據(jù)、簡易程序設置、大修基金啟用程序等。二是健全聯(lián)合執(zhí)法、定期檢查等機制，引入網格化管理，壓實基層和物業(yè)管理責任，打通消防安全監(jiān)管“最后一公里”。三是綜合施治，統(tǒng)籌社會力量多途徑解決停車難問題;引導小區(qū)大修基金對消防設施、設備設置與維護增加投入，加大無物業(yè)、無大修基金小區(qū)的財政資金支持力度，確保消防設施、設備的正常運轉。四是堅持“誰執(zhí)法誰普法”，強化居民消防安全意識。通過匯總存在的問題及提出治理建議，為全市消防安全隱患的系統(tǒng)整治助力。

注釋：

[1]參見楊正友：《當前物業(yè)消防安全管理現(xiàn)狀與應對策略》，《消防界》（電子版）2020年第6期。

[2]參見黃學賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學出版社2008年版，第72頁。

[3]轉引自胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[4]參見劉藝：《美國私人檢察訴訟演變及其對我國的啟示》，《行政法學研究》2017年第5期。

[5]參見劉小勤：《行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)》，《中國檢察官》2015年第20期。