彭勁榮 劉昌強 余友前
摘 要:消防安全行政公益訴訟案件系“等”外領(lǐng)域探索案件。準確把握案件辦理的必要性、精準確定監(jiān)督對象、查清公益受損事實或侵害危險、協(xié)同推進整改是辦理該類案件的要點。消防安全綜合治理具有長期性、復雜性,檢察機關(guān)提起消防安全行政公益訴訟要立足于檢察公益訴訟職能定位,充分發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢,可采用集中送達檢察建議書方式以深化理解認同,立足辦案積極參與社會綜合治理,實現(xiàn)監(jiān)督效果最優(yōu)化。
關(guān)鍵詞:消防安全 行政公益訴訟 集中送達 綜合治理
一、案件基本情況及辦理過程
(一)案件背景
黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”。重慶市人民檢察院貫徹落實四中全會決定精神,率先在省級院層面印發(fā)了《重慶市人民檢察院關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見(試行)》,指導分院和基層院就“等”外領(lǐng)域案件的辦理進行有益探索。該指導意見將包括消防安全在內(nèi)的公共安全領(lǐng)域作為“等”外探索的重點領(lǐng)域,專門規(guī)定對“住宅小區(qū)、體育館、商場、車站、展覽館等公眾聚集場所、人員密集場所的消防器材不符合技術(shù)標準,或者未能保持消防供水、消防通信、消防車通道等消防設施的完好有效,存在公共安全隱患的”,開展行政公益訴訟工作。
(二)基本案情
重慶市渝北區(qū)加州花園住宅小區(qū)共有住戶3406戶,常住人口11000人左右。2020年1月1日,該小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災,消防救援力量及時抵達現(xiàn)場,但因消防車通道阻塞,導致不能第一時間展開滅火救援工作。本次火災過火面積大,居民樓2樓至30樓均有過火痕跡,最終導致過火60戶、受損110余戶,并造成了重大財產(chǎn)損失。此次火災火勢兇猛,燃燒時間長,消防救援投入力量大;火災導致房屋受損,受災居民被臨時安置;同時因消防救援通道受阻問題引發(fā)公眾和媒體關(guān)注,社會影響大。經(jīng)調(diào)查,重慶市渝北區(qū)部分住宅小區(qū)存在消防車通道被違規(guī)停放車輛占用,或因設置隔離墩、隔離樁、隔離鏈等構(gòu)筑物阻塞消防車通道、影響消防車道轉(zhuǎn)彎半徑等問題。這些消防安全隱患問題在老舊小區(qū)、大型綜合商業(yè)體、醫(yī)院和學校等區(qū)域均比較突出。
(三)案件辦理過程
2020年1月9日,重慶市人民檢察院第一分院(以下簡稱“重慶檢察一分院”)將渝北區(qū)消防安全問題作為行政公益訴訟案件立案,并于2020年1月21日向渝北區(qū)應急管理局、渝北區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會發(fā)出訴前檢察建議,向渝北區(qū)城市管理局發(fā)出社會治理檢察建議。渝北區(qū)應急管理局是消防安全監(jiān)管的主要職能部門和牽頭部門,重慶檢察一分院對其建議如下:依法充分履行消防安全監(jiān)管職責,加強監(jiān)督檢查,對轄區(qū)內(nèi)住宅小區(qū)尤其是高層住宅小區(qū)、重點防火單位等區(qū)域的消防安全隱患進行全面排查;依法查處占用、堵塞、封閉消防車通道等違法行為;開展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲治、共建共治,對發(fā)現(xiàn)的問題及時督促整改,確保生命通道暢通、消防設施完備適用,切實消除消防安全隱患。
三個職能部門在集中整改后,書面回復稱已采取深入開展隱患排查、聯(lián)合執(zhí)法、打造示范社區(qū)等措施進行綜合整治。2020年4月29日,重慶檢察一分院對加州花園等小區(qū)消防安全隱患整改工作開展“回頭看”。經(jīng)現(xiàn)場查核,加州花園等小區(qū)、大型商業(yè)綜合體等區(qū)域的消防車通道均施劃明顯標志、標線,消防車通道上違規(guī)劃設的停車位以及設置的隔離樁、隔離墩、隔離鏈均已被清除,無私家車停放消防車通道情況,消防設施、設備處于適用狀態(tài)。渝北區(qū)消防安全隱患整改工作取得明顯成效。
二、案件辦理要點
該案是重慶市首例消防安全領(lǐng)域公益訴訟案件。重慶檢察一分院在辦案中發(fā)現(xiàn)諸多難題,如消防安全監(jiān)管主體多,部分區(qū)域監(jiān)管職責不明確;消防安全隱患歷時已久,治理難度大等。此外,整改期間新冠肺炎疫情發(fā)生,也為整改落實帶來諸多障礙。面對困難,重慶檢察一分院在上級院的指導下,扎實做好各項工作,成功辦理了此案。
(一)準確把握案件辦理的必要性
加州花園小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災,引起媒體和社會廣泛關(guān)注后,相關(guān)職能部門高度重視,一方面積極開展救援工作、調(diào)查火災起因、妥善處置火災現(xiàn)場,另一方面著手推進渝北區(qū)消防安全隱患整治工作。行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴,意在督促行政機關(guān)依法全面履職。對于相關(guān)行政機關(guān)已著手開展整治行動,但整治工作具有長期性、復雜性的,檢察機關(guān)是否有必要通過行政公益訴訟方式督促行政機關(guān)履職,是檢察官辦案組首先需要解決的問題。
檢察官辦案組認為,消防安全涉及的公益保護具有迫切性,加上消防安全積弊多,歷史欠賬多,整治工作具有長期性、復雜性,需要長期跟進監(jiān)督,檢驗整治實效。渝北區(qū)消防安全委員會已于2019年12月24日印發(fā)《關(guān)于打通“生命通道”集中整治行動的通告》,并在各小區(qū)張貼。但由于貫徹落實不到位,一周后,在加州花園小區(qū)A4棟居民樓火災發(fā)生時,仍因消防車通道設置隔離樁以及違規(guī)停放私家車等影響消防救援工作及時開展?;馂陌l(fā)生后,部分職能部門雖已著手排查整治消防安全隱患,但由于消防安全積弊太多,整治工作并不能一步到位,社會公共利益仍將長期持續(xù)受到侵害或處于侵害危險中,整治效果仍需要跟蹤監(jiān)督。由此,檢察官辦案組將渝北區(qū)消防安全問題作為行政公益訴訟案件立案。
(二)精準確定監(jiān)督對象
消防安全監(jiān)管職能部門眾多,精準確定監(jiān)督對象才能充分發(fā)揮行政公益訴訟的作用。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,公安部門負責市政道路領(lǐng)域內(nèi)的消防監(jiān)管,城管部門負責市政道路合法泊車區(qū)和市容市貌領(lǐng)域監(jiān)管,住建部門負責物業(yè)服務企業(yè)落實消防安全責任監(jiān)管,鎮(zhèn)政府或街道辦事處負責消防安全日常管理,應急管理部門負責消防安全全面監(jiān)管。此外,辦理該案時消防救援機構(gòu)已并入應急管理部門,但人財物并未整合;消防車通道與市政道路交接的“T”形路口、開放小區(qū)內(nèi)部道路等處的執(zhí)法監(jiān)管部門不明確,這些都進一步增大了確定監(jiān)督對象的難度。
檢察官辦案組堅持問題導向和有利于整改的原則,根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定并結(jié)合本案實際情況,認為應急管理部門依法負有消防安全全面監(jiān)管職責,住建部門對消防驗收和物業(yè)服務企業(yè)落實“最后一公里”消防安全責任具有直接監(jiān)管職責,最終決定將應急管理部門、住建部門確定為監(jiān)督對象。對于已并入應急管理部門的消防救援機構(gòu),不再單獨將其作為監(jiān)督對象,其履職問題由應急管理部門依法依規(guī)進行統(tǒng)籌。對于消防車通道與市政道路交接的“T”形路口的消防安全監(jiān)管,法律法規(guī)尚未明確職能部門。因城管部門對小區(qū)外非市政道路違法泊車影響消防安全行為具有監(jiān)管職責,檢察官辦案組結(jié)合實際情況,從盡職履責和加強城市管理、消除消防安全隱患的角度出發(fā),對其發(fā)出社會治理檢察建議。
(三)查清公益受損事實或侵害危險
加州花園小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災,小區(qū)消防車通道設置隔離樁、違規(guī)停放私家車等行為影響了消防救援及時展開,渝北區(qū)其他住宅小區(qū)也普遍存在類似問題。此外,很多老舊建筑建成于國家建筑工程建設技術(shù)標準實施之前,防火設計并未達到現(xiàn)行法律法規(guī)制定的要求,特別是在建筑材料使用、間距設置、消防車通道、防排煙設計等方面先天不足。[1]經(jīng)進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn),大量老舊小區(qū)無物業(yè)管理和大修基金,消防設施設備癱瘓,消防安全隱患突出,人民群眾生命財產(chǎn)安全處于受侵害風險之中。如果將老舊小區(qū)因歷史原因形成的消防安全隱患問題一并納入監(jiān)督范圍,可能導致職能部門履職難度加大。
公共利益是社會群體存在和發(fā)展所必需的,并能為他們中不確定多數(shù)人所認可和享有的內(nèi)容廣泛的價值體。[2]檢察官辦案組認為,雖然對公益受損事實或侵害危險的調(diào)查范圍存在一定的爭議,但不管是新建小區(qū)還是老舊小區(qū),消防安全隱患都涉及到人民群眾生命財產(chǎn)安全,使社會公共利益處于受侵害危險之中。老舊小區(qū)因歷史原因往往未設置消防車通道和消防撲救面,甚至無消防設施設備,雖整改治理困難重重,但從督促職能部門積極履職的角度出發(fā),應當一并納入監(jiān)督范圍。當然,在辦案中要注意根據(jù)實際情況采取不同方式處理,要制定分解方案逐步推進整改。
(四)協(xié)同推進整改
重慶檢察一分院送達檢察建議書后,正值新冠肺炎疫情爆發(fā),鑒于訴前檢察建議書中明確要求“請于收到本檢察建議書后兩個月內(nèi)依法履職,并將辦理情況回復本院”,整改工作期限和疫情防控期間交織,急需對此進行科學統(tǒng)籌。
重慶檢察一分院與渝北區(qū)應急管理局、渝北區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會、渝北區(qū)城市管理局及時充分溝通,服從于黨和國家戰(zhàn)疫防疫工作大局,科學、合理處理消防安全隱患整改與疫情防控關(guān)系,根據(jù)實際情況分步推進落實消防安全隱患整改工作:先期針對隱患突出的消防通道阻塞問題集中整改;疫情爆發(fā)期間,經(jīng)協(xié)商適當延長整改回復期限;針對老舊小區(qū)的歷史遺留安全隱患問題,開展長期綜合治理。
三、案件辦理的思考與啟示
(一)立足于檢察公益訴訟職能定位辦理消防安全行政公益訴訟案
最高人民檢察院張軍檢察長在2020年1月召開的全國檢察長會議上強調(diào),不僅要把法律明確賦權(quán)的“4+1”領(lǐng)域案件辦好、辦扎實,還要以高度負責的精神,積極辦理群眾反映強烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件,為健全完善立法提供實踐依據(jù)。[3]檢察既要積極探索,更要嚴格依法辦案。在辦理行政公益訴訟案件時,應當聚焦人民群眾反映強烈的領(lǐng)域,充分考慮行政機關(guān)主責主業(yè)和案件影響力等因素,依照法定職權(quán)和程序開展探索工作。在辦理消防安全類案件時,原則上以法律法規(guī)賦予了明確職責的縣級以上職能部門作為監(jiān)督對象,對于只具有一般管理職責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府和相關(guān)職能部門,不宜一并進行監(jiān)督。注意綜合考量侵害公益的大小、緊迫程度和“三個效果”等因素,結(jié)合實際,量力而行,把案件辦準、辦好。
檢察機關(guān)在公益訴訟“等”外領(lǐng)域監(jiān)督履職中要保持必要謙抑,充分尊重行政自制。公益訴訟制度的建構(gòu)必須充分尊重和考量行政權(quán)在維護公益方面的優(yōu)先地位。[4]如果檢察機關(guān)對所有未依法行政的行為均開展監(jiān)督,最終可能會干擾行政權(quán)的行使。[5]因此,檢察機關(guān)在消防安全治理中須把握好權(quán)力邊界,不能越權(quán)越位,不能將自身置于行政執(zhí)法的第一線或代替行政機關(guān)履職。在開展監(jiān)督工作時還需要注意方式方法,加強溝通協(xié)調(diào),切實推動問題解決。
(二)充分運用和發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢
根據(jù)憲法和人民檢察院組織法相關(guān)規(guī)定,上級檢察機關(guān)領(lǐng)導下級檢察機關(guān)工作。公益訴訟案件辦理存在調(diào)查取證專業(yè)性強,審批備案程序多、周期長等特點,僅靠某一級檢察機關(guān)或某一個部門難以高質(zhì)量完成公益訴訟檢察工作。這就突顯了充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢的重要性。特別是對于一些有重大影響、疑難復雜、媒體和群眾關(guān)注度高的公益訴訟案件,辦案單位要充分運用和發(fā)揮檢察機關(guān)一體化辦案優(yōu)勢,形成辦案合力,克服辦案阻力,高效助推問題解決,切實維護公共利益。如消防安全行政公益訴訟案就是在重慶市人民檢察院的指導下,由重慶檢察一分院具體承辦,重慶市渝北區(qū)人民檢察院積極協(xié)助辦理的。三級檢察機關(guān)聯(lián)動辦案,從立案到發(fā)出檢察建議只用了7個工作日,所有程序高效運轉(zhuǎn),案件質(zhì)量也得到嚴格把關(guān)。
(三)適時采用集中送達檢察建議書方式深化理解認同
行政公益訴訟檢察建議書在實踐中一般由檢察機關(guān)當面送達,檢察機關(guān)可根據(jù)案件類型、特點、實際需求將當面送達的方式用活。對存在多個監(jiān)督對象或者涉及多個職能部門聯(lián)合整改的案件,建議采用集中送達方式,這有利于同時與多個責任部門當面進行有效溝通,提高工作效率,深化理解認同,促進問題整改。對于普通案件,主辦檢察官當面送達即可;對于在本地區(qū)有重大影響或媒體關(guān)注度高的案件,建議由本院檢察長、副檢察長或檢察委員會專職委員親自送達。送達檢察建議書時,要注意加強溝通交流和釋法說理。同時,抓住時機,對檢察公益訴訟職能作用進行宣傳推介,傳達“雙贏多贏共贏”理念,統(tǒng)一維護公益共識,形成公益保護合力。
(四)立足辦案積極參與社會綜合治理
檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中,不僅要注重依法履職,切實保護公共利益,還要注重就履職中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題,通過制發(fā)社會治理檢察建議、報送情況反映材料等方式,為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻檢察智慧。如在辦理消防安全行政公益訴訟案時,重慶檢察一分院向渝北區(qū)城市管理局發(fā)出社會治理檢察建議;開展“回頭看”后,梳理需要進行綜合治理的消防安全隱患問題并形成了《當前消防安全隱患問題突出檢察機關(guān)建議加強社會綜合治理》的情況反映材料報送重慶市人民檢察院。
在該反映材料中,重慶檢察一分院針對住宅小區(qū)消防車通道被違規(guī)占用情況較為普遍、物業(yè)服務企業(yè)落實消防安全責任不到位、末端治理不到位以及居民消防安全意識淡薄等問題,建議采取多種措施綜合治理。一是完善地方立法,明確消防安全監(jiān)管模糊地帶的監(jiān)管部門,進一步規(guī)范處罰依據(jù)、簡易程序設置、大修基金啟用程序等。二是健全聯(lián)合執(zhí)法、定期檢查等機制,引入網(wǎng)格化管理,壓實基層和物業(yè)管理責任,打通消防安全監(jiān)管“最后一公里”。三是綜合施治,統(tǒng)籌社會力量多途徑解決停車難問題;引導小區(qū)大修基金對消防設施、設備設置與維護增加投入,加大無物業(yè)、無大修基金小區(qū)的財政資金支持力度,確保消防設施、設備的正常運轉(zhuǎn)。四是堅持“誰執(zhí)法誰普法”,強化居民消防安全意識。通過匯總存在的問題及提出治理建議,為全市消防安全隱患的系統(tǒng)整治助力。
注釋:
[1]參見楊正友:《當前物業(yè)消防安全管理現(xiàn)狀與應對策略》,《消防界》(電子版)2020年第6期。
[2]參見黃學賢、王太高:《行政公益訴訟研究》,中國政法大學出版社2008年版,第72頁。
[3]轉(zhuǎn)引自胡衛(wèi)列:《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》,《國家檢察官學院學報》2020年第2期。
[4]參見劉藝:《美國私人檢察訴訟演變及其對我國的啟示》,《行政法學研究》2017年第5期。
[5]參見劉小勤:《行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)》,《中國檢察官》2015年第20期。