彭勁榮 劉昌強 余友前

摘 要：消防安全行政公益訴訟案件系“等”外領(lǐng)域探索案件。準確把握案件辦理的必要性、精準確定監(jiān)督對象、查清公益受損事實或侵害危險、協(xié)同推進整改是辦理該類案件的要點。消防安全綜合治理具有長期性、復雜性，檢察機關(guān)提起消防安全行政公益訴訟要立足于檢察公益訴訟職能定位，充分發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢，可采用集中送達檢察建議書方式以深化理解認同，立足辦案積極參與社會綜合治理，實現(xiàn)監(jiān)督效果最優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：消防安全 行政公益訴訟 集中送達 綜合治理

一、案件基本情況及辦理過程

（一）案件背景

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”。重慶市人民檢察院貫徹落實四中全會決定精神，率先在省級院層面印發(fā)了《重慶市人民檢察院關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見（試行）》，指導分院和基層院就“等”外領(lǐng)域案件的辦理進行有益探索。該指導意見將包括消防安全在內(nèi)的公共安全領(lǐng)域作為“等”外探索的重點領(lǐng)域，專門規(guī)定對“住宅小區(qū)、體育館、商場、車站、展覽館等公眾聚集場所、人員密集場所的消防器材不符合技術(shù)標準，或者未能保持消防供水、消防通信、消防車通道等消防設施的完好有效，存在公共安全隱患的”，開展行政公益訴訟工作。

（二）基本案情

重慶市渝北區(qū)加州花園住宅小區(qū)共有住戶3406戶，常住人口11000人左右。2020年1月1日，該小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災，消防救援力量及時抵達現(xiàn)場，但因消防車通道阻塞，導致不能第一時間展開滅火救援工作。本次火災過火面積大，居民樓2樓至30樓均有過火痕跡，最終導致過火60戶、受損110余戶，并造成了重大財產(chǎn)損失。此次火災火勢兇猛，燃燒時間長，消防救援投入力量大;火災導致房屋受損，受災居民被臨時安置;同時因消防救援通道受阻問題引發(fā)公眾和媒體關(guān)注，社會影響大。經(jīng)調(diào)查，重慶市渝北區(qū)部分住宅小區(qū)存在消防車通道被違規(guī)停放車輛占用，或因設置隔離墩、隔離樁、隔離鏈等構(gòu)筑物阻塞消防車通道、影響消防車道轉(zhuǎn)彎半徑等問題。這些消防安全隱患問題在老舊小區(qū)、大型綜合商業(yè)體、醫(yī)院和學校等區(qū)域均比較突出。

（三）案件辦理過程

2020年1月9日，重慶市人民檢察院第一分院（以下簡稱“重慶檢察一分院”）將渝北區(qū)消防安全問題作為行政公益訴訟案件立案，并于2020年1月21日向渝北區(qū)應急管理局、渝北區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會發(fā)出訴前檢察建議，向渝北區(qū)城市管理局發(fā)出社會治理檢察建議。渝北區(qū)應急管理局是消防安全監(jiān)管的主要職能部門和牽頭部門，重慶檢察一分院對其建議如下：依法充分履行消防安全監(jiān)管職責，加強監(jiān)督檢查，對轄區(qū)內(nèi)住宅小區(qū)尤其是高層住宅小區(qū)、重點防火單位等區(qū)域的消防安全隱患進行全面排查;依法查處占用、堵塞、封閉消防車通道等違法行為;開展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲治、共建共治，對發(fā)現(xiàn)的問題及時督促整改，確保生命通道暢通、消防設施完備適用，切實消除消防安全隱患。

三個職能部門在集中整改后，書面回復稱已采取深入開展隱患排查、聯(lián)合執(zhí)法、打造示范社區(qū)等措施進行綜合整治。2020年4月29日，重慶檢察一分院對加州花園等小區(qū)消防安全隱患整改工作開展“回頭看”。經(jīng)現(xiàn)場查核，加州花園等小區(qū)、大型商業(yè)綜合體等區(qū)域的消防車通道均施劃明顯標志、標線，消防車通道上違規(guī)劃設的停車位以及設置的隔離樁、隔離墩、隔離鏈均已被清除，無私家車停放消防車通道情況，消防設施、設備處于適用狀態(tài)。渝北區(qū)消防安全隱患整改工作取得明顯成效。

二、案件辦理要點

該案是重慶市首例消防安全領(lǐng)域公益訴訟案件。重慶檢察一分院在辦案中發(fā)現(xiàn)諸多難題，如消防安全監(jiān)管主體多，部分區(qū)域監(jiān)管職責不明確;消防安全隱患歷時已久，治理難度大等。此外，整改期間新冠肺炎疫情發(fā)生，也為整改落實帶來諸多障礙。面對困難，重慶檢察一分院在上級院的指導下，扎實做好各項工作，成功辦理了此案。

（一）準確把握案件辦理的必要性

加州花園小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災，引起媒體和社會廣泛關(guān)注后，相關(guān)職能部門高度重視，一方面積極開展救援工作、調(diào)查火災起因、妥善處置火災現(xiàn)場，另一方面著手推進渝北區(qū)消防安全隱患整治工作。行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴，意在督促行政機關(guān)依法全面履職。對于相關(guān)行政機關(guān)已著手開展整治行動，但整治工作具有長期性、復雜性的，檢察機關(guān)是否有必要通過行政公益訴訟方式督促行政機關(guān)履職，是檢察官辦案組首先需要解決的問題。

檢察官辦案組認為，消防安全涉及的公益保護具有迫切性，加上消防安全積弊多，歷史欠賬多，整治工作具有長期性、復雜性，需要長期跟進監(jiān)督，檢驗整治實效。渝北區(qū)消防安全委員會已于2019年12月24日印發(fā)《關(guān)于打通“生命通道”集中整治行動的通告》，并在各小區(qū)張貼。但由于貫徹落實不到位，一周后，在加州花園小區(qū)A4棟居民樓火災發(fā)生時，仍因消防車通道設置隔離樁以及違規(guī)停放私家車等影響消防救援工作及時開展?；馂陌l(fā)生后，部分職能部門雖已著手排查整治消防安全隱患，但由于消防安全積弊太多，整治工作并不能一步到位，社會公共利益仍將長期持續(xù)受到侵害或處于侵害危險中，整治效果仍需要跟蹤監(jiān)督。由此，檢察官辦案組將渝北區(qū)消防安全問題作為行政公益訴訟案件立案。

（二）精準確定監(jiān)督對象

消防安全監(jiān)管職能部門眾多，精準確定監(jiān)督對象才能充分發(fā)揮行政公益訴訟的作用。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，公安部門負責市政道路領(lǐng)域內(nèi)的消防監(jiān)管，城管部門負責市政道路合法泊車區(qū)和市容市貌領(lǐng)域監(jiān)管，住建部門負責物業(yè)服務企業(yè)落實消防安全責任監(jiān)管，鎮(zhèn)政府或街道辦事處負責消防安全日常管理，應急管理部門負責消防安全全面監(jiān)管。此外，辦理該案時消防救援機構(gòu)已并入應急管理部門，但人財物并未整合;消防車通道與市政道路交接的“T”形路口、開放小區(qū)內(nèi)部道路等處的執(zhí)法監(jiān)管部門不明確，這些都進一步增大了確定監(jiān)督對象的難度。

檢察官辦案組堅持問題導向和有利于整改的原則，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定并結(jié)合本案實際情況，認為應急管理部門依法負有消防安全全面監(jiān)管職責，住建部門對消防驗收和物業(yè)服務企業(yè)落實“最后一公里”消防安全責任具有直接監(jiān)管職責，最終決定將應急管理部門、住建部門確定為監(jiān)督對象。對于已并入應急管理部門的消防救援機構(gòu)，不再單獨將其作為監(jiān)督對象，其履職問題由應急管理部門依法依規(guī)進行統(tǒng)籌。對于消防車通道與市政道路交接的“T”形路口的消防安全監(jiān)管，法律法規(guī)尚未明確職能部門。因城管部門對小區(qū)外非市政道路違法泊車影響消防安全行為具有監(jiān)管職責，檢察官辦案組結(jié)合實際情況，從盡職履責和加強城市管理、消除消防安全隱患的角度出發(fā)，對其發(fā)出社會治理檢察建議。

（三）查清公益受損事實或侵害危險

加州花園小區(qū)A4棟居民樓發(fā)生火災，小區(qū)消防車通道設置隔離樁、違規(guī)停放私家車等行為影響了消防救援及時展開，渝北區(qū)其他住宅小區(qū)也普遍存在類似問題。此外，很多老舊建筑建成于國家建筑工程建設技術(shù)標準實施之前，防火設計并未達到現(xiàn)行法律法規(guī)制定的要求，特別是在建筑材料使用、間距設置、消防車通道、防排煙設計等方面先天不足。[1]經(jīng)進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大量老舊小區(qū)無物業(yè)管理和大修基金，消防設施設備癱瘓，消防安全隱患突出，人民群眾生命財產(chǎn)安全處于受侵害風險之中。如果將老舊小區(qū)因歷史原因形成的消防安全隱患問題一并納入監(jiān)督范圍，可能導致職能部門履職難度加大。

公共利益是社會群體存在和發(fā)展所必需的，并能為他們中不確定多數(shù)人所認可和享有的內(nèi)容廣泛的價值體。[2]檢察官辦案組認為，雖然對公益受損事實或侵害危險的調(diào)查范圍存在一定的爭議，但不管是新建小區(qū)還是老舊小區(qū)，消防安全隱患都涉及到人民群眾生命財產(chǎn)安全，使社會公共利益處于受侵害危險之中。老舊小區(qū)因歷史原因往往未設置消防車通道和消防撲救面，甚至無消防設施設備，雖整改治理困難重重，但從督促職能部門積極履職的角度出發(fā)，應當一并納入監(jiān)督范圍。當然，在辦案中要注意根據(jù)實際情況采取不同方式處理，要制定分解方案逐步推進整改。

（四）協(xié)同推進整改

重慶檢察一分院送達檢察建議書后，正值新冠肺炎疫情爆發(fā)，鑒于訴前檢察建議書中明確要求“請于收到本檢察建議書后兩個月內(nèi)依法履職，并將辦理情況回復本院”，整改工作期限和疫情防控期間交織，急需對此進行科學統(tǒng)籌。

重慶檢察一分院與渝北區(qū)應急管理局、渝北區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會、渝北區(qū)城市管理局及時充分溝通，服從于黨和國家戰(zhàn)疫防疫工作大局，科學、合理處理消防安全隱患整改與疫情防控關(guān)系，根據(jù)實際情況分步推進落實消防安全隱患整改工作：先期針對隱患突出的消防通道阻塞問題集中整改;疫情爆發(fā)期間，經(jīng)協(xié)商適當延長整改回復期限;針對老舊小區(qū)的歷史遺留安全隱患問題，開展長期綜合治理。

三、案件辦理的思考與啟示

（一）立足于檢察公益訴訟職能定位辦理消防安全行政公益訴訟案

最高人民檢察院張軍檢察長在2020年1月召開的全國檢察長會議上強調(diào)，不僅要把法律明確賦權(quán)的“4+1”領(lǐng)域案件辦好、辦扎實，還要以高度負責的精神，積極辦理群眾反映強烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據(jù)。[3]檢察既要積極探索，更要嚴格依法辦案。在辦理行政公益訴訟案件時，應當聚焦人民群眾反映強烈的領(lǐng)域，充分考慮行政機關(guān)主責主業(yè)和案件影響力等因素，依照法定職權(quán)和程序開展探索工作。在辦理消防安全類案件時，原則上以法律法規(guī)賦予了明確職責的縣級以上職能部門作為監(jiān)督對象，對于只具有一般管理職責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府和相關(guān)職能部門，不宜一并進行監(jiān)督。注意綜合考量侵害公益的大小、緊迫程度和“三個效果”等因素，結(jié)合實際，量力而行，把案件辦準、辦好。

檢察機關(guān)在公益訴訟“等”外領(lǐng)域監(jiān)督履職中要保持必要謙抑，充分尊重行政自制。公益訴訟制度的建構(gòu)必須充分尊重和考量行政權(quán)在維護公益方面的優(yōu)先地位。[4]如果檢察機關(guān)對所有未依法行政的行為均開展監(jiān)督，最終可能會干擾行政權(quán)的行使。[5]因此，檢察機關(guān)在消防安全治理中須把握好權(quán)力邊界，不能越權(quán)越位，不能將自身置于行政執(zhí)法的第一線或代替行政機關(guān)履職。在開展監(jiān)督工作時還需要注意方式方法，加強溝通協(xié)調(diào)，切實推動問題解決。

（二）充分運用和發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢

根據(jù)憲法和人民檢察院組織法相關(guān)規(guī)定，上級檢察機關(guān)領(lǐng)導下級檢察機關(guān)工作。公益訴訟案件辦理存在調(diào)查取證專業(yè)性強，審批備案程序多、周期長等特點，僅靠某一級檢察機關(guān)或某一個部門難以高質(zhì)量完成公益訴訟檢察工作。這就突顯了充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢的重要性。特別是對于一些有重大影響、疑難復雜、媒體和群眾關(guān)注度高的公益訴訟案件，辦案單位要充分運用和發(fā)揮檢察機關(guān)一體化辦案優(yōu)勢，形成辦案合力，克服辦案阻力，高效助推問題解決，切實維護公共利益。如消防安全行政公益訴訟案就是在重慶市人民檢察院的指導下，由重慶檢察一分院具體承辦，重慶市渝北區(qū)人民檢察院積極協(xié)助辦理的。三級檢察機關(guān)聯(lián)動辦案，從立案到發(fā)出檢察建議只用了7個工作日，所有程序高效運轉(zhuǎn)，案件質(zhì)量也得到嚴格把關(guān)。

（三）適時采用集中送達檢察建議書方式深化理解認同

行政公益訴訟檢察建議書在實踐中一般由檢察機關(guān)當面送達，檢察機關(guān)可根據(jù)案件類型、特點、實際需求將當面送達的方式用活。對存在多個監(jiān)督對象或者涉及多個職能部門聯(lián)合整改的案件，建議采用集中送達方式，這有利于同時與多個責任部門當面進行有效溝通，提高工作效率，深化理解認同，促進問題整改。對于普通案件，主辦檢察官當面送達即可;對于在本地區(qū)有重大影響或媒體關(guān)注度高的案件，建議由本院檢察長、副檢察長或檢察委員會專職委員親自送達。送達檢察建議書時，要注意加強溝通交流和釋法說理。同時，抓住時機，對檢察公益訴訟職能作用進行宣傳推介，傳達“雙贏多贏共贏”理念，統(tǒng)一維護公益共識，形成公益保護合力。

（四）立足辦案積極參與社會綜合治理

檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，不僅要注重依法履職，切實保護公共利益，還要注重就履職中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題，通過制發(fā)社會治理檢察建議、報送情況反映材料等方式，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻檢察智慧。如在辦理消防安全行政公益訴訟案時，重慶檢察一分院向渝北區(qū)城市管理局發(fā)出社會治理檢察建議;開展“回頭看”后，梳理需要進行綜合治理的消防安全隱患問題并形成了《當前消防安全隱患問題突出檢察機關(guān)建議加強社會綜合治理》的情況反映材料報送重慶市人民檢察院。

在該反映材料中，重慶檢察一分院針對住宅小區(qū)消防車通道被違規(guī)占用情況較為普遍、物業(yè)服務企業(yè)落實消防安全責任不到位、末端治理不到位以及居民消防安全意識淡薄等問題，建議采取多種措施綜合治理。一是完善地方立法，明確消防安全監(jiān)管模糊地帶的監(jiān)管部門，進一步規(guī)范處罰依據(jù)、簡易程序設置、大修基金啟用程序等。二是健全聯(lián)合執(zhí)法、定期檢查等機制，引入網(wǎng)格化管理，壓實基層和物業(yè)管理責任，打通消防安全監(jiān)管“最后一公里”。三是綜合施治，統(tǒng)籌社會力量多途徑解決停車難問題;引導小區(qū)大修基金對消防設施、設備設置與維護增加投入，加大無物業(yè)、無大修基金小區(qū)的財政資金支持力度，確保消防設施、設備的正常運轉(zhuǎn)。四是堅持“誰執(zhí)法誰普法”，強化居民消防安全意識。通過匯總存在的問題及提出治理建議，為全市消防安全隱患的系統(tǒng)整治助力。

注釋：

[1]參見楊正友：《當前物業(yè)消防安全管理現(xiàn)狀與應對策略》，《消防界》（電子版）2020年第6期。

[2]參見黃學賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學出版社2008年版，第72頁。

[3]轉(zhuǎn)引自胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[4]參見劉藝：《美國私人檢察訴訟演變及其對我國的啟示》，《行政法學研究》2017年第5期。

[5]參見劉小勤：《行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)》，《中國檢察官》2015年第20期。