張 倩 范明明

一、我國草場生態(tài)補(bǔ)償政策及理論爭議

自20世紀(jì)90年代以來，為了應(yīng)對西部草原地區(qū)的生態(tài)退化和農(nóng)牧區(qū)貧困問題，國家實施了大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)工程，其中包括防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失治理、荒漠化防治、退耕還林還草、天然林保護(hù)、退牧還草、“三江源”生態(tài)保護(hù)工程等，累計投入資金已達(dá)數(shù)千億之多[1]。2011年國務(wù)院決定建立“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制”，由財政部和農(nóng)業(yè)部制定了《2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策實施指導(dǎo)意見》，中央財政每年將投入134億元用于草原禁牧、草畜平衡、生產(chǎn)性補(bǔ)貼、牧民就業(yè)轉(zhuǎn)移等生態(tài)保護(hù)措施的補(bǔ)助獎勵。在此基礎(chǔ)上，2012年國家又將獎補(bǔ)機(jī)制實施范圍擴(kuò)大到黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西等5省，全國13個省區(qū)的578個縣、68個兵團(tuán)團(tuán)場和11個農(nóng)墾牧場的草原實施禁牧封育和草畜平衡管理。2016年，經(jīng)國務(wù)院同意，財政部、農(nóng)業(yè)部啟動實施了新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，并進(jìn)一步加大了財政的投入力度。2016年當(dāng)年就安排資金187.6億元，比上一年增加21.1億元。在草場退化嚴(yán)重的地區(qū)，如內(nèi)蒙古西部、新疆北部等，以“禁牧休牧”和“草畜平衡”為主要手段的生態(tài)補(bǔ)償政策已經(jīng)成為我國草原生態(tài)治理最主要的途徑。

生態(tài)補(bǔ)償起源于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)，并在近20年內(nèi)被廣泛運(yùn)用，成為生態(tài)保護(hù)的重要手段之一。在國外相關(guān)的研究中，生態(tài)補(bǔ)償通常用Payment for Ecosystem Services(簡稱PES)一詞，或者Payment for Environmental Services(簡稱為PES)，即生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)，其中前者的運(yùn)用更為廣泛。本文為與我國的政策語境一致，均采用“生態(tài)補(bǔ)償”一詞。生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪壿嬍牵诿魑a(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化體現(xiàn)出來，可以促使資源使用者形成保護(hù)生態(tài)的激勵和行為[2-3]。鑒于在理論分析上的諸多優(yōu)勢，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為保護(hù)或者恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能的主要政策手段，被應(yīng)用于森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、碳匯、生物多樣性保護(hù)、流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等眾多領(lǐng)域[4]。雖然生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪壿嫼唵吻逦?，并且相比以往的生態(tài)保護(hù)手段，生態(tài)補(bǔ)償有諸多優(yōu)點：在制度設(shè)計上更加簡單；對于購買者經(jīng)濟(jì)上更加有效；對于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者來說，增加現(xiàn)金流，生計方式多樣化；可以為生態(tài)保護(hù)提供更多的資金來源[5]。但是，不少學(xué)者指出，正是因為這種處理社會和生態(tài)之間矛盾的簡單化邏輯，生態(tài)補(bǔ)償很多情況下并不能激勵或者產(chǎn)生保護(hù)生態(tài)的行為，反而會對生態(tài)系統(tǒng)以及資源使用者造成更多的負(fù)面影響。

首先，對于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)來說，“生態(tài)服務(wù)”產(chǎn)生的越多并不意味著生態(tài)系統(tǒng)越好，因為生態(tài)服務(wù)一詞本身是以人類為中心的概念，以生態(tài)服務(wù)來作為生態(tài)系統(tǒng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)實際是試圖對有限的變量的控制來為人類提供穩(wěn)定的服務(wù)，這并不利于生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)[6-7]；其次，將生態(tài)服務(wù)作為商品進(jìn)行交換的模式，是一種“通過買賣進(jìn)行保護(hù)”的邏輯，而生態(tài)環(huán)境的破壞很大程度上是由于經(jīng)濟(jì)全球化對于貨幣資本積累的崇拜，以至于忽略了生態(tài)系統(tǒng)中其他非貨幣化的價值所導(dǎo)致的[8]；再有，生態(tài)補(bǔ)償試圖通過經(jīng)濟(jì)激勵的方式，使社會群體產(chǎn)生保護(hù)生態(tài)或者停止生態(tài)破壞的行為，但是基于市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵所造成的社會結(jié)果是復(fù)雜的，尤其對于一些依賴自然資源生存的社區(qū)，外部經(jīng)濟(jì)激勵可能對原有內(nèi)在的保護(hù)和利用機(jī)制造成“擠出效應(yīng)”，影響生態(tài)保護(hù)的效果[9-14]。在長期依賴自然資源為生的社區(qū)，其內(nèi)部所形成的社會規(guī)范、宗教文化、制度安排等均與資源的保護(hù)和利用密切相關(guān)，一些案例研究也證實這些內(nèi)在的正式與非正式的規(guī)則使得這些地區(qū)避免了公地悲劇，保持了生態(tài)系統(tǒng)的長期可持續(xù)性[15]。

生態(tài)補(bǔ)償其本質(zhì)是通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念重構(gòu)人和自然之間的關(guān)系，以貨幣化的衡量方式在社會活動中體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的價值，并最終將其納入到社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中作為生態(tài)或者經(jīng)濟(jì)決策的依據(jù)。生態(tài)補(bǔ)償作為解決生態(tài)問題外部性的手段，其重要意義已經(jīng)被各領(lǐng)域?qū)W者及政策決策者們所肯定，尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢則更加明顯。但需要注意的是，生態(tài)補(bǔ)償作為一種解決外部性的手段，經(jīng)常會將外部性的解決轉(zhuǎn)化為一種簡單化的外部干預(yù)，尤其是當(dāng)政府作為補(bǔ)償方和資本相結(jié)合時，這種外部干預(yù)的弊端就會更加顯著，其結(jié)果就是忽視目標(biāo)社會生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性與差異性[16]。

本文以阿拉善左旗的草場生態(tài)補(bǔ)償為例，試圖回答以下問題：(1)生態(tài)補(bǔ)償政策實施之后，草場生態(tài)是否改善？(2)生態(tài)補(bǔ)償是否激勵了當(dāng)?shù)啬撩竦纳鷳B(tài)保護(hù)行為？

二、調(diào)研方法及分析框架

本文所選取的案例地為阿拉善左旗，是國家實施草場生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c地區(qū)，同時也是全國范圍“禁牧”的源頭和示范工程。阿拉善左旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū),賀蘭山西麓，全旗土地總面積11 998.65萬畝，其中草場面積7 874萬畝，主要為荒漠、半荒漠草原，沙漠面積5 100萬畝，主要是騰格里、烏蘭布和兩大沙漠。年降水量80～220毫米，年蒸發(fā)量3 000毫米，屬于典型的中溫帶干旱區(qū)。草原畜牧業(yè)是該地區(qū)傳統(tǒng)的資源利用方式，也是當(dāng)?shù)啬撩褡钪饕氖杖雭碓矗曫B(yǎng)牲畜的品種包括山羊、綿羊、馬、牛、駱駝，其中小畜以山羊為主，大畜以駱駝為主，是我國白絨山羊及雙峰駱駝的產(chǎn)區(qū)。自20世紀(jì)90年代開始，阿拉善左旗草原生態(tài)問題得到重視，尤其是一些研究認(rèn)為阿拉善是北京沙塵暴的主要源頭[17-18]，更加推動了該區(qū)域草原的生態(tài)治理政策。阿拉善左旗從20世紀(jì)末開始，先后實施了賀蘭山天然林保護(hù)工程、退牧還草工程，隨著國家生態(tài)獎補(bǔ)政策的出臺，阿拉善左旗的生態(tài)補(bǔ)償政策在之前的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)，截至2016年，阿左旗草原補(bǔ)獎項目區(qū)總面積為7 100.45萬畝(占草原總面積的90.2%)，其中禁牧區(qū)面積4 884.2萬畝(占草原總面積的62.0%)、草畜平衡區(qū)面積2 216.25萬畝(占草原總面積的28.1%)，覆蓋全旗全部牧業(yè)嘎查和半農(nóng)半牧嘎查。在該地區(qū)，“減畜”和“移人”是減少天然草場壓力的主要措施，絕大多數(shù)放牧戶將牲畜出欄處理，在配套的生態(tài)移民工程下，搬遷到距離城鎮(zhèn)較近、自然條件較好的地方集中安置，安置方式以農(nóng)業(yè)種植或者舍飼圈養(yǎng)為主。

2008—2014年間，研究組對南部賀蘭山沿線、沙漠腹地以及北部戈壁草場的禁牧戶進(jìn)行了大范圍的入戶訪談(如圖1所示)，了解了生態(tài)補(bǔ)償政策的實施方式和影響，共收集了52個牧戶的畜牧業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)；同時，選取三個典型的生態(tài)移民安置區(qū)，即溫棚種植區(qū)巴彥浩特、井水灌溉區(qū)腰壩和黃河提水灌溉區(qū)孿井灘進(jìn)行調(diào)研，收集了79個牧戶/農(nóng)戶的相關(guān)生產(chǎn)數(shù)據(jù)。此外，本研究組還對當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧局、扶貧辦、水利局、自然保護(hù)區(qū)管理局在內(nèi)的多個參與生態(tài)補(bǔ)償政策制定和實施的部門進(jìn)行訪談，了解整體政策思路和實施方式，并獲得了部分宏觀數(shù)據(jù)。

圖1 阿拉善左旗地理位置及調(diào)研地點示意圖

對于第一個問題，即草場生態(tài)是否改善？本文從三個方面進(jìn)行分析，包括基于牧戶訪談數(shù)據(jù)獲得的基于地方性知識的評價，基于實地調(diào)研資料的評價，以及基于文獻(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)的評價。對于第二個問題，即生態(tài)補(bǔ)償是否激勵了當(dāng)?shù)厝说纳鷳B(tài)保護(hù)行為？本文從三個方面進(jìn)行分析，包括是否激勵當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行生態(tài)保護(hù)，當(dāng)?shù)厝耸欠裼心芰Σ輬鲞M(jìn)行保護(hù)，以及新的生產(chǎn)方式是否更有利于生態(tài)保護(hù)。

三、生態(tài)效果分析

(一)基于牧民地方知識的生態(tài)評價

在阿拉善左旗，大部分草場植被主要以多年生的灌木為主，如霸王、珍珠、紅砂、梭梭等，牧戶作為長期以來的資源利用者，能夠依據(jù)積累的地方知識對草場植被狀態(tài)進(jìn)行評價。為了從資源直接使用者的角度分析政策的生態(tài)效果，本組對阿拉善左旗的37個牧戶進(jìn)行了訪談，問及他們所感知項目區(qū)內(nèi)禁牧后的生態(tài)效果及可能的原因(表1)。結(jié)果顯示，僅有5.4%的牧民認(rèn)為政策減小了放牧壓力，達(dá)到了保護(hù)生態(tài)的目標(biāo)。其中，認(rèn)為生態(tài)沒有顯著變化的牧民比例達(dá)到59.5%，持該觀點的牧民絕大多數(shù)(19/22)認(rèn)為降水是草場狀況的決定性因素，與禁牧與否的關(guān)系并不大。如牧民最常見的回答就是“天旱禁牧也沒有用，雨水好了，草一下就能長起來”，或者“草場好不好是老天爺?shù)氖聝?，和禁牧沒有關(guān)系”。此外，還有29.7%的牧戶認(rèn)為，目前的生態(tài)補(bǔ)償政策可能會對短期的草場恢復(fù)起到一定的積極作用，但是從牧民的長期經(jīng)驗來看，草場不能完全沒有牲畜采食，適度放牧有利于植被的生長，將牲畜完全排除在草場之外的保護(hù)方式，有可能加速草場植被惡化的趨勢。比如，一些年長有經(jīng)驗的牧民表示，“草不能沒有牲畜吃，時間長了草就不長了，下面的草長不出來，下面的草也都捂壞了”。牲畜除了對于草場植被有更新作用，牧民普遍認(rèn)為牲畜是草場生態(tài)系統(tǒng)中不可缺少的一個元素，如“牲畜沒有了，老鼠的洞就不會被牲畜踩踏，老鼠就多了，把草根都吃了”。

表1 阿左旗牧民對生態(tài)效果的感知分析(N=37)

因此，牧戶基于地方知識的評價總體認(rèn)為，禁牧短期內(nèi)可以促使草場植被恢復(fù)，但是長期禁牧不僅不能保護(hù)草場，反而會因缺乏牲畜與植被、其他動物之間的反饋與制約關(guān)系，損害草場健康。

(二)基于實地調(diào)研資料的生態(tài)評價

牲畜采食對于草場植被的更新作用，在實際調(diào)研過程中也得到進(jìn)一步印證。本研究組選取了位于賀蘭山沿線已圍封禁牧的草場，與圍欄外有牲畜采食的草場進(jìn)行了對比。之所以選取賀蘭山沿線的草場進(jìn)行對比分析，其原因主要是這里位于賀蘭山保護(hù)區(qū)內(nèi)，距離巴彥浩特鎮(zhèn)較近，是草原管理部門的重點監(jiān)測地區(qū)，對禁牧措施執(zhí)行嚴(yán)格，而一些其他偏遠(yuǎn)地區(qū)往往會存在牧戶“偷牧”的情況，并未完全排除牲畜的影響。根據(jù)實地調(diào)研的結(jié)果，如圖2所示，在長期禁牧的珍珠草場圍欄內(nèi)，由于缺乏牲畜的采食，在生長季節(jié)存在大面積的枯草，并且大量植被上有蟲網(wǎng)。而在相鄰的圍欄外，正如牧民所描述的情形，牧草的生長旺盛，新鮮枝芽明顯多于禁牧區(qū)內(nèi)的植被。同樣，在長期禁牧的紅砂草場(圖3)，返青季節(jié)圍欄內(nèi)的新鮮植被生物量明顯高于放牧區(qū)，但是新鮮枝芽卻很稀少，而放牧區(qū)內(nèi)的植被返青情況好于禁牧區(qū)。

圖2 生長季節(jié)禁牧區(qū)(左，禁牧8年)和非禁牧區(qū)(右)的珍珠草場對比圖(拍攝于2010年7月，賀蘭山自然保護(hù)區(qū)周圍，范明明拍攝)

圖3 返青季節(jié)禁牧區(qū)(左，禁牧7年)和非禁牧區(qū)(右)的紅砂草場對比圖(拍攝于2008年5月底，賀蘭山自然保護(hù)區(qū)周圍，烏尼孟和拍攝)

(三)基于監(jiān)測數(shù)據(jù)的生態(tài)評價

本研究組沒有進(jìn)行植被樣方監(jiān)測，為進(jìn)一步說明禁牧對草場生態(tài)的影響，本文將中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫上有關(guān)阿拉善左旗地區(qū)草場監(jiān)測相關(guān)文章進(jìn)行分析，并將其主要結(jié)論及觀點歸納總結(jié)。相關(guān)研究涵蓋了阿拉善左旗所有的主要草場類型，包括紅砂、珍珠、白刺、霸王、梭梭，以及賀蘭山地區(qū)的草本植被類型。根據(jù)不同植被群落類型、禁牧?xí)r間長短對文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)禁牧對植被呈現(xiàn)非線性的動態(tài)影響。

在禁牧初期的4～5年內(nèi)，無論是珍珠、紅砂、梭梭等灌木植被，還是多年生及一年生的草本植被，植被生物量、高度、蓋度均有非常顯著的提高。如下表所示的研究中，王彥榮等對禁牧3個月的紅砂草場的監(jiān)測[19]、塔拉騰等對禁牧3年的8種類型草場的監(jiān)測[20]，以及其他學(xué)者在賀蘭山保護(hù)區(qū)內(nèi)(3～6年)對灌木和草本植物草場的監(jiān)測[21-22]均顯示，消除放牧的影響有利于草場植被生物量、高度、植株數(shù)量等的恢復(fù)。對這一結(jié)論在所有文獻(xiàn)中均得到證實，這也與上述部分牧民的感知相符合。

但是，隨著禁牧年限的增加，植被的變化開始出現(xiàn)非線性的特征。如根據(jù)阿拉坦達(dá)來等人對從2003年開始禁牧的草場進(jìn)行了監(jiān)測，研究結(jié)果顯示在禁牧后前3～4年，禁牧區(qū)的主要草場類型的生物量、蓋度、高度、新枝條長度等各項主要指標(biāo)都表現(xiàn)出上升趨勢，而從禁牧后第4～5年開始各項指標(biāo)都顯示出下降趨勢，且紅砂、梭梭草場上建群種均出現(xiàn)了逐漸死亡的特征[23]。陶格日勒等人對梭梭林的研究顯示，在圍封時間分別為1年、4年、7年和25年的樣地中，7 年封育梭梭恢復(fù)效果最好，而25 年圍封梭梭林密度、蓋度和生物量均低于7 年封育[24]。張金良等人對阿拉善左旗主要草場植被，如珍珠、紅砂、優(yōu)若藜、霸王、短腳錦雞兒和梭梭林的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，短期禁牧草場植被會迅速生長，植被產(chǎn)草量會在3年左右的時間內(nèi)達(dá)到峰值，隨后出現(xiàn)下降趨勢[25]。鄭敬剛對賀蘭山保護(hù)區(qū)內(nèi)禁牧10年的灌木及草本植物進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)禁牧可以有效提高草場的植被多樣性和生物量，但是卻會增加旱生灌木的組分比例，導(dǎo)致灌叢化加劇，土壤砂粒含量增加，粉粒和黏粒含量下降，繼續(xù)禁牧?xí)?dǎo)致草場的退化[26]。

可見，實地監(jiān)測的數(shù)據(jù)同樣印證了牧民對于禁牧生態(tài)影響的直觀表述。具體表現(xiàn)在，禁牧初期植被會迅速恢復(fù)，但是當(dāng)禁牧?xí)r間過長的時候(一般5年左右)，植被會因為缺乏牲畜的啃食而導(dǎo)致更新受阻，植被群落結(jié)構(gòu)也會發(fā)生變化。因此，禁牧對于草場生態(tài)的影響并不是一個簡單的線性恢復(fù)的過程，而是與禁牧?xí)r間的長短有關(guān)系，這恰恰體現(xiàn)了牲畜在維持草場植被生態(tài)中的作用。因此，通過完全割裂“人-草-畜”的關(guān)系恢復(fù)生態(tài)的禁牧措施，并不一定能達(dá)到預(yù)期的效果。

表2 禁牧對阿拉善荒漠植被影響

四、生態(tài)保護(hù)行為的激勵效果

(一)當(dāng)?shù)厝说纳鷳B(tài)保護(hù)行為減少

由于生態(tài)補(bǔ)償項目的設(shè)計不當(dāng)，種植業(yè)和舍飼圈養(yǎng)很難給移民提供可持續(xù)的生計。搬遷的移民絕大多數(shù)都來自偏遠(yuǎn)的牧區(qū)，常年以放牧為生，禁牧后轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從放牧專家變?yōu)椴欢夹g(shù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外行。以巴彥浩特溫棚種植區(qū)為例，2008年我們訪談的22戶移民中，在移民3年后的2011年，依然從事溫棚種植的僅剩6戶，其余的牧戶中有5戶依然依靠牧區(qū)生活(老人孩子搬出來，年輕人還在牧區(qū)放牧)，8戶依靠打臨時工(開車、修路搬石頭等體力活)，沒有工作完全靠養(yǎng)老金的有3戶。到2012年，由于缺水，所有牧戶都已經(jīng)放棄了蔬菜種植，自謀出路了。由于缺乏可持續(xù)的替代生計，最終使得部分移民不得不在草原上進(jìn)行挖奇石、挖藥材、捉蝎子等具有破壞性的活動。在2014年本組的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于禁牧過程中多數(shù)牧民將牲畜全部低價銷售(1)在禁牧開始的幾年中，牧戶大量處理牲畜，二道販子也因此壓低價格，2009年很多牧民將牲畜以100～200元的低價售出，而當(dāng)時大羊的市場價格在400～600元。而在之后幾年的時間內(nèi)，牛羊肉價格持續(xù)上漲，在2012年的調(diào)研中，牧區(qū)大羊的價格在1 000元/只左右，發(fā)展成為可以繁殖的畜群則需要10～20萬元，對于牧民來說十分困難。，并且禁牧政策長期持續(xù)，牧民一方面沒有能力重新發(fā)展牲畜，另外也無法對政策進(jìn)行預(yù)期，因此部分牧民盡可能地希望能夠從草場獲得最后一些收益。在阿拉善左旗南部某嘎查的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少牧民主動邀請礦產(chǎn)企業(yè)到自家的草場上進(jìn)行探礦開礦，以獲得數(shù)量可觀的土地補(bǔ)償。

(二)對草場的監(jiān)督和保護(hù)能力下降

阿拉善左旗草場上有多種生物資源和礦產(chǎn)資源，大量牧戶搬離草原也減少了對草原的監(jiān)督和保護(hù)，削弱了草原應(yīng)對外部破壞的能力。阿拉善盟左旗廂根達(dá)來蘇木的牧民表示：“禁牧后草場遭到寧夏來的回民挖蓯蓉、捉蝎子的破壞。他們都是一伙過來的，一來幾百人。有錢的用炸藥炸地下，沒錢的用鐵鍬挖地上面的，現(xiàn)在草地上全是坑，這生態(tài)咋能保護(hù)？”(調(diào)研記錄，2010)。在禁牧之前，牧戶會通過放牧活動對外來人員的情況進(jìn)行監(jiān)督，并在社區(qū)內(nèi)部形成保護(hù)機(jī)制。比如，賀蘭山沿線的牧戶反映，“以前抓蝎子的很少，我們(放牧?xí)r發(fā)現(xiàn))會攆出去。現(xiàn)在(因為牧民移出)也沒有人管理，他們把房子破壞的不像個東西。抓發(fā)菜的人破壞草場很厲害。原來集中放牧還好，現(xiàn)在東一個西一個，打工做買賣的，不敢管了。以前就是一下子(能夠召集牧民)40～50人，就出去趕他們，現(xiàn)在一個人在家不敢了”(調(diào)研記錄，2010)。

禁牧之后，草原執(zhí)法隊伍代替牧民成為草原的唯一監(jiān)管和巡查主體。2007年，僅阿拉善左旗林業(yè)執(zhí)法部門處罰并遣返的采挖草蓯蓉(寄生在紅砂根部的一種藥材)者就超過2 000人。以2011年為例，阿拉善左旗沿賀蘭山草場和孿井灘一帶捕捉蝎子的外來人員數(shù)量有所增加，每天進(jìn)入的捕蝎人員達(dá)千余名，每天捕捉野生蝎子數(shù)量達(dá)20萬只左右，截至6月底，阿拉善盟全盟共出動執(zhí)法車輛212臺次，出動執(zhí)法人員986人次，清理勸退外來捕捉蝎子人員達(dá)7 000余人次(2)中國農(nóng)業(yè)部.阿拉善盟草原野生蝎子亂捕濫采違法行為屢禁不止. 農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站. 2011-07-20.http://www.moa.gov.cn/fwllm/qgxxlb/nmg/201107/t20110720_2063582.htm。。盡管草原執(zhí)法人員對破壞草原的行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)察，但阿拉善全盟草原專職和兼職草原監(jiān)督管理人員僅有100多名，平均每個執(zhí)法人員要管理幾百萬畝草原(調(diào)研記錄，2010)，并不能進(jìn)行有效監(jiān)督。

長久以來牧民不僅僅是草原的利用者，同時也是草原的保護(hù)者。當(dāng)牧民在草場上放牧?xí)r，他們有激勵保護(hù)自己承包的草場，我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)牧民曾自發(fā)地組成了巡邏隊，對捉蝎子、挖藥材等行為進(jìn)行監(jiān)控、舉報和制止。然而，在禁牧和移民之后，牧民離開了草原，對這些草原的保護(hù)完全依靠政府執(zhí)法，而由于草場面積廣闊導(dǎo)致的人力物力資源不足，政府事實上難以對上述違法行為進(jìn)行有效地控制。

(三)替代生計造成更大尺度的生態(tài)危機(jī)

隨著牧民向農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)方式從草原畜牧業(yè)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所利用的資源也由草場變?yōu)楦?。以腰壩為例，該地?0世紀(jì)六七十年代開發(fā)建設(shè)，是阿拉善地區(qū)最早開發(fā)的綜合農(nóng)業(yè)區(qū)，幾乎無地表水，但是由于正處于賀蘭山脈的水文補(bǔ)給區(qū)，地下水資源豐富，為發(fā)展農(nóng)業(yè)提供了條件。禁牧政策實施之后，賀蘭山沿線的很多禁牧戶被安置在腰壩灘，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，由于氣候較為寒冷，腰壩地區(qū)每年只能種植一季作物，平均每戶的種植面積為42畝，主要作物及平均面積分布為玉米(13畝)、小麥(13畝)、油葵(8畝)、花葵(8畝)。

移民之后，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)消耗的水資源總量較之前的畜牧業(yè)用水量大幅增加。腰壩灌溉水來自地下水，農(nóng)業(yè)種植根據(jù)松土、播種、施肥等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，每年共需要澆水5次，每種作物的灌溉次數(shù)和時間差異不大，在2009—2010年一個生產(chǎn)周期內(nèi)，腰壩從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的戶均水資源使用量為36 411 m3(表3)。與畜牧業(yè)相比，不僅戶均生產(chǎn)用水量大幅增加，單位水資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出也大大下降，僅為畜牧業(yè)的2%，這種高耗水的生產(chǎn)方式與當(dāng)?shù)馗珊档淖匀粭l件及不相符。調(diào)研中我們了解到，農(nóng)業(yè)開墾對于地下水資源的利用造成明顯地水位下降和土壤鹽堿化。腰壩灘一位訪談對象描述“每三年抽水的管子就會往下壓一節(jié)，一節(jié)是2.5米”，還有訪談對象描述“現(xiàn)在用抽上來的水洗衣服，曬干之后(衣服)表面就是白白的一層；地里面也是白白的、硬硬的一層土皮，需要從其他地方買農(nóng)家肥和土壤改良耕地”。

表3 禁牧前后牧民生產(chǎn)情況及用水量對比

從全旗的生態(tài)目標(biāo)來看，禁牧這一生態(tài)政策的預(yù)期目標(biāo)不僅僅指向恢復(fù)草場植被，還要能夠涵養(yǎng)水源，增加賀蘭山區(qū)的蓄水能力，緩解全旗的水資源緊張問題。但是正如阿拉善左旗水務(wù)局局長所說：“我們也非常困惑，退牧還草、封山育林之后水應(yīng)該很多，但是也沒有(得到明顯改善)”。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)種植面積的增加直接影響了全地區(qū)的水資源消耗，根據(jù)水務(wù)局的數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)種植的耗水量占到全旗水資源消耗總量的90%以上(調(diào)研記錄，2010年)。而對于阿拉善左旗來說，在近十幾年的時間內(nèi)，水資源成為限制該地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，同時也成為新的更加嚴(yán)峻的生態(tài)問題。本研究對阿拉善左旗多個政府部門，如水利局、農(nóng)牧業(yè)局、扶貧辦、賀蘭山自然保護(hù)區(qū)管理局、林業(yè)局、草原站進(jìn)行了訪談，此外還訪談了腰壩負(fù)責(zé)農(nóng)牧業(yè)工作的官員和農(nóng)民。

從各個部門的表述來看(如表4所示)，水資源已經(jīng)成為當(dāng)?shù)刈畲蟮纳鐣c生態(tài)問題。從政府官員的話語分析中可知，由于禁牧所造成的農(nóng)業(yè)開墾具有“雙重效果”，一方面是其在保護(hù)草場植被過程中減少草場壓力的正面作用，另一方面是其在水資源消耗中的負(fù)面作用。隨著牧業(yè)人口向農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移，阿拉善左旗整體上已經(jīng)面臨新一輪的資源壓力，農(nóng)業(yè)占到水資源消耗總量的90%以上，這與城鎮(zhèn)居民用水、綠化用水、工業(yè)用水均存在矛盾(調(diào)研記錄，2010年)，也成為節(jié)水的重點對象。如在本文的案例地腰壩灘，由于全旗節(jié)水的需要，農(nóng)田面積大幅度縮減，腰壩灘要由8萬畝縮減到6.5萬畝。屆時那些因禁牧政策被安置在此地的牧民，可能面臨再次移民或轉(zhuǎn)產(chǎn)的困境。同時，除了縮減種植面積，節(jié)水灌溉成為今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，但目前由于投入較高，僅有少量農(nóng)田鋪設(shè)了滴灌設(shè)施。

表4 政府部門對阿拉善左旗社會及生態(tài)問題的表述

近幾年，阿拉善政府出臺了大量與水資源相關(guān)的地方政策文件，如每年制定農(nóng)業(yè)節(jié)水實施方案、最嚴(yán)格的水資源管理制度考核工作方案、用水量分配方案等，并于2017年成立了“阿拉善左旗深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。經(jīng)過近20年的時間，從牧業(yè)轉(zhuǎn)變到農(nóng)業(yè)的生態(tài)政策的弊端越來越凸顯，同時實踐證明水資源短缺已經(jīng)取代草場退化成為當(dāng)?shù)刈罹o迫的生態(tài)問題。從長期來看，在整個生態(tài)系統(tǒng)的相互作用下，水資源的過度開采與利用無疑會進(jìn)一步影響當(dāng)?shù)氐牟輬錾鷳B(tài)，農(nóng)業(yè)人口的壓縮與轉(zhuǎn)移也將對草場造成潛在的壓力。

五、結(jié)論與討論

通過將牲畜和牧戶排除在外的方式恢復(fù)草場生態(tài)，禁牧對于草場生態(tài)的效果具有時間尺度效應(yīng)。牧戶感知、實際調(diào)研和植被監(jiān)測數(shù)據(jù)的研究均表明，在短時間尺度內(nèi)(3～5年)起到了一定的效果，表現(xiàn)為植被生物量、高度、植株數(shù)量的顯著增加。但是長時間尺度(5年之后)內(nèi)，草場植被恢復(fù)的效果呈非線性的動態(tài)，具體表現(xiàn)為枯死植株增加、植被更新緩慢、植被群落發(fā)生改變。

生態(tài)補(bǔ)償并沒有如預(yù)期激勵當(dāng)?shù)厝藢Σ輬龅谋Ｗo(hù)行為，禁牧削弱了牧民對草場的利用和管理，政府草原執(zhí)法人員成為管理主體，其最大的影響體現(xiàn)在草場面積廣闊和執(zhí)法人員不足之間的矛盾，造成外來破壞者進(jìn)入阻力減小，挖草藥、捉蝎子、摟發(fā)菜等破壞行為增加。此外，由于牧民禁牧之后生活方式不適應(yīng)、收入減少等原因，部分牧民被迫返回草場從事一些具有破壞性的草原資源利用活動。脫離畜牧業(yè)的牧民，從事農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的替代生計，造成了更大尺度區(qū)域水資源危機(jī)。

生態(tài)補(bǔ)償是我國解決草原生態(tài)問題的主要手段，但是目前生態(tài)補(bǔ)償過于簡化了牲畜-草場-牧民之間的關(guān)系，尤其在具有長期放牧歷史的地區(qū)，類似禁牧、生態(tài)移民等手段直接割裂了牲畜和草場之間的反饋關(guān)系，同時也將牧民排除在保護(hù)與監(jiān)管草場的體系之外。在生態(tài)補(bǔ)償政策的制定和實施過程中，應(yīng)該深入研究并重視牲畜-草場-牧民之間的內(nèi)在聯(lián)系，并將補(bǔ)償?shù)闹攸c放在維護(hù)三者合理的內(nèi)在機(jī)制之上，這樣的生態(tài)補(bǔ)償政策才更符合草原的生態(tài)及社會特征。