張洪 王思明

摘要 隨著城鎮(zhèn)化快速推進，我國山地區(qū)域糧食生產與社會經濟發(fā)展的矛盾日益突出，將部分城鎮(zhèn)、工業(yè)項目向適宜建設開發(fā)的低丘緩坡區(qū)域拓展，成為我國山地省份和地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中不得已的選擇。如何權衡耕地保護及糧食安全與低丘緩坡建設開發(fā)出現的生態(tài)安全問題，是低丘緩坡開發(fā)建設必須系統(tǒng)研究的重要問題。以云南省重點城鎮(zhèn)化區(qū)域暨低丘緩坡開發(fā)試點重點地區(qū)——大理市為例，對此問題做初步探索。結果表明：①城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)擴張無論建設占壩子優(yōu)質耕地還是占低丘緩坡山地的林地，都將導致土地利用綜合效應下降。必須在城鎮(zhèn)化占用這兩類農用地的土地利用綜合效應進行權衡，兩害從輕。②相比較而言，城市（鎮(zhèn)）建設占用耕地尤其是壩子優(yōu)質耕地對山地區(qū)域來說，比開發(fā)低丘緩坡山地占用林地，其土地利用綜合效應損失要大很多。③通過加強低丘緩坡山地開發(fā)的生態(tài)修復和綠化以及在壩子耕地上發(fā)展有機農業(yè)和生態(tài)農業(yè)以增強壩子耕地的生態(tài)服務功能，可以一定程度上彌補低丘緩坡山地開發(fā)導致的區(qū)域生態(tài)損失。

關鍵詞 低丘緩坡;城鎮(zhèn)化;耕地保護;利益權衡

中圖分類號 F301.2? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2020）20-0065-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.20.019

The Trade-off Between Low Hilly Gentle Slope Mountain Development and Cultivated Land Protection under the Urbanization—Taking Dali as an Example

ZHANG Hong，WANG Si-ming

（School of Urban and Environment， Yunnan University of Finance and Economics， Kunming， Yunnan 650000）

Abstract With the rapid progress of urbanization， the contradiction between grain production and social and economic development in mountainous regions in China has become increasingly prominent， and some towns and industrial projects have been expanded to low hills and gentle slopes suitable for construction and development， becoming the process of urbanization and industrialization in mountainous provinces and regions in China. The last resort. How to balance the protection of cultivated land and food security with the ecological security issues arising from the construction and development of low hills and gentle slopes is an important issue that must be systematically studied in the development and construction of low hills and gentle slopes. This article takes Dali City， a key urbanization area in Yunnan Province and a pilot area for the development of low hills and gentle slopes as an example， to make a preliminary exploration of this issue. The results showed that： ① Urbanization and urban expansion will result in a decline in the comprehensive effect of land use regardless of the construction of high-quality cultivated land in dams or forest land occupying low hills and gentle slopes. We must weigh the comprehensive effect of land use on the two types of agricultural land occupied by urbanization， and the two harms are taken lightly. ② In comparison， the cultivated land occupied by urban （town） construction， especially high-quality cultivated land in dams， is much larger for mountainous areas than the development of low hills and gentle slopes. ③ By strengthening the ecological restoration and greening of the development of low hills and gentle slopes and the development of organic agriculture and ecological agriculture on the arable land of the dam to enhance the ecological service function of the arable land of the dam， it can compensate for the regional ecological losses caused by the development of the gentle hills.

Key words Low hills and gentle slopes;Urbanization;Cultivated land protection;Interest balance

我國陸域國土空間中，山地高原丘陵約占69%，盆地約占19%，平原約占12%。多年來，在相對狹小的平原地區(qū)，糧食生產與社會經濟發(fā)展的矛盾越發(fā)突出。2001—2008年，隨著經濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，全國減少了近586.67萬hm2優(yōu)質耕地。2009年以后，國家高度重視耕地保護，將保護耕地作為基本國策，劃定18億畝耕地紅線，實行最嚴格的保護，耕地大量流失趨勢得到控制。2009年全國耕地面積1.217 2億hm2，至2015年底，全國實有耕地面積 1.350 7億hm2，其中含有難以穩(wěn)定利用的耕地和根據國家政策需要穩(wěn)步調整退耕的耕地，適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量 1.243 3億hm2，基本農田保護面積1.04億hm2，守住了 18億畝耕地紅線 [1]。2019年，自然資源部公布耕地面積 1.348 7億hm2，全國因建設占用、災毀、生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整等減少耕地面積32.04萬hm2，通過土地整治、農業(yè)結構調整等增加耕地面積25.95萬hm2，年內凈減少耕地面積 6.09萬hm2。

導致耕地減少的原因主要有：一是城市規(guī)模擴張過快、過大，土地利用率低;二是農村居民點建設分散，宅基地審批缺乏管理和監(jiān)督，農村建房占地較大;三是農業(yè)內部結構調整占用耕地，大片耕地被改為果園、茶園等。其中，城市化占耕地是重要原因之一。

與此同時，2010年以來我國城市化已進入加速發(fā)展的中期階段。根據國家統(tǒng)計局公布的數據，2019年我國城鎮(zhèn)常住人口84 843萬，鄉(xiāng)村常住人口55 162萬，城鎮(zhèn)人口占總人口比重（城鎮(zhèn)化率）為60.06%，比上年末提高了1.02百分點，比2010年人口普查時的49.68%提高了10.38百分點。根據世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間。只是進入到60%之后，城鎮(zhèn)化會逐漸進入到相對成熟階段，未來城鎮(zhèn)化增速會略有放緩。國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部預測，我國城市化率到2030年達到68.38%，2040年達到75.37%，接近世界發(fā)達國家現在城市化平均水平。這就意味著，我國城市化還有十幾年較快發(fā)展時期。對廣大中西部地區(qū)來說，目前的城鎮(zhèn)化率仍比較低，2019年，像河南、四川這些人口大省剛過50%，像西南地區(qū)的廣西、云南、貴州等地都不足50%。中西部較低的城鎮(zhèn)化率，意味著這些地方未來有較大的投資發(fā)展空間，未來幾年城鎮(zhèn)化加速，大量人口將進入城市或城鎮(zhèn)。

城市化的快速推進，對建設用地需求不斷增加，糧食生產與住房需求的矛盾日益突出。尤其像云南這樣的西南山地省份，城鎮(zhèn)化與耕地保護的矛盾更加突出。根據原云南省國土資源廳調查，全省大于1 km2的壩子1 699個，面積 245.348萬hm2，僅占全省土地面積的6.41%，其余是山地（占84%）和丘陵（占10%左右）。全省116個縣市區(qū)，山區(qū)面積占全縣總面積70.0%～79.9%的只有4個縣（市），山區(qū)面積占80.0%～89.9%的有13個縣（市），占90.0%～95%的有9個縣，其余縣（市）均在95%以上（其中有18個縣99%以上的土地全是山地）。由于壩子地勢平坦，水源條件好，一般是優(yōu)質耕地集中分布區(qū)域。2017年云南省大于1 km2的壩子耕地面積占全省耕地面積22.06%，主要是1～3等的優(yōu)質耕地;壩子以外山區(qū)丘陵的耕地以旱地為主，約占全省耕地面積的77.94%。這些山地耕地普遍存在田塊畸零不整，田坎系數較高，坡地比重較大，土地生態(tài)脆弱，土壤侵蝕、水土流失等問題，是云南省中低產田地的主要分布區(qū)域。

因此，為了協調城鎮(zhèn)化與耕地保護的矛盾，保護平原和山間盆地（壩子）優(yōu)質耕地，對低丘緩坡山地適度有限開發(fā)，拓展建設用地空間，是云南等西南山地區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇。事實上，云南擁有豐富的低丘緩坡土地資源。根據云南省自然資源廳調查統(tǒng)計，全省低丘緩坡面積占全省土地面積4.7%;其中適宜建設開發(fā)的低丘緩坡面積占低丘緩坡面積10.62%。將部分城鎮(zhèn)、工業(yè)項目向適宜建設開發(fā)的低丘緩坡區(qū)域拓展，成為云南省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中不得已的選擇。如何在提高土地資源集約利用水平的同時，保護好優(yōu)質耕地，避免破壞生態(tài)環(huán)境，是云南等西南山地區(qū)域國土空間開發(fā)亟待解決的現實問題。為此，2011年原國土資源部頒發(fā)《國土資源部關于低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用試點工作指導意見》，提倡不同地區(qū)因地制宜，轉變現有的城鎮(zhèn)發(fā)展方式，支持云南、浙江、貴州等23個低丘緩坡資源豐富省份開展山地城鎮(zhèn)、工業(yè)建設土地綜合開發(fā)的試點工作。其中云南省是唯一在全省范圍試點的省份。云南省委省政府正是著眼于云南省發(fā)展的實際，2011年出臺《云南省人民政府關于加強耕地保護促進城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的意見》（云政發(fā)〔2011〕185號），提出全省低丘緩坡山地開發(fā)的重要性與總體要求，在全省范圍內開展低丘緩坡土地綜合開發(fā)試點，探索通過低丘緩坡山地城鎮(zhèn)工業(yè)建設、保護壩區(qū)優(yōu)質耕地、優(yōu)化國土空間布局之路。至2018年末，全省批準低丘緩坡土地綜合開發(fā)試點項目區(qū)185個，批準低丘緩坡土地開發(fā)面積超過9萬hm2。

但是，山地開發(fā)作為一種特殊的土地利用形式存在不確定性，低丘緩坡山地建設開發(fā)必然會打破原有山地生態(tài)系統(tǒng)的完整性、關聯性和生態(tài)系統(tǒng)平衡，改變生態(tài)系統(tǒng)功能狀況，若開發(fā)不當甚至會出現滑坡、泥石流、缺水、污染等威脅山地城鎮(zhèn)工業(yè)安全的生態(tài)問題。因此，圍繞低丘緩坡山地開發(fā)的生態(tài)問題，國家部委之間和學術界都存在不同意見。如何權衡耕地保護及糧食安全與生態(tài)安全，是低丘緩坡開發(fā)建設必須系統(tǒng)研究的重要問題。該研究正是基于此目的，以云南省重點城鎮(zhèn)化區(qū)域也是低丘緩坡開發(fā)試點重點地區(qū)——大理市為例，初步探索城鎮(zhèn)化過程中耕地保護與生態(tài)安全的取舍和權衡，拋磚引玉，以期引起學術界對該問題的關注。

有關低丘緩坡山地開發(fā)、城鎮(zhèn)化發(fā)展和土地開發(fā)利用綜合效應的研究，相對而言我國起步較晚。低丘緩坡山地開發(fā)的研究方面主要有兩個切入點，其一是低丘緩坡山地開發(fā)的生態(tài)環(huán)境研究。學者們從生態(tài)環(huán)境著手，一方面研究低丘緩坡山地開發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題，一方面又提出了相對應的防治對策。普遍認為低丘緩坡山地的開發(fā)和建設，必須充分考慮地貌植被等被大面積破壞后造成的山地環(huán)境、水土流失等潛在影響。因此應盡可能在制定山地開發(fā)利用規(guī)劃時，提出科學合理的方法來規(guī)避。其二是可持續(xù)發(fā)展研究。學術界普遍認為，低丘緩坡建設開發(fā)應該注重可持續(xù)性，尤其是土地資源的生態(tài)可持續(xù)性，根據山體立體特征設計開發(fā)建設方式和用地布局。土地資源的可持續(xù)性是國家安全的重要組成部分，關系到政治、經濟、國防和人民 [2-5]。城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的衡量，美國斯坦福大學提出以人均GDP、農業(yè)產值GDP占比等為主的城鎮(zhèn)化指標體系;我國清華大學、中國社科院則提出了特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指標 [6-8]。土地開發(fā)利用方面也有不少學者從土地利用變化對土壤、水文、碳循環(huán)等效應影響開展研究 [9-11]。但是，針對城鎮(zhèn)化過程中低丘緩坡開發(fā)與耕地保護的權衡研究還比較少，這是該研究寫作的出發(fā)點。

1 數據來源與研究方法

1.1 樣本區(qū)簡介

大理市位于洱海流域，是典型的高原湖濱城市，由于高原湖泊特有的水文條件，生態(tài)環(huán)境比平原湖濱區(qū)域更加脆弱。作為云南省第二大城市，改革開放以來大理市社會經濟與城市發(fā)展迅速。1997—2019年，大理市城市人口由16.7萬增長到49.7萬，增長178%;城市（鎮(zhèn)）建設用地面積由14.64 km2增長到151 km2，增長861%?？焖俪擎?zhèn)化導致洱海流域優(yōu)質耕地大量被侵占。為了保護洱海西岸優(yōu)質耕地、保護洱海流域湖光山色的綺麗自然風光，2013年云南省委省政府將開發(fā)洱海東岸低丘緩坡山地、建設山地城鎮(zhèn)工業(yè)，作為全省低丘緩坡山地城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設的重點示范樣本，其模式和經驗在云南省乃至全國都具有典型性。因此，選擇大理市作為研究樣本。

1.2 數據來源

土地利用數據來源是以1998、2008、2013以及2018年的Landsat TM影像作為基礎影像，谷歌影像作為輔助數據。在數據底圖上，根據地區(qū)實際影像條件，結合各種土地利用類型的影像特點，建立6類主要用地類型的遙感解譯標識，這6類土地利用類型為耕地、草地、林地、水域、建設用地和其他土地。結合遙感影像解譯標識，進行人機交互解譯。

社會經濟統(tǒng)計數據主要來自《大理統(tǒng)計年鑒（1998—2018）》《中國縣域統(tǒng)計年鑒（2000—2018年）》，對于部分缺失的數據，綜合缺失時點前后的統(tǒng)計數據，采用一定的數學方法進行合理估算。

遙感影像解譯參照土地利用遙感監(jiān)測分類系統(tǒng)（簡稱LU-CAS）和全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價體系等國家標準，劃分大理市的土地利用類型為：草地、耕地、林地、水域、建設用地和未利用地。同時利用Kappa系數檢驗遙感影像解譯精度，公式如下：

式中，X ii為誤差矩陣i行i列的值;X i+表示第i行的和;X +i表示第i列的和;N表示樣點總數。

經檢驗精度系數分別為0.81（1998年影像）、0.84（2008年影像）、0.88（2013年影像）和0.86（2018年影像），總體系數超過0.8。說明解譯精度高于80%，解譯結果符合研究需求，可以采用該解譯數據進行研究。

1.3 研究方法

該研究從價值的哲學含義出發(fā)，借鑒馬斯洛的需要層次模型，以人類為核心，從主體維度衍生出生態(tài)效應的社會含義，在綜合土地資源本身的生態(tài)效應基礎上，協調社會—自然的綜合效應，來權衡土地資源利用的耕地保護與生態(tài)安全。為此，該研究構建了土地利用綜合效應指標。該指標通過對價值的治學范疇闡述，解釋價值在哲學上的本質內涵。即價值是在主客體之間相互作用的，價值是否存在，受到主客體協同決定，只有當主客體之間對于其間相互作用的事物都具有需求性，其價值才會產生。

土地利用綜合效應從兩個維度構建二維邏輯結構模型。一是土地資源價值客體角度建立的功能維度，亦稱供給維度;二是土地資源價值主體角度建立的效用維度，亦稱需要維度。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，從土地資源主體角度即以人為本的角度思考，人作為價值主體，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中對于土地的需求。根據馬斯洛需求層次理論，人的需求通常包括4個層次：生存、安全、情感和發(fā)展。從人的需求主體出發(fā)，將需求層次中的生存需求、安全需求、情感需求與土地資源客氣所提供的經濟產出功能、社會保障功能與生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)服務功能所對應，得到土地利用綜合效應模型，具體如圖1。

在大理市城市化進程中，轉換為建設用地的主要用地類型是耕地及林地，因此計算時主要研究耕地和林地的土地利用綜合效應。

土地利用綜合效應模型包括以下三方面價值的綜合。

（1）經濟產出功能價值。

生存需求是位于需求層次中底層的需求，是人類最基本的需求，也是追求更高需求的前提。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，人對于土地資源的需求，最基本的是糧食生產，反映到價值客體的供給維度，對應的是土地所具有的經濟產出功能價值。

土地的經濟產出價值是指在合理發(fā)揮土地資源生產功能的前提下，土地養(yǎng)育功能所產出的所有產品經濟效益的總和。土地資源經濟產出價值的評估方法有收益還原法、土壤生產潛力法、成本逼近法、市場比較法和假設開發(fā)法等多種方法。該研究主要采用收益還原法。計算公式如下：

VC=（a/r）×[1-（1+r）n]

式中，VC指土地的經濟產出功能價值;a是年均純收益;是收益還原率;是土地使用權讓渡年限;顯然，當年限n接近無限大時，上式可記為：

純收益的確定：a=v-c0;其中，v是單位面積農產品產出價值，c0是單位面積農產品的總成本。農產品的總產出價值應當包括主要農產品產出價值和副農產品產出價值，且存在一年多熟制，由于副產品的統(tǒng)計資料不全，因此該研究中單位面積的年總收入，均采用單位面積的年農業(yè)產值。

收益還原率的確定：其中，b是一年期銀行存款利率，c也稱為安全利率，d是同期物價指數，是農業(yè)稅率，當前d值為0。

（2）社會保障功能價值。

在供給維度所對應的安全需求，包括了糧食安全和社會保障。糧食安全，要求糧食產量和質量必須滿足人的基本需求。而在社會保障需求下，隨著城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展推進，城鎮(zhèn)化帶來了各式各樣的社會保障紅利。這些社會紅利包括基礎設施建設、人居環(huán)境改善、商品市場完備、醫(yī)療保障等方面。但從人的角度考慮，在不考慮這些城鎮(zhèn)化集聚效應帶來的社會保障福利，對于作為社會中相對獨立個體的人，與之密切相關的就是基本生活、養(yǎng)老保障和失業(yè)保障，可以采用相對應的價值來衡量。

社會保障功能價值包括土地所提供的養(yǎng)老保障價值、就業(yè)保障價值和社會穩(wěn)定價值。計算公式如下：

式中，VS是社會保障功能價值;Vb是養(yǎng)老保障價值;Ve是就業(yè)保障價值;Vw是社會穩(wěn)定價值;r是收益還原率。

養(yǎng)老保障價值采用研究區(qū)域的養(yǎng)老保險金為基礎進行替代核算：。其中，ya為居民個人應繳養(yǎng)老保險費率;n為應繳年限;Mi為月基本生活費用;Mo保險費基數;Aa指用地人均占有面積。

就業(yè)保障價值采用研究區(qū)域的居民個人失業(yè)保險金為基礎進行替代核算：。其中，va為居民個人應繳失業(yè)保險費率;n為應繳年限;Mi為農民月基本生活費用;Mo為保險費基數。

社會穩(wěn)定價值采用糧食安全價值來代替社會穩(wěn)定價值進行核算。糧食安全問題直接影響著社會的穩(wěn)定性和人民生活水平。糧食安全保障價值的計算，采用糧食在完全依賴進口情況下的成本支出來表示：Vw=Pk×Q。其中Q為糧食總產量;Pk為國際糧食平均價格。

（3）生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值。

人類的情感社交需求不僅體現在人與人之間，也體現在人與物、人與環(huán)境之間，且這種情感社交需求在很多情況下需借助外部條件來實現。對應需求層次則是生態(tài)系統(tǒng)服務功能。

計算公式為：

式中，VC ij為第j類生態(tài)系統(tǒng)i類生態(tài)系統(tǒng)服務基準單價;Sj為第j類生態(tài)系統(tǒng)面積。

土地利用綜合效應的總價值為經濟產出價值、社會保障價值和生態(tài)服務功能價值的總和，即：

V=VC+VS+VW

另外，表達城鎮(zhèn)化的指標有多種。該研究以清華大學、中國社科院提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指標，構建城鎮(zhèn)化發(fā)展水平指標體系（表1），并研究采用熵值法確定指標體系的權重。具體計算步驟如下：

2 結果與分析

2.1 1998—2018年大理市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

大理市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平由1998年的0.129 7上升到2018年的0.763 9，20年時間其城鎮(zhèn)化發(fā)展水平增長5.89倍，取得顯著發(fā)展效果（表2）。

2.2 1998—2018年大理市土地利用變化分析

大理市于2013年被列為云南省低丘緩坡山地開發(fā)試點地區(qū)，并在2013年大理市出臺一系列相關政策文件。因此以2013年為分界，2013年前城鎮(zhèn)化土地開發(fā)利用方式為占用耕地開發(fā)建設用地，2013年后主要通過低丘緩坡山地開發(fā)增加建設用地。根據對1998、2008、2013以及2018年大理市遙感影像的分類解譯結果，統(tǒng)計1998—2013年、2013—2018年土地利用變化，運用馬爾科夫模型構建土地轉移矩陣，對這段時間大理市土地利用類型相互轉換進行定量描述，結果顯示：

（1）1998—2013年，大理市耕地轉出2 007.06 hm2，轉入962.64 hm2;林地轉出2 651.03 hm2，轉入542.36 hm2;草地轉出136.35 hm2，轉入116.35 hm2;建設用地轉出436.24 hm2，轉入2 948.96 hm2;其他土地轉出1 648.40 hm2，轉入 2 308.77 hm2。其中轉入建設用地的類型中，耕地 1 500.17 hm2，占比50.87%;林地385.72 hm2，占比13.08%;草地50.29 hm2，占比1.71%;其他土地1 012.78 hm2，占比 34.34%。即1998—2013年大理市城鎮(zhèn)化建設用地主要以占用耕地形式獲取的。由于大理市大多數耕地分布在洱海壩子及湖濱地區(qū)，且都是1～3等的優(yōu)質耕地，也就是說這一時期大理市城鎮(zhèn)化是犧牲壩子優(yōu)質耕地及糧食安全和洱海湖濱生態(tài)安全來實現的。

（2）2013—2018年，大理市耕地轉出312.37 hm2，轉入810.37 hm2;林地轉出2 053.69 hm2，轉入364.76 hm2;草地轉出94.41 hm2，轉入89.41 hm2;建設用地轉出522.88 hm2，轉入2 324.01 hm2;其他土地轉出807.04 hm2，轉入 201.84 hm2。其中轉入建設用地的類型中，耕地149.88 hm2，占比6.45%;林地1 854.29 hm2，占比79.79%;草地 20.35 hm2，占比0.088%;其他土地299.49 hm2，占比 12.89%。即2013—2018年間大理市城鎮(zhèn)化建設用地主要以開發(fā)洱海東部的低丘緩坡山地、占用低丘緩坡疏林地形式獲取的，毫無疑問低丘緩坡建設開發(fā)導致洱海東部林地面積減少，對當地生態(tài)環(huán)境有一定影響。

2.3 大理市土地利用綜合效應評估

表3顯示，大理市1998—2018年耕地與林地的土地利用綜合效應總量在20年間持續(xù)上漲，總體漲幅超過448.7%，年平均漲幅為9.37%。其中，林地的土地利用綜合效應總價值增長較為緩慢，雖然整體趨勢呈現增長，但也在1998—2006年出現小幅度的減少，期間總體減幅為1.28%。2006—2018年林地的土地利用綜合效應總價值增幅為67.03%，年平均漲幅為4.67%。大理市耕地的土地利用綜合效應總價值在20年間增長較快，僅在2003、2009、2013年出現過短暫下降，其余時間均保持較快的增長速率，2008年耕地土地利用綜合效應超過林地。

1998—2018年，大理市耕地土地利用綜合效應單位土地面積總價值從1998年的1 246 252.16元/hm2上升為2018年的7 036 460.37元/hm2，上升了5.65倍;耕地土地利用綜合效應總價值由1998年的492.18億元上升為2018年的 2 700.58億元，上升了5.49倍。同期，大理市林地土地利用綜合效應單位土地面積總價值從1998年的1 016 534.82元/hm2上升為2018年的1 728 015.47元/hm2，上升1.70倍;林地土地利用綜合效應總價值由1998年的919.92億元上升為2018年的1 516.89億元，上升1.65倍。林地土地利用綜合效應增長遠慢于耕地。

從土地利用綜合效應的價值構成看，1998—2018年，大理市耕地經濟產出價值維持在43%左右，說明耕地的經濟產出功能依舊作為其主要功能的地位沒有變化;耕地的社會保障價值有所增加，由1998年的29.94%增長到2018年的 48.24%，社會保障功能的比重增加，農業(yè)生產更加專業(yè)化，農業(yè)從業(yè)者專門性更強。與之形成鮮明對比的是，1998—2018年大理市林地的經濟產出功能價值占比一直維持在2%左右，變化不大;林地的社會保障價值有所增加，從1998年的4.93%增長到2018年的26.98%，林地的社會保障價值越發(fā)凸顯，同時林地的生態(tài)服務價值減少，由1998年的94.82%減少到69.12%?？傮w來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展的20年來，大理市耕地的土地利用綜合效應價值構成更加偏重于經濟產出價值和社會保障價值，其生態(tài)服務價值占比較少;林地的生態(tài)服務價值比重較原先而言有所減少，但總體結構也更加偏重于社會保障和生態(tài)服務。

2.4 大理市低丘緩坡開發(fā)與壩子耕地占用開發(fā)對比

表4顯示，1998—2013年大理市通過占用壩子優(yōu)質耕地的開發(fā)方式，凈增加建設用地2 825.72 hm2;其中，耕地轉為建設用地的凈轉化量為1 499.68 hm2，占新增建設用地的53.07%;林地轉化為建設用地的凈轉化量為385.72 hm2，占新增建設用地的13.65%。而2013—2018年大理市主要通過低丘緩坡山地開發(fā)的形式獲得凈增加建設用地1 801.13 hm2。假設2013—2018年依舊采區(qū)占用壩子優(yōu)質耕地的開發(fā)方式，當新增建設用地數量達到2018年現有標準1 801.13 hm2時，按照1998—2013年新增建設用地中林地與耕地轉化量的關系，可以計算得出減少的林地與耕地數量。

該研究通過替代法測算，在假設2013—2018年依舊采取占用壩子優(yōu)質耕地的開發(fā)方式，此期間獲得新增加 1 801.13 hm2建設用地，需要減少壩子優(yōu)質耕地數量為 955.86 hm2，需要減少的林地數量為245.85 hm2（表4）。即，按照耕地應減少955.86 hm2，則耕地的土地利用綜合效應減少54.84億元;林地應減少245.85 hm2，林地的土地利用綜合效應減少3.967億元，兩者合計減少土地利用綜合效應 58.81億元。與這期間實際采取的低丘緩坡山地開發(fā)方式比較，壩子耕地占用的開發(fā)方式預計多減少土地利用綜合效應價值量44.56億元（表5）。

3 結論與討論

（1）從系統(tǒng)論角度土地利用綜合效應包括經濟產出、社會保障、生態(tài)服務三大功能。不同土地利用類型，土地利用綜合效應的結構和強度具有較大差異。耕地主要承載著土地利用經濟產出和社會保障功能，兼顧生態(tài)服務功能，滿足人們最基本的生存需求，因此單位面積土地利用綜合效應最高，在大理市2018年達到7 036 460.37元/hm2;林地主要承載著土地利用生態(tài)服務和部分經濟產出、社會保障功能，2018年土地利用綜合效應達到1728015.47元/hm2。隨著社會經濟發(fā)展對土地資源需求持續(xù)增加，耕地和林地的土地利用綜合效應都在快速上漲。1998—2018年，大理市耕地土地利用綜合效應單位土地面積總價值從1998年的 1 246 252.16元/hm2上升為2018年的7 036 460.37元/hm2，上升了5.65倍;耕地土地利用綜合效應總價值由1998年的492.18億元上升為2018年的2 700.58億元，上升了5.49倍。同期，大理市林地土地利用綜合效應單位土地面積總價值從1998年的1 016 534.82元/hm2上升為2018年的 1 728 015.47元/hm2，上升1.70倍;林地土地利用綜合效應總價值由1998年的919.92億元上升為2018年的1 516.89億元，上升1.65倍。城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)擴張無論建設占壩子優(yōu)質耕地還是占低丘緩坡山地的林地，都將導致土地利用綜合效應下降。必須在城鎮(zhèn)化占用這兩類農用地的土地利用綜合效應進行權衡，兩害從輕。這種權衡和選擇對于耕地資源尤其優(yōu)質耕地資源匱乏的山地區(qū)域更為重要和迫切。

（2）研究表明，相比較而言，城市（鎮(zhèn)）建設占用耕地尤其是壩子優(yōu)質耕地對山地區(qū)域來說，比開發(fā)低丘緩坡山地占用林地，其土地利用綜合效應損失要大很多。假設2013—2018年大理市低丘緩坡山地開發(fā)解決城鎮(zhèn)化建設用地不足問題，依舊采取占用壩子優(yōu)質耕地的土地開發(fā)方式，此期間獲得新增加1 801.13 hm2建設用地，需要減少壩子優(yōu)質耕地數量為955.86 hm2，需要減少的林地數量為245.85 hm2，耕地的土地利用綜合效應減少54.84億元，林地的土地利用綜合效應減少3.967億元，兩者合計減少土地利用綜合效應58.81億元。與這期間實際采取的低丘緩坡山地開發(fā)方式比較，壩子耕地占用的開發(fā)方式預計多減少土地利用綜合效應價值量44.56億元。因此，從維護山地區(qū)域糧食安全和社會穩(wěn)定角度，適當占用低丘緩坡山地進行建設開發(fā)，滿足城鎮(zhèn)化用地需要，對山地區(qū)域來說也是一種城鎮(zhèn)化用地方式的合理 選擇。

（3）人類的情感社交需求不僅體現在人與人之間，也體現在人與物、人與環(huán)境之間，且這種情感社交需求在很多情況下需借助外部條件來實現。隨著人們物質文化生活水平提高，人們對生態(tài)系統(tǒng)服務需求不斷增加。通過課題組對云南省10個典型低丘緩坡建設開發(fā)項目區(qū)的實地調查監(jiān)測和分析測算，發(fā)現低丘緩坡山地建設開發(fā)因生態(tài)用地面積的驟減，其生態(tài)服務功能會有所下降，必須謹慎開展低丘緩坡山地建設開發(fā)。同時筆者還發(fā)現，在低丘緩坡建設開發(fā)過程中，采用恰當的工程措施和生態(tài)修復手段，可以提升低丘緩坡建設開發(fā)項目區(qū)的生態(tài)用地單位面積生態(tài)服務功能，彌補因生態(tài)用地面積減少出現的低丘緩坡山地生態(tài)服務功能減少。所以，采用科學的低丘緩坡建設開發(fā)方式，加強建設開發(fā)過程中的生態(tài)修復和綠化，通過提高低丘緩坡建設開發(fā)項目區(qū)的生態(tài)用地質量，可以一定程度上彌補低丘緩坡山地建設開發(fā)帶來的生態(tài)損失，提高區(qū)域整體土地利用綜合效應 水平。

（4）應該重新認識耕地的土地利用綜合功能，通過發(fā)展有機農業(yè)和生態(tài)農業(yè)，增強壩子優(yōu)質耕地的生態(tài)服務功能，提升耕地的土地利用綜合效應，改善壩子耕地集中分布區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，也可以一定程度上彌補因低丘緩坡山地建設開發(fā)導致區(qū)域林地面積減少的生態(tài)損失。

總之，城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)空間擴張必然占用耕地或林地等農用地，如何權衡城市（鎮(zhèn)）建設開發(fā)占用耕地和林地的得失，科學評價自2011年在全國開展的低丘緩坡山地建設用地工作，還有很長的路要走。該研究僅做了初步探索，在權衡評價的理論和方法上還需要改進，還需要做更多的案例和調查研究來驗證權衡評價的理論方法。這些都是今后需要進一步努力的方向。

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