劉芳薇
2017年以來,PPP項目監(jiān)管政策加速出臺,尤其是財辦金92號文,要求各地對入庫PPP項目開展系統(tǒng)性檢查,大量項目退庫,盡管長期看監(jiān)管趨嚴正是為PPP項目長遠發(fā)展清本正源,金融機構也持積極態(tài)度,但因政策頻出等多方面原因,金融機構對接仍存在阻礙。
一、郴州市PPP項目金融服務工作的總體情況
(一)郴州市PPP項目基本情況
一是PPP項目數量與金額同步減少,退庫數量增加。截至2019年10月末,郴州市PPP項目69個,總投資537.39億元,分別較2017年末減少8個、100.27億元。在庫項目42個,總投資211.26億元。財辦金92號政策規(guī)范下,2018年-2019年,郴州市19個PPP項目從財政部退庫,總投資金額312.22億元,占全部項目投資58.9%。二是運作方式以BOT為主,落地率逐步上升。郴州市40個PPP項目以BOT(建設-經營-轉讓)方式運作,涉及總投資394.61億元,占全部項目投資的73.43%。目前已經進入執(zhí)行階段的項目32個,將逐步釋放投資168.96億元,落地率46.37%,較2017年末增長15.2個百分點,新增執(zhí)行項目8個。三是行業(yè)分布“冷熱不均”,集中在市政工程等領域。市政工程(28個)、交通運輸(7個)、水利建設(1個)經濟效益較好的領域項目多或投資高,三類項目的總和占到了全部項目總投資的超六成(66.17%),且項目平均投資額達9.88億元;醫(yī)療、旅游、教育等其他公共服務領域相對冷門、投資偏低,項目平均投資5.5億元。四是強化制度建設,推動項目規(guī)范運行。郴州市出臺《郴州市政府和社會資本合作實施辦法》,從PPP項目申報范圍、申報條件、項目采購、實施、經營、管理、退出和移交等方面都作出具體規(guī)定,并在辦法中列舉相關優(yōu)惠政策措施;轄內汝城、永興、宜章、資興等縣市政府均根據當地情況,均先后出臺了PPP實施意見,推進PPP模式規(guī)范運行。
(二)郴州市PPP項目金融服務情況
郴州市金融機構尤其是四大行與城商行更有意愿對接PPP項目對接,據調查,郴州市金融支持項目6個,項目總投資45.62億元,批復貸款16.07億元,現(xiàn)有余額5.58億元;金融機構正在對接項目12個,總投資59.71億元,計劃信貸支持33.97億元。一是市政、交通及環(huán)保項目更受青睞。金融機構在選擇PPP項目時,往往將項目現(xiàn)金流納入考量,市政、交通及生態(tài)環(huán)保等經濟效益較好、現(xiàn)金流較穩(wěn)的項目更受青睞。郴州市金融支持的6個項目、正在對接12個項目中均有2/3項目屬于以上領域。二是貸款利率普遍優(yōu)惠。目前郴州已有信貸支持的PPP項目貸款加權利率為5.59%,約為基準利率上浮14%,甚至部分項目低于同檔期基準利率。例如汝城縣城鄉(xiāng)給排水一體化項目,利率僅為4.41%,基準利率利率下浮10%。三是部分優(yōu)質項目競爭激勵。據調查,社會資本方為央企和部分地方國企的項目銀行間競爭激勵,往往1個項目多家銀行儲備,甚至1個項目同時2家銀行批復貸款選擇,1個項目拆分子項目多家銀行分開授信。
二、當前金融支持PPP項目存在的主要困難和問題
(一)政策制度層面:政策體系不完善,增加銀行機構項目貸前評估難度
一是頂層制度缺失,相關的法規(guī)層次較低。當前我國PPP立法尚未落地,現(xiàn)行政策多為國務院及部門規(guī)章或地方性法規(guī),總體上是通過“暫行辦法”“規(guī)定”“通知”等文件規(guī)制PPP模式,與其他實踐成熟的國家相比,我國PPP 模式相關的法規(guī)層次較低、權威性與適用性不足、體系不健全、效力不高。二是政出多門,部分規(guī)定存在沖突。當前財政部、國家發(fā)改委和住建部等多部門均出臺的有關PPP文件政策,但部分規(guī)定并不統(tǒng)一,基層與經辦部門實踐執(zhí)行中往往無所適從,銀行機構在貸前評估項目合規(guī)性時更是難以把握。三是政策頻出,但操作指導性文件少。2014-2018年,大批規(guī)范性文件陸續(xù)出臺為PPP 項目落地提供了初步的制度保障,但多偏引導性、指引性。與此同時,由于相關規(guī)定原則性強,操作性弱,既給PPP 實施帶來了極大的困難,也給銀行機構評估授信主體適格性及項目合規(guī)性增加難度。
(二)地方政府層面:實施部門運作能力有限,降低銀行機構參與積極性
一是實施部門相關人才儲備缺失。PPP項目實施部門多為當地交通、水利等部門,可能也就僅僅運作1次PPP,且實際操作復雜,涉及多個方面,基本上地方部門PPP項目普遍面臨人才缺失問題。二是實施部門項目條款設置影響金融機構意愿。調查中,多數銀行反映在信貸審批時,PPP項目的回報機制、績效考核等多方面都都可能成為銀行信貸投放的制約因素。
(三)社會資本層面:金融資源集聚國有施工方,存在“輕運營”問題
一是銀行對國企與央企、民營資本冷熱區(qū)分明顯。由于我國建筑承包商中國企與央企占比高,且PPP項目周期長、風險大、收益低的特征讓民營企業(yè)多望而卻步,PPP項目中社會資本民間資本參與積極性不高。且因銀行不參與項目管理,存在較大的信息不對稱,由此更青睞重國有企業(yè),民營企業(yè)多遭“冷遇”,進一步加劇民營資本參與不足。二是社會資本圍繞在施工方,部分存在“重建設、輕運營”意識。當前PPP項目多分布于基礎設施建設和公共服務領域,基本上都包括施工建設,甚至項目招標公示中明確要求社會資本方具備施工資質,因此由施工方作為社會資本介入PPP項目占大頭。在此情形下,施工方受傳統(tǒng)投資模式的影響,存在“重建設、輕運營”的意識,熱衷于通過行政合作先拿項目,獲取建設期工程利潤,而對后期運營、經營、維護缺乏足夠的重視。
(四)銀行機構層面:服務模式滯后,銀行普遍態(tài)度謹慎
一是金融服務模式單一,停留在抵質押貸款。在實踐中,金融機構還是傾向于傳統(tǒng)信貸模式—抵質押貸款,要求社會資本方或第三方提供擔保增信。據調查,郴州金融機構為PPP項目提供的均為普通項目貸款,未有涉及銀團貸款、貿易融資、夾層融資等信貸支持方式,在中間業(yè)務方面,金融機構不參與項目設計與開放,僅有為施工企業(yè)代發(fā)工資等基礎服務。二是銀行態(tài)度謹慎,部分項目難以跨入門檻。金融機構在篩選PPP項目時將細致考察是否入省級以上項目庫、項目手續(xù)合規(guī)性及資料清晰度、社會資本方相關經驗、項目現(xiàn)金流及擔保措施、項目所在地的地方政府財政實力和財政債務率等多個方面,部分盈利能力較弱、民營企業(yè)介入的項目大程度將被拒之門外。
三、有關政策建議
(一)優(yōu)化環(huán)境,構建完善政策制度體系
PPP政策制度體系的完善是項目順暢運行的基礎,首先應著力于PPP上位法落地,確保法律適用的統(tǒng)一性,明確PPP 項目的適用范圍、政府各管理部門的職責權限、參與各方的權利義務及風險分配等,維護投資主體的合法權益,提高社會資本參與的積極性。
(二)組建機構,集聚地區(qū)多方優(yōu)質資源
由于PPP 項目的專業(yè)性高、生命周期長,且PPP 模式本質上就是政府采購的一種形式,涉及政府部門如何配置資源,PPP 模式要做好,主要工作還是在政府部門。這也決定地方政府應當組建專門的實施機構,凝聚各有關部門工作合力,低風險、高質效、專業(yè)化運作PPP項目,既切實有效提高PPP的權益曲線,提升整體運作能力和專業(yè)程度。
(三)搭建平臺,緩解銀企信息不對稱
政府信息平臺定期公開PPP包括項目基本情況、招投標情況、建設進度、融資情況等信息的同時,搭建政銀企信息交流平臺,由地方政府牽頭,匯集財政、發(fā)改等管理部門以及交通、水利等實施機構信息,建立PPP項目信息共享平臺,授權銀行機構使用,緩解銀行機構在介入PPP項目信息不對稱問題。定期舉辦政銀企信息交流會,保障三方信息通暢,鼓勵金融機構與社會資本參與PPP項目,減少金融機構與社會資本參與PPP項目顧慮,激發(fā)金融機構參與PPP積極性,增強社會資本投資信心。
(四)有效引導,助推金融產品與服務方式
政府協(xié)調相關部門定期開展PPP政策解讀及培訓,鼓勵銀行機構加大PPP項目對接力度與深度,發(fā)揮銀行專業(yè)優(yōu)勢參與到項目設計、開發(fā)、運營等過程中,為項目提供綜合性的融資咨詢服務;在風險可控的前提下設計與PPP項目個性相適應的信貸評貸制度、放貸程序、風險評價、理財咨詢等金融服務;設計符合PPP項目期限、利率、資金結構等個性化需求的金融產品,還可創(chuàng)新融資模式,采取銀團貸款、并購貸款等方式。
作者單位:中國人民銀行郴州市中心支行