趙新

摘 要：92號文以后，我國PPP進入后清理時代，即規(guī)范實施時代。不同于早先推廣階段的“大快干上”，該階段強調依法合規(guī)運作?；诖耍行ПO(jiān)管成為關鍵所在。有效監(jiān)管的實現(xiàn)要把行政監(jiān)管、履約管理、公眾監(jiān)督三種監(jiān)管方式共同應用，從而使其形成一個相互交互的系統(tǒng)，實現(xiàn)后清理時代PPP項目的有效監(jiān)管

關鍵詞：PPP;政府購買服務;有效監(jiān)管

近年來，政府相關部門出臺了一系列PPP相關監(jiān)管政策。特別是財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的發(fā)布表明我國PPP步入到后清理時代。后清理時代的PPP的重心必然落于如何實現(xiàn)PPP項目的有效監(jiān)管之上，實現(xiàn)PPP項目有效監(jiān)管的目的不是限制PPP的發(fā)展，而是為了“控風險”，政府的一系列文件和講話都是為了“遏制隱性債務風險增量、防范經營風險”。作者認為，實現(xiàn)后清理時代PPP項目的有效監(jiān)管需從行政監(jiān)管、履約監(jiān)管與公眾監(jiān)督三個監(jiān)管途徑進行。

一、行政監(jiān)管

PPP項目中地方政府的監(jiān)管體現(xiàn)在PPP項目的全生命周期，主要包括：項目前期監(jiān)管、建設監(jiān)管、運營監(jiān)管和移交監(jiān)管。項目前期監(jiān)管主要包括立項審批等前期手續(xù)的監(jiān)管和社會資本方準入監(jiān)管;建設監(jiān)管主要包括工程進度控制、工程質量保障、施工安全管理等;運營監(jiān)管主要包括服務質量監(jiān)管、服務價格調整、運營成本控制等;移交監(jiān)管主要包括移交驗收、缺陷責任保證、項目后評價等。總的來說，PPP項目中地方政府監(jiān)管主體包括兩大類：項目實施機構及財政、發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等其他政府職能部門。在項目前期監(jiān)管中，其他政府職能部門主要負責項目前期審批手續(xù)的辦理，項目實施機構主要負責社會資本采購。在項目后期建設運營移交中，項目實施機構無疑是PPP項目核心監(jiān)管部門，但項目實施機構監(jiān)管離不開其他政府職能部門的支持及配合。

第一，項目實施機構監(jiān)管。項目實施機構通過地方政府授權作為核心監(jiān)管主體負責項目前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合作協(xié)議簽訂等工作。項目實施機構對社會資本/項目公司主要通過審批/審核、備案、現(xiàn)場檢查、協(xié)調解決、績效考核等手段進行監(jiān)管。

第二，其他政府職能部門監(jiān)管。（1）財政部門主要監(jiān)管責任包括：對PPP項目進行物有所值評價和財政承受能力論證，PPP項目入庫，政府投資項目工程預結算審核和財務決算審核、將政府相關付費義務等納入財政預算、政府相關服務費的審核和支付等。（2）發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保、建設等部門：主要在項目前期承擔各類審批職責，并在各自職權范圍內發(fā)揮監(jiān)管作用。如發(fā)改委負責立項、可研;國土部門出具土地預審意見等。（3）審計部門：審計部門通過工程總價審計、工程管理審計、財務竣工決算審計及關鍵環(huán)節(jié)跟蹤審計等方式保障財政資金使用的安全性。（4）監(jiān)察部門：主要負責突發(fā)性事件的監(jiān)管，或針對政府重點關注的領域進行階段性監(jiān)管，如社會資本采購、工程質量、工程安全的監(jiān)管等。

第三，對地方政府監(jiān)管的建議?；趯PP項目中地方政府監(jiān)管主體、監(jiān)管內容、監(jiān)管方式等內容的分析，并結合地方政府在PPP項目監(jiān)管中存在的問題，建議：①地方政府建立專門協(xié)調機制，主要負責PPP項目評審、組織協(xié)調和檢查督導等工作當地人民政府應當成立PPP領導小組，由項目實施機構牽頭，攜手財政、發(fā)改、環(huán)保、交通、文化等行政主管部門，探索完善相關監(jiān)管制度體系。②明確各個行政職能部門的監(jiān)管職責和監(jiān)管范圍，建立PPP項目監(jiān)管考核機制和監(jiān)管失職問責制;③在引進社會資本合作前，規(guī)范操作PPP項目識別、準備和采購工作，包括設置合理的績效考核指標體系、合理分配風險、確定合適的采購方式以及完善PPP項目合同條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性。

二、履約監(jiān)管

履約監(jiān)管基于項目公司協(xié)議實現(xiàn)，是最直接的監(jiān)管方式。履約監(jiān)管包括項目實施機構基于PPP項目合同對中標社會資本（或項目公司）的監(jiān)管、政府出資代表基于股東協(xié)議對社會資本的監(jiān)管兩種形式。

從項目各階段看，履約監(jiān)管的重點在不同時期有不同內容，在建設期主要是建設質量、工期和成本管理;運營期主要是安全運營及運營績效。項目實施機構應在PPP項目合同中明確提出對社會資本履約保證的強制擔保要求，建立建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的全周期履約保函體系，并監(jiān)督項目公司按照PPP項目合同的約定提交各項保函，有權按照PPP項目合同的約定針對項目公司的違約行為提取有關保函的相應金額。對于項目協(xié)議有所約定的情形，各方須遵從合同約定;對于項目協(xié)議沒有約定的情形，雙方應本著“平等、友好”的原則協(xié)商解決。政府方在依約監(jiān)管的同時，也須本著“誠信守約”的契約精神，履行自己的義務。股東協(xié)議包括甲乙雙方權利義務，股權轉讓與擔保，項目公司收益分配機制，股東會、董事會、監(jiān)事會的組成、權利與議事規(guī)則，經營管理機構，財務管理制度、利潤分配和審計等事項。政府出資代表作為股東，在遵守義務的同時，能夠依據協(xié)議對中標社會資本實現(xiàn)有效監(jiān)督。

三、公眾監(jiān)督

與傳統(tǒng)的公共項目相比，PPP模式的引入使得投資主體增加，從而帶來了前期談判時間過長、交易成本過高、溝通成本增加等難題。因此在公眾參與的方式上，PPP項目的要求應該比傳統(tǒng)的公共項目更高。

PPP項目公眾參與方式包括如下幾種：一是信息公開方式。

依據《PPP項目合同指南》、《政府和社會資本合作模式操作指南》等文件的規(guī)定，政府、社會資本或項目公司應當依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權。二是信息反饋方式。信息的反饋方式指將公眾的意見和建議通過一定的方式傳達給項目主體，使得公眾的力量得以發(fā)揮。三是決策參與方式。決策參與方式是指在PPP項目的決策環(huán)節(jié)，公眾與政府、私企及其他相關部門共同進行決策的方式。四是重點監(jiān)督方式。重點監(jiān)督方式指對PPP項目全程中的重點階段進行監(jiān)督、控制，以期達到公眾效益最大化的目的。

為更好落實公眾參與，可以在以下方面著力：第一，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系?！蛾P于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》提出要建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。第二，充分發(fā)揮PPP綜合信息平臺的作用，方便公眾獲取項目相關信息。要督促項目實施單位，依托PPP綜合信息平臺，及時向社會公開項目實施方案、合同、實施情況等信息。要加強信息共享，促進項目對接，確保項目實施公開透明、有序推進，保證項目實施質量。

結語

后清理時代，多途徑的監(jiān)管方式是有效規(guī)范PPP項目發(fā)展的必要手段，行政監(jiān)管、履約監(jiān)管、公眾監(jiān)督都是公共監(jiān)管體系的有機組成部分。體系化的監(jiān)管方式的實現(xiàn)不僅能全方面、系統(tǒng)性的防控PPP項目的風險，實現(xiàn)其依規(guī)運作，更能促進PPP項目的良性發(fā)展，實現(xiàn)以PPP模式激活市場活力與發(fā)展?jié)摿Φ母灸繕恕?/p>

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（作者單位：湘潭大學法學院，湖南?湘潭?411105）