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廣西的補償方式雖然簡便易行，但其結(jié)果是大部分企業(yè)得不到及時與合理的補償，這可能使得這項很重要的政策效果大打折扣。建議各地高度重視，就補償方式充分與企業(yè)溝通協(xié)商，在盡量保障每個企業(yè)的合法權(quán)益的前提下，盡力做到應補盡補、科學合理，保護社會資本投資建設(shè)高速公路的積極性和權(quán)益。

今年1月初，新冠肺炎疫情席卷全國。為統(tǒng)籌疫情防控和促進疫情期間人員物資安全有序流動，經(jīng)國務院同意，全國收費公路從2020年2月17日零時起免收車輛通行費。隨后，有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)文，為保證高速公路經(jīng)營企業(yè)合法權(quán)益，要求各地政府可以用延長收費期等方式，對免費期間經(jīng)營企業(yè)的損失給予補償。2020年5月6日零時，經(jīng)國務院同意，交通運輸部發(fā)布通知，恢復全國收費公路收費。正當全國各地政府和企業(yè)認真研究補償方案時，廣西壯族自治區(qū)交通運輸廳、發(fā)改委、財政廳加急發(fā)布了《關(guān)于順延全區(qū)收費公路收費期限的通知》，補償方案就一句話：“全區(qū)各收費公路項目原批復收費期限截止日期按照累計免費通行79天進行順延。”筆者并不清楚這個補償方案是否征求了企業(yè)的意見并征得了企業(yè)的同意，但個人認為，如此補償有些不妥。

這次政府為應對重大疫情采取了疫情期間高速公路免費通行的緊急措施，并隨即出臺了要求各地政府落實補償?shù)奈募ㄖ?，這是政府依法行政、尊重市場規(guī)則的重大表現(xiàn)，向市場和社會投資人釋放了良好的信號。但是，如果補償政策落實不好，就會嚴重打擊社會投資人投資建設(shè)高速公路的積極性，嚴重損害政府公信力。由于各地高速公路投資運營情況千差萬別，如何落實補償政策需要認真研究。為此，筆者提出下列具體建議供大家參考。

疫情期間免費是否合理合法？

2017年修訂的《公路法》第八條提出：收費公路的具體管理辦法，由國務院依照本法制定。目前，仍在執(zhí)行的《收費公路管理條例》（2004年）關(guān)于免收通行費的條文中，沒有直接相關(guān)條款，僅在第七條中對可以免交通行費的車輛進行了說明。

根據(jù)2007年頒布的《突發(fā)事件應對法》第三條，此次新冠肺炎疫情，屬于突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。為應對疫情，國務院采取了包括交通管制等多項緊急措施。2月初，疫情快速蔓延，跨區(qū)域鐵路、民航大幅度減少班次航線、多地城際客運停運，高速公路交通量驟減。出于保證基本的應急物資和民生物資運輸，鼓勵盡量利用私人交通出行減少病毒傳染，減少收費站進出口人員密集接觸的可能等公共利益原因，經(jīng)國務院同意，暫停對所有通行車輛收費，此舉合理合法。

對高速經(jīng)營主體進行補償有依據(jù)嗎？

根據(jù)《公路法》第二十一條、五十一條，以及《收費公路管理條例》第八條等相關(guān)規(guī)定，國家鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟組織對公路建設(shè)進行投資、允許依法收費并保護經(jīng)營主體的合法權(quán)益。收費權(quán)可以理解為經(jīng)行政許可的、受法律保護的民事權(quán)利。疫情期間，國務院作出免費通行的政策決定，給企業(yè)帶來了經(jīng)濟損失。根據(jù)《行政許可法》第八條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償?！?/p>

此外，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三十六條也有類似規(guī)定：“因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務的，應當給予特許經(jīng)營者相應補償?！睋?jù)此，可以認為，疫情期間高速公路免費是為特殊時期公共利益需要而做出的行政變更，此變更給法人、組織造成的財產(chǎn)損失，應當給予補償。

對經(jīng)營主體補償?shù)氖鞘裁矗?/h2>

胡廷輝 攝

據(jù)悉，交通運輸部、發(fā)改委、財政部、人民銀行等8部委出臺的補償政策核心要點是：“免費通行政策對收費公路經(jīng)營管理單位造成的財產(chǎn)損失，由省級人民政府與相關(guān)經(jīng)營主體依照有關(guān)規(guī)定，通過協(xié)商、簽訂合同等方式延長收費公路收費期限，保障其合法權(quán)益?！苯煌ㄟ\輸部要求各地研究制定延長收費期限等具體政策措施，依法給予收費公路經(jīng)營管理單位合理補償，保障企業(yè)合法權(quán)益。進一步解釋這項政策的實質(zhì)內(nèi)容，就是在經(jīng)營主體管理運營的收費公路到期以后，允許延長一定時間的收費，用延長期限內(nèi)的收費收入凈現(xiàn)值，補償疫情期間的損失。值得注意的是，延長的期限與免費期限不一定相等，重點是延長期限的收費收入凈現(xiàn)值等于免費政策給企業(yè)帶來的財產(chǎn)損失值。因此，這不是此次免費多少天，未來項目到期以后就再延長同等天數(shù)的概念。

此外，這項政策雖然不是直接用財政資金補償企業(yè)的損失，但相對比較公平，因為高速公路采用的是“使用者付費”的方式建設(shè)養(yǎng)護，這項補償政策的實質(zhì)是“未來高速公路的用戶”為“今天疫情期間免費使用高速公路的用戶”付費。

對每個項目合理補償難在哪里？

這項政策看起來公平合理，但在實際操作中將遇到以下幾個難題，這也使其落地實施比較困難。

損失確定比較困難

疫情期間免費的損失應該是免費期間的收費收入和額外增加的管理成本。因為免費期間收費公路都是抬桿放行，高速公路取消了省界收費站，全國高速公路兩千多個項目要準確計量分車型交通量是比較困難的。而且，由于涉及補償，交通量的認定也需要有專業(yè)能力的第三方機構(gòu)來完成。

未來凈收入需要預測

全國經(jīng)營性高速公路平均還有13年到期，每條路的剩余收費期限也不相同。因此，要落實這項政策，就需要對到期以后每條高速公路的未來收入和支出進行預測。只要是預測，就存在不準確的問題，而且也存在該由誰來判定預測結(jié)果的問題。

時間價值如何確定

每條收費公路距到期還有一定時間，而企業(yè)的損失已經(jīng)發(fā)生，補償將在十幾年以后才能實施，因此要考慮補償資金的時間價值。這個價值應該按照社會平均資金利潤率來考慮更為合適?？紤]到高速公路的基礎(chǔ)設(shè)施屬性，時間價值應按照項目工程可行性研究報告中進行國民經(jīng)濟評價時采用的內(nèi)部收益率的6%確定。

未來凈收入現(xiàn)值較低項目落實補償困難

在一些特殊地區(qū)，如崇山峻嶺、高峽深壑、城市地區(qū)、連續(xù)高架等地新建收費公路，因建設(shè)成本高、維護成本高，或因交通量小等原因，可能直到經(jīng)營期末，凈收入都會很低甚至為負。如果到期以后繼續(xù)延長收費，需要延長很長時間才能補償疫情期間的損失，極端情況可能是越延長虧損越多，這些項目很難通過延長收費期限的方式獲得真實補償。

此外，如統(tǒng)一采用延長收費期限的補償方式，每一個項目都會有一個不同的補償期限。政府要對本省所有經(jīng)營性收費公路逐一審定，重新批準期限。

本刊特約記者 祝巍 攝

廣西的補償方式有哪些不妥？

廣西的補償方式基本邏輯是：將企業(yè)的財產(chǎn)損失（能夠以貨幣單位計量的財產(chǎn)價值上的減少）認定為合法權(quán)益（受國家法律保護并能取得預期收益的特權(quán)，如各項無形資產(chǎn)）的損失。停止79天收費的損失，就是讓企業(yè)損失了79天的收費權(quán)益。未來，該項目到期以后，繼續(xù)延長79天收費即可。這種補償方式看似簡單易行，但具體實施會有以下不妥：

如何補償免費期企業(yè)的管理運營投入

免費期間，收費公路雖然不收費，但還保持持續(xù)良好的運營服務，還有持續(xù)的人員、水電及必要的養(yǎng)護管理支出以及銀行貸款利息等，這筆費用對企業(yè)而言是額外的投入，都應該給予補償。如果要補償且只能用延長收費期限的方式補，那么，到期以后延長的期限也會長于實際免費期，而且仍然需要逐個對項目進行測算和批準。

少部分項目可能獲得超額補償

對于收費收入增加很快的項目，特別是剛剛建成通車的項目，現(xiàn)階段收入很低，運營20年以后，收入可能快速增長（如以收費收入年均增長5%計算，20年后的收入將是目前的2.65倍，且這種情況有較大概率出現(xiàn))，如果收入的年均增長率超過平均社會資金成本，這類項目就會得到超額補償。

大部分項目實際得到的補償可能遠低于損失

對于大部分建成多年、收費收入保持穩(wěn)定或小幅度增長的項目，或者因車型結(jié)構(gòu)不斷小型化、輕型化，或是因平行通道建成而分流導致收費收入是零增長甚至負增長的項目，若延長的期限與免費期限相同，則企業(yè)得到的補償會遠小于應得補償。此外，對一些長期虧損的企業(yè)而言，延長收費期限的補償方式實在難以接受。若無其他變通方式，這部分企業(yè)事實上是得不到補償?shù)摹?/p>

綜上，廣西的補償方式雖然簡便易行，但其結(jié)果是大部分企業(yè)得不到及時與合理的補償，這可能使得這項很重要的政策效果大打折扣。

進行適度統(tǒng)籌補償可行嗎？

這種補償?shù)囊罁?jù)在于政府的補償對象是經(jīng)營主體，補償?shù)膬?nèi)容是經(jīng)營主體在疫情期間的財產(chǎn)損失，補償方式是收費到期以后延長收費期限。如果將補償?shù)那拦潭ㄔ诮?jīng)營主體即將到期的、收入穩(wěn)定并有正現(xiàn)金流的少數(shù)“標的”項目上，根據(jù)經(jīng)營主體所有需要補償?shù)慕痤~，反算“標的”項目的收費延長期限，使“標的”項目到期后延長收費期的凈收入現(xiàn)值與經(jīng)營主體在疫情期間的損失相等，同時，對經(jīng)營主體的其他所有項目不再延期。這種補償方式有明顯的優(yōu)點，也有實施的難度，具體如下：

優(yōu)點

總體補償時間短、涉及項目少、補償相對準確。將用來延長收費期限的項目鎖定在即將到期且收入比較高的項目：一是收入支出變化規(guī)律比較清晰，到期后延長期限內(nèi)的凈現(xiàn)金流預測相對準確；二是這些項目收入較高，一個項目的收入可以補償多個項目的損失，因而可以在較短時間內(nèi)收回補償資金，總體延長時間比按照項目逐個延長的時間要少很多，社會負擔最??；三是項目即將到期，經(jīng)營主體的損失可以較快得到補償，時間價值對補償資金規(guī)模的影響也相對較少。

不足

一些省份除了一兩個較大的省級集團主體以外，還有一些運營項目少或者運營項目比較新的主體（例如央企和民企），他們在主體內(nèi)部找不到相對成熟的項目，只能按照每個項目計算補償時間。同時，由于項目還有很長時間才能到期，所以得到有效補償比較困難。

建立補償基金或機制是否更加合理？

由于高速公路是重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，因此，已經(jīng)和將要發(fā)生的各種因公共利益需要的“政策改變”可能會長期存在（例如綠通政策、應急救災、取消城市周邊公路收費等）。而根據(jù)《行政許可法》要求和依法治國的基本國策，對經(jīng)營主體給予合理補償也將會是長期的。補償?shù)姆绞揭纯抗藏斦ㄈw納稅者付費）、要么靠使用者付費。因此，是否可以將政府還貸收費公路到期以后，繼續(xù)實行收費（若不收費，路網(wǎng)交通會發(fā)生不合理轉(zhuǎn)移，造成擁堵和事故增加），而收費收入上繳財政并設(shè)立“專戶”加強監(jiān)管。這部分費用前期可專項用于補償政府行政決策發(fā)生變化給企業(yè)帶來的損失，后期隨著到期項目增多，收入出現(xiàn)盈余，還可以持續(xù)用于整體降低全路網(wǎng)的收費標準。

落實補償政策的建議

5月6日零時，高速公路已經(jīng)恢復收費。各地也將按照國務院有關(guān)政策要求，開始進行補償工作。按照八部委政策要求，補償?shù)姆绞胶徒Y(jié)果最后要由運營單位和省級人民政府協(xié)商并簽訂協(xié)議予以落實。鑒于各省高速公路發(fā)展模式、投資主體情況各不相同，此項工作復雜性和政策性很強，對企業(yè)影響重大。因此，建議各地高度重視，就補償方式充分與企業(yè)溝通協(xié)商，在盡量保障每個企業(yè)的合法權(quán)益的前提下，盡力做到應補盡補、科學合理，保護社會資本投資建設(shè)高速公路的積極性和權(quán)益。對于運營主體相對單一的省份，可以考慮統(tǒng)籌方式；對于運營主體多元的省份，則要努力從確保各類主體的合法權(quán)益角度出發(fā)，以延長期限為基本補償方式，制定多套方案并與各類主體協(xié)商，最終讓這項政策有效落地，幫助企業(yè)盡快恢復正常。