郭俊峰

摘要：作為一種新興且日漸成熟的公私合作方式，PPP模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用愈加廣泛，尤其對高速公路建設(shè)項目的貢獻愈加明顯。本文將從PPP模式的基本內(nèi)容與高速公路項目的基本特點出發(fā)，圍繞政府部門、投資方、公眾三方利益，分析高速公路項目采取PPP模式的運作流程與財務(wù)管控存在的風(fēng)險點，并提出改善建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;高速公路;公益性;財務(wù)管控

引言

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各地區(qū)之間的貿(mào)易往來越來越頻繁，為了適應(yīng)發(fā)展的需要，高速公路的修建與維護成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。高速公路項目往往存在時間長、任務(wù)重的問題，僅靠政府一己之力難以解決，PPP模式恰恰為此提供了突破點。但是，公權(quán)力與私人組織的強強聯(lián)合的背后也隱藏著不可忽視的財務(wù)風(fēng)險，亟須社會各界的關(guān)注與監(jiān)督。如何充分發(fā)揮PPP模式的正面效用，預(yù)防和消除財務(wù)風(fēng)險成為我們重點關(guān)注的話題。

一、核心概念及基本內(nèi)容

（一）PPP模式

PPP模式是20世紀末的產(chǎn)物，引入我國的時間較短。截至目前，國際上還沒有形成統(tǒng)一的概念，一般認為是在公權(quán)力部門與私人部門合作的基礎(chǔ)上提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的行為。在我國，PPP模式被廣泛應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，泛指政府部門與社會資本建立起合作伙伴關(guān)系，強調(diào)利益共享與風(fēng)險共擔(dān)。

（二）高速公路項目的特點

高速公路是聯(lián)結(jié)省市之間的重要橋梁，是實現(xiàn)經(jīng)濟貿(mào)易往來的重要依托，積極開展高速公路項目，破除城市間的交通障礙，是繁榮市場經(jīng)濟、實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的必由之路。然而，高速公路項目的規(guī)劃、設(shè)計、實施與運營過程存在著諸多難題，總投資額巨大，且資金回收周期漫長。一般而言，高速公路項目具有以下特點：

第一，開展高速公路項目往往造成當(dāng)?shù)卣母哓搨健２还苁乔捌诘臏蕚滟Y金，抑或是建設(shè)時期的預(yù)算超額，對地方財政來講都是一個不小的挑戰(zhàn)。除此以外，在項目運營初期，由通行費取得的收入遠遠低于項目的開支，并且未來收益還面臨著極高不確定的風(fēng)險。

第二，高速公路建設(shè)項目的集資渠道較為單一，通常采用銀行貸款的形式。

第三，相較于一般性的投資項目及普通的公路項目，高速公路的總體建設(shè)成本更高，周期跨度更長，通常需要耗時數(shù)年以上。

（三）高速公路PPP項目的運作模式

高速公路PPP項目涉及政府部門、社會資本、公眾三方主體，其中政府部門與社會資本為主要的項目參與者。在PPP模式的指導(dǎo)原則下，競標(biāo)成功的企業(yè)通過注冊SPV，即特殊目的公司，與政府部門或者其代表公司進行業(yè)務(wù)對接，政府部門以特許經(jīng)營權(quán)的形式委托投資公司進行建設(shè)、運營。除此以外，政府部門還起到幫助社會資本取得金融機構(gòu)（主要是銀行）貸款的作用，約定由設(shè)定的項目公司進行還本付息。待高速公路項目建成并投入運營以后，使用者（公眾）以通行費等形式向投資者的項目公司付費，如此提供預(yù)期收益于投資者。

不難看出，PPP模式兼具公益性與收益性，推動了高速公路項目的實施與開展，既有利于減輕當(dāng)?shù)卣呢斦毫?，又有利于扶持企業(yè)發(fā)展，同時為廣大群眾提供快捷又優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

（四）高速公路PPP項目的財務(wù)風(fēng)險

高速公路PPP項目中的財務(wù)風(fēng)險主要分為四類：第一類是籌資風(fēng)險，即投資者的項目公司在前期籌集資金時所要承擔(dān)的風(fēng)險;第二類是投資風(fēng)險，即社會資本選擇投資某地的高速公路項目所要承擔(dān)做出投資決定的風(fēng)險;第三類是成本超支風(fēng)險，這是高速公路項目的常遇風(fēng)險;最后一類是收益分配風(fēng)險，即不確定的未來收益或不同比例的股權(quán)結(jié)構(gòu)等導(dǎo)致的分配風(fēng)險。

廣義上講，財務(wù)風(fēng)險既包括預(yù)期收益的不確定性，又囊括了損失程度的不確定性。高速公路PPP項目所面臨的主要是預(yù)期收益的不確定性所帶來的財務(wù)風(fēng)險。一般而言，財務(wù)風(fēng)險是客觀存在的，無論進行何種經(jīng)濟活動，都難以避免財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。同時，財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生時間與發(fā)生類型也具有明顯的不確定性。但是，職業(yè)的財務(wù)人員與管理者可以通過專業(yè)的分析或者依靠積累的經(jīng)驗，對財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生做出合理的預(yù)測，并在此預(yù)測基礎(chǔ)上設(shè)定多套選擇方案，以便在財務(wù)風(fēng)險顯露之時，提前做好應(yīng)對準備，以最大化的降低財務(wù)風(fēng)險帶來的損失。

二、完善高速公路PPP項目財務(wù)管控的相關(guān)建議

高速公路項目涉及政府、社會資本、公眾三方利益主體，具有不同于一般投資項目的高復(fù)雜性，如何設(shè)計最優(yōu)化、可行的財務(wù)管控方案，最大化地避免或消弭財務(wù)風(fēng)險，成為我們亟須解決的關(guān)鍵問題。

（一）調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，深入項目生命周期

PPP模式下的股權(quán)結(jié)構(gòu)主要包括參股、控股、全資三種形式，為實現(xiàn)“最小的風(fēng)險、最大的收益”的投資目的，投資者應(yīng)該根據(jù)地方政府的財政能力、項目難度、自身實力等多種因素，因地制宜地選擇合適的股權(quán)結(jié)構(gòu)形式。

具體而言，當(dāng)?shù)胤秸呢斦嵙^強、第三方平臺的資信狀況較為良好，但高速公路項目的預(yù)期收益較低、完工以后的運營風(fēng)險偏高時，投資公司可以采取參股的形式參與到項目中。反之，當(dāng)?shù)胤秸恼w經(jīng)濟實力較弱、第三方平臺公司的資信情況較差，以至于無法及時籌足啟動資金，或無能力完成獨立融資時，投資者可采取控股的形式參與高速公路建設(shè)項目。除此以外，第三種股權(quán)形式——全資入股下的投資人掌握最大的主動權(quán)，但同時也面臨著資金籌措、項目建設(shè)與運營等多方面任務(wù)，所要承受的風(fēng)險也成倍增加。為此，可通過向地方政府申請?zhí)囟ǖ恼邇?yōu)惠與扶持，以此達到緩解風(fēng)險的目的。值得一提的是，這三種股權(quán)結(jié)構(gòu)形式并不是必須一成不變的，在項目的不同時期，投資者可以根據(jù)項目實施情況通過相應(yīng)的資本運作實現(xiàn)股權(quán)調(diào)整。比如，在高速公路項目的建設(shè)時期或運營初期，投資人預(yù)測該項目的未來收益將持續(xù)增加，至此可采取增持股份的措施。反之，如果投資人在項目實施期間做出預(yù)期收益走低的判斷，便可采取相應(yīng)手段減持股份，以此達到風(fēng)險最小化的目的。

與此同時，投資者還應(yīng)積極參與到高速公路項目的全生命周期建設(shè)之中，在政府部門進行審批立項等準備工作時，就應(yīng)充分發(fā)揮社會企業(yè)的技術(shù)性優(yōu)勢及專業(yè)性能力，致力于輔助政府相關(guān)部門進行融資方案、規(guī)劃設(shè)計的制定，由此便于投資企業(yè)對于高速公路項目的整體把控，并有利于在項目伊始提出意見和建議，及時進行項目內(nèi)容的修改與完善。

（二）豐富施工總承包的基本內(nèi)容，提高企業(yè)核心競爭力

投資企業(yè)應(yīng)克服止步于工程承包工作內(nèi)容的短視行為，加強EPC管理方式，致力于從橫向與縱向兩個方面拓展高速公路項目的承包內(nèi)容，由此探索企業(yè)投資的新的利潤增長點，提高企業(yè)的核心競爭力。具體而言，可從兩個方面著手進行。

第一，從縱向上來看，投資方應(yīng)積極開拓施工承包工程的上游產(chǎn)業(yè)鏈，在高速公路投資項目中主要指的是線路規(guī)劃與設(shè)計工作。在以往的公私合作模式中，規(guī)劃設(shè)計通常由政府主導(dǎo)，投資企業(yè)至多起到輔助作用。為了豐富施工總承包的工作內(nèi)容，投資企業(yè)可以通過與專業(yè)化的設(shè)計公司建立起戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，在地方政府與企業(yè)訂立合作之時，明確提出可在原承包內(nèi)容上加深合作，因勢利導(dǎo)將高速公路的規(guī)劃設(shè)計工作囊括到工程總承包任務(wù)當(dāng)中。如此一來，既有利于實現(xiàn)投資人在項目初期對規(guī)劃方案的把握與掌控，又有利于提高企業(yè)的生產(chǎn)利潤空間。

第二，積極與地方政府協(xié)調(diào)拆遷事宜，力爭由地方政府總攬征地與拆遷的工作。在高速公路建設(shè)之前的準備時期，往往要洽談土地征用及住戶拆遷的相關(guān)工作，由于被征用者多為私人企業(yè)或個人，現(xiàn)實情況中很難高效、高質(zhì)地完成任務(wù)，說服被征收者/拆遷者同意既有的方案，同時在此期間也極其容易發(fā)生預(yù)算超標(biāo)的現(xiàn)象。相反，政府部門由于具有天然的權(quán)威屬性，相較于私人組織來言，更容易取得人民群眾的信任與信服。因此，如果由地方政府出面，主導(dǎo)征地與拆遷工作，將會達到事半功倍的效果。

（三）創(chuàng)新合作模式，尋求政策補貼

除上文所講，如何在既定的模式下繼續(xù)推陳出新，也是當(dāng)代建筑建設(shè)企業(yè)必須要關(guān)注的問題。在高速公路PPP項目當(dāng)中，待工程完成以后，投資企業(yè)可在采取BOT（投資人獨立運營）的基礎(chǔ)上，努力爭取政府補貼與政策扶持。具體來講，可從以下幾個方面進行。首先，在高速公路的項目建設(shè)期間，為了降低工程造價，以實現(xiàn)降低成本的目的，投資企業(yè)可向地方政府提出固定補貼的合作要求，由雙方磋商，根據(jù)實際情況采取按年給付、按季度給付或者是按月給付固定補貼。同時在項目完工后的運營時期，為了弱化前期虧損造成的損失，也可采取上述同樣的措施，以尋求資金過渡，降低社會資本的資金壓力，謀求長久發(fā)展。

當(dāng)然，除了固定補貼以外，政府部門還可以通過每年的財政收入或者交通部門定向補貼的形式對參與高速公路PPP項目的企業(yè)進行政策扶持，這既是對當(dāng)前合作企業(yè)的合理優(yōu)待，又有利于提高新的高速公路PPP項目的吸引力度，鼓勵更多更優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進入到公私合作的模式中來，共同為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻力量。

（四）積極尋求其他優(yōu)惠政策

除上文提到的內(nèi)容，建筑建設(shè)企業(yè)也應(yīng)積極尋求地方政府的其他幫助。在PPP模式之中，社會資本多為以盈利為主要目的，而高速公路的建設(shè)與運營兼顧收益性與公益性，其中又以公益性為核心要領(lǐng)。因此，競標(biāo)成功的建筑建設(shè)企業(yè)可在洽談合作與訂立合同過程中與政府相關(guān)部門的負責(zé)人達成共識，除高速公路建設(shè)項目以外，捆綁轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)商住地塊給該建筑建設(shè)企業(yè)。如此一來，雖然高速公路項目建設(shè)難度高、時間跨度大，但企業(yè)也由此獲得了并入當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)地塊的機會，并可在該優(yōu)質(zhì)地塊上繼續(xù)開發(fā)其他項目。對于該地塊，也應(yīng)設(shè)定為由該投資企業(yè)以較低的價格取得。

與此同時，地方政府還可通過即征即返的形式為高速公路PPP項目進行稅費減免。對于西部地區(qū)或是經(jīng)濟欠發(fā)達的三四線城市，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)積極采取降低企業(yè)所得稅率等形式使投資企業(yè)享受優(yōu)惠政策，以此降低高速公路項目的建設(shè)成本，提高合作企業(yè)的工作積極性。

結(jié)語

總之，高速公路PPP項目涉及立項、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等多個環(huán)節(jié)，具有其他投資項目與普通公路項目難以比擬的復(fù)雜性與多樣性，不論是對于地方政府，還是對于私立企業(yè)，都是一個不小的挑戰(zhàn)。PPP模式強調(diào)收益共享與責(zé)任共擔(dān)，在這種政企合作的氛圍中，必須厘清其中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，各自發(fā)揮優(yōu)勢、鼎力互助，預(yù)防和消弭風(fēng)險，實現(xiàn)財務(wù)的及時管控。

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