田惠敏 張欣桐

摘要：經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展通常伴隨著糧食消費(fèi)需求的同步增長(zhǎng)，而我國(guó)糧食供給能力受到資源環(huán)境及生產(chǎn)硬性條件的約束，糧食的供求緊平衡態(tài)勢(shì)在未來(lái)仍將持續(xù)。在全球化進(jìn)程不斷深化，國(guó)際關(guān)系日益復(fù)雜多變，國(guó)際糧食能源化、金融化趨勢(shì)顯著及全球新冠疫情爆發(fā)等背景下，全球糧食貿(mào)易的不確定性加劇，我國(guó)糧食安全的國(guó)際形勢(shì)不容樂(lè)觀。本文對(duì)我國(guó)糧食安全當(dāng)前國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)進(jìn)行了探析，從嚴(yán)格保護(hù)和適度開(kāi)發(fā)耕地，推動(dòng)糧食科技創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流體系，深化糧農(nóng)領(lǐng)域國(guó)際合作，完善糧食儲(chǔ)備機(jī)制，全面提升國(guó)家糧食供給能力六個(gè)方面提出了保障糧食安全的中長(zhǎng)期發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：糧食安全?供給約束?耕地保護(hù)?倉(cāng)儲(chǔ)物流

作者簡(jiǎn)介：

田惠敏，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院副研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士;

張欣桐，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）管理科學(xué)與工程博士生。

本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的路徑與策略研究》（課題號(hào)：18JZD029）的階段性成果。

糧食安全問(wèn)題從根本上來(lái)看，通常指的是人類目前的一種基本生活權(quán)利，主要涉及糧食的供給保障問(wèn)題。糧食安全的內(nèi)涵演變過(guò)程仍在持續(xù)，人們對(duì)其內(nèi)涵的界定隨著人類認(rèn)知的發(fā)展而不斷調(diào)整著。聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）1974 年首次提出糧食安全的定義，即糧食安全應(yīng)該保證任何人在任何地方都能夠得到未來(lái)生存和健康所需要的足夠食品，強(qiáng)調(diào)擁有足夠的糧食保障是人類的一種基本生活權(quán)利。1996年11月發(fā)布的《世界糧食安全羅馬宣言》將糧食安全的概念表述為，“確保任何人在任何時(shí)候，都能通過(guò)物質(zhì)手段和經(jīng)濟(jì)手段獲得充足、安全而富有營(yíng)養(yǎng)的食物，以滿足其積極健康生活的膳食需要及食物偏好”。21世紀(jì)初期，糧食安全概念的界定擴(kuò)展到無(wú)污染、無(wú)公害、綠色安全等更廣泛的范疇。

一、新時(shí)期中國(guó)糧食安全取得的主要成就

糧食是關(guān)系國(guó)運(yùn)民生的重要戰(zhàn)略物資，糧食安全關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定及國(guó)家獨(dú)立，是國(guó)家發(fā)展的穩(wěn)定器，也是世界各國(guó)都高度關(guān)注的重要問(wèn)題。中國(guó)始終把糧食安全作為國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，始終把解決人民吃飯問(wèn)題作為治國(guó)安邦的首要任務(wù)。中國(guó)用占世界不足10%的耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)活了占世界20%的人口，在消除饑餓，實(shí)現(xiàn)糧食安全，改善營(yíng)養(yǎng)和促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)等方面取得了舉世矚目的巨大成就。

（一）糧食總產(chǎn)量及人均產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)

建國(guó)70年來(lái)，中國(guó)糧食產(chǎn)量基本上呈穩(wěn)步上漲態(tài)勢(shì)，糧食總產(chǎn)量連上新臺(tái)階，若以千億斤作為一個(gè)臺(tái)階計(jì)算，已登上11個(gè)新臺(tái)階，糧食供給由短缺轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣蠡酒胶狻?019年中國(guó)全年糧食總產(chǎn)量6638億千克，比2018年總產(chǎn)量6579億千克，增加了59億千克，比1996年的5045億千克增產(chǎn)30%以上（圖1），比1949年新中國(guó)成立時(shí)的1132億千克增長(zhǎng)近4.86倍。2019年中國(guó)人口約為14億人，人均糧食占有量達(dá)到474千克，比1996年的414千克增長(zhǎng)了14.5%，比1949年的209千克增長(zhǎng)了127%（圖2）。2019年全球糧食產(chǎn)量約為27.22億噸，按77億人口計(jì)算，人均糧食僅約350千克，相當(dāng)于中國(guó)人均糧食占有量的73.8%。

（二）糧食倉(cāng)儲(chǔ)、物流體系更加完善

近年來(lái)，我國(guó)在提升倉(cāng)儲(chǔ)現(xiàn)代化水平、提高物流效率、健全糧食儲(chǔ)備和應(yīng)急體系方面均有顯著成效。2018年倉(cāng)容規(guī)模進(jìn)一步增加，安全儲(chǔ)糧能力持續(xù)增強(qiáng)，全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)糧食倉(cāng)房倉(cāng)容達(dá)到6.7億噸，簡(jiǎn)易倉(cāng)容2.4億噸，有效倉(cāng)容總量比1996年增長(zhǎng)31.9%。糧食物流骨干通道全部打通，多式聯(lián)運(yùn)格局基本形成，物流效率進(jìn)一步提升，2018年中國(guó)糧食物流總量為5.2億噸，較上年增長(zhǎng)8%，其中省內(nèi)糧食物流總量為2.7億噸，跨省糧食物流總量為2.5億噸。此外，糧食應(yīng)急儲(chǔ)備、加工和配送體系基本形成，應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)街道社區(qū)，并在大中城市和價(jià)格易波動(dòng)地區(qū)建立了10～15天的應(yīng)急成品糧儲(chǔ)備供應(yīng)點(diǎn)。

（三）居民膳食營(yíng)養(yǎng)水平明顯改善

居民膳食消費(fèi)由以植物性食物為主體的單一模式向植物性與動(dòng)物性食物并重的多元模式轉(zhuǎn)變，飲食更加綜合健康營(yíng)養(yǎng)。2018年，油料、豬牛羊肉、水產(chǎn)品、牛奶、蔬菜和水果的人均占有量分別為24.7千克、46.8千克、46.4千克、22.1千克、505.1千克和184.4千克，對(duì)比1996年數(shù)據(jù)分別增加6.5千克、16.6千克、19.5千克、17千克、257.7千克和117.7千克，增長(zhǎng)率分別為35.7%、55%、72.5%、333.3%、104.2%和176.5%（圖3）。同時(shí)，中國(guó)居民膳食營(yíng)養(yǎng)水平不斷改善，蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物三大營(yíng)養(yǎng)素供能充足，目前平均每標(biāo)準(zhǔn)人每日能量攝入量2172千卡、蛋白質(zhì)65克、脂肪80克、碳水化合物301克。

（四）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力顯著提高

我國(guó)大力推進(jìn)科教興農(nóng)，并加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心、創(chuàng)新聯(lián)盟等建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率大幅提升，由1996年的15.5%提高到2019年的59.2%，提高了43.7個(gè)百分點(diǎn)，糧食大國(guó)成為世界農(nóng)業(yè)科技大國(guó)。農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平迅速發(fā)展，2019年中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力約為10.06億千瓦，全國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)70%，主要農(nóng)作物自主選育品種提高到95%以上。糧食單產(chǎn)能力顯著提高，相比1996年的每公頃4483千克，2019年達(dá)到每公頃5720千克，增加了1237千克，增長(zhǎng)27%以上（表1）?？茖W(xué)施肥、節(jié)水灌溉等技術(shù)大面積推廣，2019年水稻、小麥、玉米三大主要糧食作物農(nóng)藥、化肥利用率分別達(dá)到39.8%、39.2%，相比2017年分別提高1個(gè)百分點(diǎn)及1.4個(gè)百分點(diǎn)，病蟲草害損失率大幅降低。

二、國(guó)內(nèi)供求緊平衡態(tài)勢(shì)仍將持續(xù)

（一）剛性需求持續(xù)增長(zhǎng)

從糧食需求形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)目前仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，未來(lái)5～10年更將進(jìn)入發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期。而經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提高以及人口增長(zhǎng)通常伴隨著糧食消費(fèi)需求的同步增長(zhǎng)，因此，我國(guó)糧食安全仍會(huì)面臨剛性需求的持續(xù)增長(zhǎng)。首先，人口的增長(zhǎng)及收入增加的雙重作用，將直接導(dǎo)致糧食需求剛性增長(zhǎng)。經(jīng)國(guó)家人口計(jì)生委預(yù)測(cè)，我國(guó)人口預(yù)計(jì)在2020年達(dá)到14.2億人，而人口總量高峰15億人將出現(xiàn)在2030年，此時(shí)的糧食需求量預(yù)計(jì)將達(dá)到7000億千克。同時(shí)，居民收入的持續(xù)增長(zhǎng)將引起消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，飲食偏好發(fā)生改變，對(duì)動(dòng)物性食物的消費(fèi)量增長(zhǎng)，進(jìn)而引起間接用糧的需求大幅增長(zhǎng)。相關(guān)研究表明，2030年中國(guó)間接用糧需求將突破5000億千克。其次，工業(yè)化的快速發(fā)展將消耗更多的糧食資源。糧食的工業(yè)用途在醫(yī)藥、化工、生物能源等產(chǎn)業(yè)不斷拓展，各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都將增加對(duì)糧食的需求量。根據(jù)中國(guó)1995年至2008年間工業(yè)用糧常態(tài)增長(zhǎng)速度測(cè)算，預(yù)計(jì)未來(lái)工業(yè)用糧的年平均增長(zhǎng)量為15億千克，2025年和2030年分別達(dá)到915億千克和990億千克。最后，根據(jù)中央農(nóng)村政策研究室測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，將導(dǎo)致糧食需求量增加約50億千克。2019年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%，預(yù)計(jì)在2030年達(dá)到70%，再提高近10%的幅度意味著還將有一億多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。農(nóng)民由生產(chǎn)者轉(zhuǎn)換為純粹的消費(fèi)者將帶來(lái)糧食消費(fèi)的增量約為40～50千克/人，剛性需求增長(zhǎng)不可避免。

（二）供給約束日益凸顯

從糧食供給形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)糧食供給能力主要受資源環(huán)境及生產(chǎn)硬性條件約束，國(guó)內(nèi)糧食耕地面積數(shù)量縮減與耕地質(zhì)量下降并存，糧食的供求緊平衡態(tài)勢(shì)在未來(lái)仍將持續(xù)。一方面，2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，比2018年的59.58%提高了1.02個(gè)百分點(diǎn)。土地是城市的依托，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，往往伴隨著大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地、住宅用地及基礎(chǔ)設(shè)施用地，直接導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地的減少。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2010—2017年，土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.5倍以上。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，城鎮(zhèn)化率每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，將會(huì)引起城市建成區(qū)面積平均擴(kuò)大153萬(wàn)畝，耕地面積減少615萬(wàn)畝。

趙健：《新常態(tài)下城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的思考》，《駐馬店日?qǐng)?bào)》2019年3月13日。另?yè)?jù)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》指出，“十三五”期間因生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用等預(yù)計(jì)耕地面積將減少約7000萬(wàn)公頃。另一方面，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展主要是依賴于粗放型而非集約化利用土地模式。近年來(lái)，重金屬及水污染問(wèn)題凸顯，耕地質(zhì)量下降趨勢(shì)短期內(nèi)難以根本解決。原國(guó)土資源部2018年1月7日發(fā)布的全國(guó)耕地質(zhì)量等別顯示，我國(guó)中、低等耕地面積比例分別為52.72%和17.79%，實(shí)際面積達(dá)14.23億公頃，有灌溉條件的耕地只占51.5%。中低產(chǎn)田數(shù)量過(guò)多是造成糧食平均單產(chǎn)水平較低的主要因素，而土壤重污染又將直接導(dǎo)致糧食減產(chǎn)。

（三）跨區(qū)域流通量持續(xù)增加

從流通形勢(shì)來(lái)看，近年來(lái)糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)及核心區(qū)集中的趨勢(shì)更加明顯，糧食的跨區(qū)域流通量進(jìn)一步增加，市場(chǎng)供給大幅波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。由于近年來(lái)資源的變化和政策的調(diào)整，我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生著改變。自2004年以后，我國(guó)的糧食生產(chǎn)區(qū)分布確定為13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)、7個(gè)糧食主銷區(qū)及11個(gè)糧食平衡區(qū)。從近年全國(guó)各省的糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)來(lái)分析，隨著糧食生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)政策的不斷優(yōu)化完善，糧食主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)勢(shì)日益明顯，主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量逐年遞增。2004—2019年，中國(guó)糧食總產(chǎn)量由4695億千克增長(zhǎng)到6638億千克，增幅為1943億千克。2009年，我國(guó)實(shí)行糧食戰(zhàn)略工程核心區(qū)建設(shè)，并確立了河南省、黑龍江省、吉林省為三大糧食生產(chǎn)核心區(qū)。自2009年確立核心區(qū)之后，全國(guó)糧食總產(chǎn)量由2009年的5394億千克上漲到2019年的6638億千克，增長(zhǎng)了1244億千克;三大糧食核心區(qū)的總產(chǎn)量由1278億千克增長(zhǎng)到1808億千克，增幅為530億千克;三大核心區(qū)總產(chǎn)量在當(dāng)年全國(guó)總產(chǎn)量的占比由23.7%增加到27.2%，提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)（表2）。以上數(shù)據(jù)表明，全國(guó)糧食的主要產(chǎn)量是由主產(chǎn)區(qū)負(fù)責(zé)的，并且糧食主產(chǎn)區(qū)及核心區(qū)的貢獻(xiàn)率都有顯著增加，糧食生產(chǎn)不斷向糧食主產(chǎn)區(qū)集聚，將不可避免的引起糧食跨區(qū)域流通量進(jìn)一步增加，對(duì)糧食流通體系提出新的挑戰(zhàn)。

三、國(guó)際形勢(shì)及突發(fā)事件影響分析

（一）糧食消費(fèi)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴性加強(qiáng)

隨著“入世”以來(lái)我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度的不斷加深，國(guó)際因素對(duì)我國(guó)糧食市場(chǎng)的影響越來(lái)越大，近年來(lái)糧食進(jìn)口量仍居高位。有利的方面是可以利用外國(guó)資源彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)糧食供給不足，而不利的方面在于利用國(guó)際市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，并對(duì)國(guó)家糧食宏觀調(diào)控形成一定約束。根據(jù)海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年我國(guó)進(jìn)口谷物及谷物粉178.5億千克，同比下滑12.8%;進(jìn)口大豆885.1億千克，同比增長(zhǎng)0.5%;進(jìn)口小麥34.9億千克，同比增長(zhǎng)12.6%。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家由于對(duì)糧食生產(chǎn)及出口實(shí)行補(bǔ)貼形成優(yōu)勢(shì)，向中國(guó)大量出口農(nóng)產(chǎn)品，特別是大豆的出口量占比最大，對(duì)我國(guó)的糧食生產(chǎn)形成沖擊。近年來(lái)，我國(guó)以大豆為主的糧食對(duì)外依存度和進(jìn)口量均呈上升態(tài)勢(shì)。中商產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2013—2017年中國(guó)大豆進(jìn)口量逐漸增長(zhǎng)，2017年大豆進(jìn)口量占消費(fèi)量比例達(dá)86%，進(jìn)口量為955億千克，相比2013年累計(jì)增長(zhǎng)322億千克，增長(zhǎng)率為50.7%。盡管相比2017年，2019年中國(guó)大豆進(jìn)口量由955億千克下降為885億千克，同比下降7.3%，且2018年大豆產(chǎn)量達(dá)到自2006年以來(lái)的最高值181億千克，但僅能滿足國(guó)內(nèi)需求量的17%左右。

（二）中美貿(mào)易摩擦對(duì)我國(guó)糧食安全的影響

隨著當(dāng)今世界格局變化、國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云突變、各大國(guó)之間的博弈加劇，以美國(guó)為首的西方勢(shì)力對(duì)我國(guó)虎視眈眈，蓄意制造各種貿(mào)易摩擦。中美貿(mào)易摩擦給中美貿(mào)易關(guān)系蒙上了濃重的陰影，特別是在當(dāng)前新冠疫情在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的背景下，使全球糧食貿(mào)易存在高度的不確定性，進(jìn)一步加劇了我國(guó)糧食安全的壓力。作為全球最大糧食出口國(guó)的美國(guó)與作為全球最大糧食進(jìn)口國(guó)的中國(guó)貿(mào)易往來(lái)非常頻繁。自2018年貿(mào)易摩擦升級(jí)后，我國(guó)從美國(guó)進(jìn)口的大豆、小麥等糧食作物的進(jìn)口量均有所減少。2017年，我國(guó)從美國(guó)進(jìn)口大豆329億千克，占當(dāng)年大豆總進(jìn)口量比例為34.4%，進(jìn)口量占生產(chǎn)量的比例為178.4%;2019年進(jìn)口量為169.4億千克，相應(yīng)比例為19.1%與93.6%。相比2017年，2019年我國(guó)從美國(guó)進(jìn)口大豆量減少了近50%。2017年，我國(guó)從美國(guó)進(jìn)口小麥15.6億千克，占當(dāng)年小麥總進(jìn)口量比例為36.2%;而2018年進(jìn)口量?jī)H為3.6億千克，占比12.5%。相比2017年，2018年我國(guó)從美國(guó)進(jìn)口小麥量減少了近2/3。數(shù)據(jù)絕對(duì)量與相對(duì)量都顯示出中美貿(mào)易雙方的貿(mào)易依存度之高。而我國(guó)通過(guò)提高對(duì)美大豆等糧食產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅等反制措施，又進(jìn)一步使糧食進(jìn)口渠道收縮，引起大豆進(jìn)口價(jià)格波動(dòng)，惡化國(guó)內(nèi)大豆供需形勢(shì)，使國(guó)內(nèi)糧食安全保障能力面臨更嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（三）國(guó)際糧食能源化、金融化趨勢(shì)顯著

隨著全球金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全球能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，糧食逐漸由單一商品屬性演變?yōu)樯唐?、金融、能源三者結(jié)合的混合屬性。

畢艷峰：《金融化能源化背景下中國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略選擇》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2014年第8期。糧食能源化、金融化趨勢(shì)使國(guó)際糧食的價(jià)格形成機(jī)制更為復(fù)雜，加劇了糧食價(jià)格的波動(dòng)，并增加了保障國(guó)內(nèi)糧食安全的外部不確定性。其一，在能源化、金融化趨勢(shì)日益增強(qiáng)的背景下，國(guó)際糧食價(jià)格的波動(dòng)脫離了傳統(tǒng)供求關(guān)系，波動(dòng)越來(lái)越多的受到期貨價(jià)格、投資資本、貨幣供應(yīng)、能源價(jià)格等諸多因素的影響，不確定性及人為操縱影響加劇。其二，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家是糧食能源化領(lǐng)域最重要的推力，也是糧食能源化體系的設(shè)計(jì)者，以及其在國(guó)際貨幣體系的重要影響力決定了其在糧食金融化、能源化進(jìn)程中的先驅(qū)優(yōu)勢(shì)，全球糧食安全必然受到發(fā)達(dá)國(guó)家糧食戰(zhàn)略的制約與影響。其三，資本的逐利性與糧食的金融化、能源化疊加在一起，通過(guò)干預(yù)糧食金融市場(chǎng)與糧食能源市場(chǎng)謀取暴利，糧價(jià)波動(dòng)會(huì)進(jìn)一步放大。

（四）重大疫情下全球糧食安全的不確定性

新冠疫情引發(fā)諸多連鎖反應(yīng)，對(duì)全球糧食生產(chǎn)和供應(yīng)造成全面沖擊，是對(duì)各國(guó)乃至全球糧食安全及應(yīng)急保障機(jī)制的一次重大考驗(yàn)。為防止疫情引發(fā)全球糧食危機(jī)，要重點(diǎn)關(guān)注受疫情影響嚴(yán)重、重要的農(nóng)產(chǎn)品出口及遭受蝗災(zāi)的國(guó)家和地區(qū)，這些地區(qū)易產(chǎn)生供應(yīng)鏈斷檔的風(fēng)險(xiǎn)，更可能采取增加儲(chǔ)備、限制出口等措施，進(jìn)一步導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)鏈陷入混亂，惡化國(guó)際糧食供需。從全球重要糧食的生產(chǎn)和出口國(guó)家來(lái)看，美國(guó)、加拿大、俄羅斯、巴西等國(guó)受疫情影響均較為嚴(yán)重，糧食生產(chǎn)及物流嚴(yán)重受阻。除了疫情的影響外，自2019年12月以來(lái)，始發(fā)于非洲的近70年來(lái)最嚴(yán)重的蝗災(zāi)在東非、西南亞暴發(fā)，對(duì)肯尼亞、索馬里、印度等國(guó)的糧食生產(chǎn)造成了嚴(yán)重影響，導(dǎo)致全球糧食產(chǎn)量受損。受全球疫情蔓延及部分地區(qū)蝗災(zāi)猖獗的影響，預(yù)計(jì)2020年全球糧食將減產(chǎn)20%，實(shí)際的減產(chǎn)及由此帶來(lái)的惡性市場(chǎng)預(yù)期將引起限制出口、搶購(gòu)囤積、流通不暢等恐慌性疊加效應(yīng)，導(dǎo)致糧價(jià)異常波動(dòng)，糧食供需失衡。

（五）疫情對(duì)我國(guó)的糧食安全沖擊有限

聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織的調(diào)查報(bào)告顯示，當(dāng)前在新冠疫情對(duì)于全球的沖擊中，全球能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足的國(guó)家和地區(qū)有33個(gè)。其中，具有對(duì)外援助能力的國(guó)家僅有6個(gè)，我國(guó)位列其中。從全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)水稻、小麥、玉米三大主糧生產(chǎn)連年豐收，糧食市場(chǎng)總體穩(wěn)定，庫(kù)存充裕，不僅沒(méi)有短缺，目前還呈現(xiàn)出階段性過(guò)剩特征，特別是稻谷、小麥庫(kù)存處于歷史最高水平。2019年，我國(guó)稻谷產(chǎn)量2096億千克，結(jié)余143億千克;小麥產(chǎn)量1340億千克，結(jié)余140億千克。三大谷物自給率多年保持在98%左右，即使由于疫情導(dǎo)致其他國(guó)家采取停止或限制出口措施，我國(guó)國(guó)內(nèi)主糧儲(chǔ)備仍然能夠自給。

雖然我國(guó)主糧基本實(shí)現(xiàn)了自給，但從糧食供給總體角度來(lái)看，本次疫情對(duì)我國(guó)糧食安全仍然存在隱患。大豆是中國(guó)糧食安全最大的“軟肋”，我國(guó)對(duì)大豆的需求量約占全球的30%，但我國(guó)大豆產(chǎn)量較少，近年來(lái)大豆對(duì)外依存度整體在80%以上，在2018年大豆產(chǎn)量達(dá)到自2006年以來(lái)的最高值181億千克，也僅能滿足國(guó)內(nèi)需求量的17%左右。再看庫(kù)銷比數(shù)據(jù)，根據(jù)2019年消費(fèi)量計(jì)算，我國(guó)水稻、小麥和玉米庫(kù)銷比分別高達(dá)86%、106%和71%，而大豆庫(kù)消比偏低為21%，庫(kù)存相對(duì)不足，僅能滿足國(guó)內(nèi)20%的需求。在全球疫情持續(xù)發(fā)酵的背景下，我國(guó)大豆主要的進(jìn)口來(lái)自美國(guó)、巴西和阿根廷，目前這三個(gè)國(guó)家疫情局面仍不樂(lè)觀，大豆進(jìn)口不暢，很可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)大豆供給短缺。同時(shí)，我國(guó)油菜籽對(duì)外依存度也較高，2019年產(chǎn)量為0.06億噸，需進(jìn)口0.09億噸。而當(dāng)前我國(guó)油菜籽的主要進(jìn)口國(guó)加拿大、俄羅斯等國(guó)因疫情物流受阻，油菜籽進(jìn)口不暢，可能會(huì)發(fā)生供應(yīng)短缺。主要的飼料用糧及工業(yè)用糧方面，我國(guó)大麥的進(jìn)口依存度為88%，進(jìn)口主要來(lái)自澳大利亞、加拿大;高粱的進(jìn)口依存度為28%，進(jìn)口主要來(lái)自美國(guó)、澳大利亞，受疫情影響，可能發(fā)生供給不足。

四、新時(shí)期中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略中長(zhǎng)期發(fā)展建議

（一）嚴(yán)格保護(hù)和適度開(kāi)發(fā)耕地，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力

我國(guó)的耕地資源十分緊缺，保護(hù)有限的耕地，提升耕地質(zhì)量對(duì)穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力具有決定性作用。一方面，要強(qiáng)化耕地用途管制，嚴(yán)格堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線。國(guó)家在2019年中央1號(hào)文件中，再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守1.2億公頃耕地紅線，確保糧食播種面積穩(wěn)定在1.1億公頃。地方政府要維持基本農(nóng)田保護(hù)和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，嚴(yán)格審批農(nóng)地轉(zhuǎn)用，推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾，確保1.2億公頃耕地紅線不動(dòng)搖。到2020年落實(shí)12436萬(wàn)公頃耕地保有量，10307萬(wàn)公頃永久基本農(nóng)田、4072萬(wàn)公頃建設(shè)用地總規(guī)模約束性指標(biāo)。另一方面，耕地?cái)?shù)量不足的情況下，提升耕地質(zhì)量尤為重要。實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，應(yīng)不斷提高耕地質(zhì)量，完善農(nóng)田水利設(shè)施，提升土地的肥力，嚴(yán)格控制污染，促進(jìn)傳統(tǒng)耕地向標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田轉(zhuǎn)變，落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2019年《中共中央?國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》中提出，要在2020年建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。地方政府應(yīng)深入實(shí)地開(kāi)展調(diào)研，統(tǒng)籌安排，合理規(guī)劃，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)施效果。到2020年確保建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在6億噸以上;到2022年，確保建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;到2035年，糧食種植面積保持總體穩(wěn)定。

（二）推動(dòng)糧食科技創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

在我國(guó)水土資源約束更為嚴(yán)格的條件下，確保糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本出路在于科技創(chuàng)新。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技尚有很大差距，從基礎(chǔ)設(shè)施、良種培育、水肥農(nóng)藥、病蟲害防治、信息機(jī)械到產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、品質(zhì)品牌等方面，還存在很多薄弱環(huán)節(jié)。差距是潛力，亦是動(dòng)力，科技之力非一日可成，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，首先應(yīng)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求考慮，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)教育事業(yè)，加快推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)教科深度結(jié)合，打破部門、區(qū)域、學(xué)科界限，建立合理分工而又緊密結(jié)合的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。其二，應(yīng)持續(xù)增加農(nóng)業(yè)科研投入，培育一批農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量，強(qiáng)化節(jié)水灌溉、農(nóng)機(jī)裝備等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究，并實(shí)施農(nóng)業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)行動(dòng)，推動(dòng)糧食良種良法等核心關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)與推廣。其三，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備轉(zhuǎn)型升級(jí)，重點(diǎn)突破工藝材料、關(guān)鍵作業(yè)裝置等技術(shù)瓶頸，開(kāi)發(fā)智能化、精準(zhǔn)化裝備設(shè)施，以提高機(jī)械化作業(yè)效率，增加糧食供給，提升糧食品質(zhì)。

（三）建設(shè)現(xiàn)代糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流體系，提高流通質(zhì)量與效率

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，以提升流通質(zhì)量和效率為中心，建設(shè)現(xiàn)代糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流體系對(duì)提升市場(chǎng)資源配置效率的作用是至關(guān)重要的。一方面，提高糧食倉(cāng)儲(chǔ)保障能力。其一，倉(cāng)儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施的完善直接關(guān)系到應(yīng)急時(shí)刻調(diào)配糧食的效率，圍繞優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提升功能三個(gè)重點(diǎn)，完善糧食倉(cāng)儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其二，為了保證糧食質(zhì)量安全，除了改善倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施條件外，還應(yīng)鼓勵(lì)應(yīng)用環(huán)流熏蒸、氮?dú)鈨?chǔ)糧等綠色技術(shù)來(lái)保障儲(chǔ)糧品質(zhì)。另一方面，加強(qiáng)糧食流通環(huán)節(jié)建設(shè)。其一，應(yīng)加強(qiáng)糧食物流與信息化融合深度，針對(duì)糧源收購(gòu)、糧食庫(kù)存和運(yùn)輸優(yōu)化等環(huán)節(jié)進(jìn)行分散管理，最后再將各管理系統(tǒng)集成，以提高管理效率。其二，針對(duì)以往區(qū)域限制，可借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)將糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)及平衡區(qū)各個(gè)平臺(tái)連接，根據(jù)區(qū)域市場(chǎng)的不同需求，通過(guò)物流調(diào)度來(lái)平衡糧食供給。其三，整合全國(guó)糧食物流資源。優(yōu)化糧食供應(yīng)、配送、加工網(wǎng)點(diǎn)的布局，打造一個(gè)全國(guó)性的糧食產(chǎn)業(yè)物流鏈和多個(gè)區(qū)域性的糧食物流平臺(tái)，形成布局合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代糧食物流體系。其四，為有效提升糧食物流重點(diǎn)線路流通效率，應(yīng)合理規(guī)劃大型糧食物流園區(qū)布局，并建設(shè)一批糧食進(jìn)出口物流通道和重要節(jié)點(diǎn)。

（四）深化糧農(nóng)領(lǐng)域國(guó)際合作，維護(hù)糧食安全

近年來(lái)，隨著中國(guó)對(duì)糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品需求的增加，通過(guò)利用國(guó)際資源和市場(chǎng)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)糧食大量缺口已經(jīng)成為重要途徑，對(duì)國(guó)際資源和市場(chǎng)的依賴性增強(qiáng)。國(guó)際貿(mào)易是一把“雙刃劍”，需要采取積極有效措施來(lái)化解利用國(guó)際市場(chǎng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。第一，深化國(guó)際合作，針對(duì)不同國(guó)家采取靈活的合作方式，合理利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源?？赏ㄟ^(guò)與主要糧食出口國(guó)簽訂長(zhǎng)期糧食進(jìn)口協(xié)議，優(yōu)化糧食進(jìn)口渠道，拓展多元化糧食來(lái)源市場(chǎng)，來(lái)穩(wěn)定糧食供給，并促進(jìn)全球范圍內(nèi)糧食資源合理高效配置。第二，盡可能利用好現(xiàn)有的成熟市場(chǎng)，應(yīng)繼續(xù)深入推進(jìn)南南合作。利用多邊貿(mào)易體制，加強(qiáng)與南美國(guó)家的全方位合作，爭(zhēng)取得到南美的大豆供給，同時(shí)鼓勵(lì)更多中國(guó)企業(yè)“走出去”，到南美屯田生產(chǎn)大豆。第三，培育新興市場(chǎng)，構(gòu)建全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈布局。通過(guò)深化與共建“一帶一路”糧食經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，與沿線國(guó)家共同打造國(guó)際糧食合作新平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源要素有序自由流動(dòng)、市場(chǎng)深度融合。第四，采取多種防控措施，應(yīng)對(duì)國(guó)際化風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)參與國(guó)際規(guī)則制定，限制跨國(guó)糧商壟斷，加強(qiáng)期貨市場(chǎng)建設(shè)等措施，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際化風(fēng)險(xiǎn)，更好地維護(hù)國(guó)際糧食安全。

（五）完善糧食儲(chǔ)備機(jī)制，增強(qiáng)糧食市場(chǎng)平衡能力

目前，我國(guó)糧食儲(chǔ)備規(guī)模比例較高，過(guò)高的儲(chǔ)備產(chǎn)生相應(yīng)過(guò)高的成本，增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，應(yīng)通過(guò)政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)的作用，使糧食儲(chǔ)備達(dá)到合理的區(qū)間。第一，確定科學(xué)的儲(chǔ)備規(guī)模。糧食的科學(xué)儲(chǔ)備規(guī)模和功能應(yīng)基于安全性、經(jīng)濟(jì)性、靈活性三個(gè)基本原則，并以服務(wù)宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)穩(wěn)定市場(chǎng)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和提升國(guó)家安全能力為目標(biāo)。第二，科學(xué)合理布局糧儲(chǔ)區(qū)。結(jié)合主要糧食品種的生產(chǎn)種植帶、加工基地、市場(chǎng)需求及主要運(yùn)輸條件等因素，兼顧主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)分布，充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)為宏觀調(diào)控提供依據(jù)，推進(jìn)儲(chǔ)備智能化升級(jí)，科學(xué)合理布局糧儲(chǔ)區(qū)，優(yōu)化各儲(chǔ)區(qū)糧食品種結(jié)構(gòu)。第三，完善糧食儲(chǔ)備體制機(jī)制。加強(qiáng)中央儲(chǔ)備糧宏觀管理，以維護(hù)市場(chǎng)平衡運(yùn)行能力，同時(shí)推動(dòng)地方儲(chǔ)備糧體系改革，強(qiáng)化內(nèi)控管理和外部監(jiān)督，進(jìn)一步落實(shí)糧食安全責(zé)任制。第四，健全糧食市場(chǎng)預(yù)警監(jiān)測(cè)和突發(fā)狀況反映機(jī)制。完善國(guó)家分層預(yù)警體系，通過(guò)健全全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，提升信息資源開(kāi)發(fā)和利用水平，配合現(xiàn)有的全國(guó)糧食監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及時(shí)察覺(jué)突發(fā)狀況所能帶來(lái)的影響，并迅速采取應(yīng)對(duì)措施。（六）居安思危，全面提升國(guó)家糧食供給能力

“思則有備，有備無(wú)患”，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，提前部署，全面提升應(yīng)對(duì)新冠疫情等突發(fā)性公共安全事件的能力。首先，要堅(jiān)決穩(wěn)住糧食生產(chǎn)，確保糧食供給充足。特別是在疫情發(fā)生后，為提升農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性和生產(chǎn)效率，政府應(yīng)多渠道籌措資金，完善糧食補(bǔ)貼政策，使農(nóng)民投入產(chǎn)出回報(bào)在原有基礎(chǔ)上有新的提高，確保各地區(qū)完成糧食生產(chǎn)指標(biāo)任務(wù)。其次，綜合考慮我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供需狀況，強(qiáng)化糧食整體的自給能力，適當(dāng)提高過(guò)度依賴進(jìn)口的糧食作物的種植面積，特別是提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口較大的大豆、玉米的種植面積。再次，完善糧食應(yīng)急保障體系。針對(duì)不同類別的突發(fā)性公共安全事件，糧食供給的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案也應(yīng)根據(jù)不同災(zāi)害類別的特征作出相應(yīng)調(diào)整，并在不同的假定情境下，定期進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案演練，以提升在事件發(fā)生時(shí)的糧食供應(yīng)應(yīng)急保障能力。最后，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生服務(wù)水平。重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工程，完善農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)，以提升農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力，促進(jìn)廣大農(nóng)村糧食生產(chǎn)者的健康安全得到更好的保障。

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17.凌振國(guó)：《統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和糧食生產(chǎn)確保糧食安全》，《人民政協(xié)報(bào)》2020年4月16日。

責(zé)任編輯：沈家文