【摘要】深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。目前，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展面臨著土地利用不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡、財(cái)政資金投入不足以及人才隊(duì)伍建設(shè)不健全的突出問(wèn)題，嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。對(duì)此，要以土地制度改革為牽引，落實(shí)承包地三權(quán)分置、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等政策。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，推動(dòng)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。引領(lǐng)財(cái)政資金向農(nóng)村傾斜，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。加強(qiáng)新農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和文化生態(tài)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;突出問(wèn)題;對(duì)策

【中圖分類(lèi)號(hào)】F323

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)“民工潮”造成的人口單向流動(dòng)使得農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上日趨失衡，加速了農(nóng)村的“空心化”，出現(xiàn)農(nóng)村人口老齡化以及大量的“三留守”（留守老人、留守婦女、留守兒童）現(xiàn)象。同時(shí)，城市偏向政策導(dǎo)致城市獨(dú)聚資源優(yōu)勢(shì)，在政策體系方面形成且強(qiáng)化了以城統(tǒng)鄉(xiāng)、以工帶農(nóng)的格局，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，也導(dǎo)致農(nóng)村在人口、土地、資源等方面的單向輸出。部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)治理機(jī)構(gòu)渙散、治理效率低、組織無(wú)活力甚至失靈的窘境，增加了農(nóng)村自我組織、自我治理的困難。農(nóng)業(yè)要發(fā)達(dá)、農(nóng)村要興旺、農(nóng)民要富裕的“三農(nóng)”問(wèn)題，成為制約農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙。

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新農(nóng)村建設(shè)面臨著結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的新任務(wù)。立足國(guó)情農(nóng)情，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對(duì)“三農(nóng)”工作新的戰(zhàn)略部署。在新時(shí)代的歷史方位下，如何建設(shè)嶄新的“鄉(xiāng)土中國(guó)”，走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，是農(nóng)村發(fā)展到新階段的應(yīng)然選擇，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

1 農(nóng)村發(fā)展面臨的突出問(wèn)題

1.1 土地利用不合理

城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，讓城市對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生極大的虹吸效應(yīng)，大批農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工且長(zhǎng)期居留城市。農(nóng)村勞動(dòng)力的減少，直接造成大量的耕地和宅基地被閑置。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所及社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社于2019年4月共同發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書(shū)：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)（ 2018-2019）》顯示，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題日益普遍，2018年農(nóng)村宅基地閑置程度平均為10.7%。另?yè)?jù)測(cè)算，全國(guó)約有24萬(wàn)hmz農(nóng)村宅基地空置。不僅如此，農(nóng)村“空心化”導(dǎo)致的村落衰敗和合并，也讓農(nóng)村的中小學(xué)、村委會(huì)、醫(yī)務(wù)室等不斷減少，從而閑置了大量的非農(nóng)建設(shè)用地。

在大量農(nóng)地閑置的同時(shí)，我國(guó)對(duì)農(nóng)地入市的限制還比較多，農(nóng)民的“金飯碗”轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的財(cái)富依然有難度。根據(jù)最新修改后的《土地管理法》，在我國(guó)目前的“三塊地”（農(nóng)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及宅基地）中，只有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)，宅基地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押，閑置的宅基地也不能用于商品房和租賃房建設(shè)。在農(nóng)村閑置的宅基地超過(guò)城鎮(zhèn)住宅用地總量的現(xiàn)實(shí)下，農(nóng)地入市的限制則讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益難以實(shí)現(xiàn)。

1.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡

改革開(kāi)放以來(lái)，盡管社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村進(jìn)一步完善，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有很大的進(jìn)步，但與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求相比，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還存在著問(wèn)題。一是農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低。相比一二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)總體的產(chǎn)值比重和就業(yè)比重都很小。目前農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)多集中在傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸和餐飲服務(wù)上，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有跟上;二是農(nóng)業(yè)門(mén)類(lèi)分布失衡。在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等部門(mén)中，種植業(yè)占有絕對(duì)的比重，其他部門(mén)尤其是畜牧業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。在種植業(yè)中，糧食生產(chǎn)又占據(jù)第一位，上市供應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)比重滿(mǎn)足不了市場(chǎng)的多樣化需求;三是產(chǎn)業(yè)鏈條不長(zhǎng)。當(dāng)前，我國(guó)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向后延伸不充分，多以供應(yīng)原料為主。農(nóng)產(chǎn)品精深加I不足，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率低，副產(chǎn)物綜合利用程度低;四是農(nóng)產(chǎn)品總體質(zhì)量不高，農(nóng)產(chǎn)品利潤(rùn)低。在本土農(nóng)產(chǎn)品供給上，整體呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品少、高檔產(chǎn)品少、專(zhuān)用產(chǎn)品少的特點(diǎn)。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，主要依靠拼數(shù)量與打價(jià)格戰(zhàn)的方式，農(nóng)產(chǎn)品溢價(jià)能力弱。

1.3 財(cái)政資金投入不足

隨著中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視以及農(nóng)村金融體制改革的深化，我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資金投入逐年增加。但城鎮(zhèn)化是國(guó)家發(fā)展的絕對(duì)重點(diǎn)，加之近幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，投入的財(cái)政資金與新農(nóng)村建設(shè)的要求相比，缺口不小。廣大農(nóng)村特別是中西部貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，是城鄉(xiāng)差距最直觀的一個(gè)表現(xiàn)，也是一個(gè)民生痛點(diǎn)。財(cái)政資金投入不足，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是地方政府的財(cái)政資金保障有限。地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)村建設(shè)具有非常重要的作用，但跟中央財(cái)政相比，地方政府尤其是基層政府的財(cái)政收入有限。面對(duì)眾多方面的經(jīng)費(fèi)要求，能投入到新農(nóng)村建設(shè)上的資金自然就有限;二是金融機(jī)構(gòu)的支持力度不夠。在金融體制改革中，商業(yè)銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)過(guò)于重視商業(yè)利益，忽視了服務(wù)職能。近些年，我國(guó)一批商業(yè)銀行因經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，撤消在農(nóng)村的大批網(wǎng)點(diǎn)，減少了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，保險(xiǎn)公司推出的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類(lèi)較少，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢;三是社會(huì)和農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)投入不足。對(duì)于社會(huì)企業(yè)或組織，農(nóng)業(yè)是低利潤(rùn)且受自然條件影響大的產(chǎn)業(yè)，投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，而獲利小，社會(huì)的投資熱情低。對(duì)于農(nóng)民，一方面由于社會(huì)保障機(jī)制的不健全以及收入不穩(wěn)定，另一方面由于城鎮(zhèn)化的吸引，我國(guó)農(nóng)民不愿隨意投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更加熱衷將收入用來(lái)消費(fèi)和融入城市化生活。

1.4 人才隊(duì)伍建設(shè)不健全

農(nóng)村的吸引力低，大批勞動(dòng)力涌向城市，導(dǎo)致一定數(shù)量的“空心村”的出現(xiàn)，農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)面臨以下問(wèn)題：一是人才流失嚴(yán)重，數(shù)量不斷減少。城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，讓農(nóng)村人口尤其是青壯年勞動(dòng)力放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)城生活。歷經(jīng)辛苦從農(nóng)村出來(lái)的大學(xué)生，也極少選擇回去建設(shè)家鄉(xiāng)。教師、醫(yī)務(wù)人員以及大學(xué)生村官等類(lèi)型人才，也是多尋找好的機(jī)會(huì)流向城市;二是人才素質(zhì)整體偏低，人才結(jié)構(gòu)不合理。在農(nóng)村黨員干部和實(shí)用人才中，文化程度普遍不高，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，具有中高級(jí)職稱(chēng)的專(zhuān)業(yè)性技術(shù)人才更是奇缺。在年齡分布上，中青年人才的占比小，人才斷層現(xiàn)象嚴(yán)重。在性別分布上，男性遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于女性。在層次上，高層次的復(fù)合型的現(xiàn)代管理人才的數(shù)量還是較少;三是缺乏人才培養(yǎng)、引進(jìn)和轉(zhuǎn)化機(jī)制。地方政府對(duì)于農(nóng)村人才培養(yǎng)的意識(shí)和投入不夠，使得本地農(nóng)民的專(zhuān)業(yè)技術(shù)始終得不到提升。缺乏長(zhǎng)效的人才選拔機(jī)制，挖掘和吸引不了文化素質(zhì)高、專(zhuān)業(yè)技能突出、管理能力強(qiáng)的人才，陷入了“越窮人越走，越走人越窮”的惡性循環(huán)。人才隊(duì)伍的短板，嚴(yán)重制約了農(nóng)村政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)以及文化生態(tài)的建設(shè)。

2 破解農(nóng)村發(fā)展難題的對(duì)策

首先，要用好“地”。土地是農(nóng)村最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ馁Y源，土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的重中之重，土地制度是鄉(xiāng)村振興最重要的制度支撐。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，取得了重要成果，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作，《土地管理法》修改等。振興鄉(xiāng)村，要在堅(jiān)持基本土地制度不變的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化農(nóng)村承包地、集體建設(shè)用地、宅基地三大方面的制度，進(jìn)一步提高土地資源配置效率，充分釋放制度紅利。一要進(jìn)一步完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，落實(shí)集體土地所有權(quán)，完善穩(wěn)定承包權(quán)，放活農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的金融支持，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新的政策激勵(lì)。二要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)劃管理和融資服務(wù)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村建設(shè)用地分級(jí)評(píng)價(jià)體系和土地交易市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收入分配機(jī)制。三要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出與優(yōu)化利用。對(duì)于閑置不用的宅基地，從宅基地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償兩方面建立有償?shù)耐顺鰴C(jī)制。對(duì)于低效和空閑的宅基地，結(jié)合“田、林、路、宅”的立體規(guī)劃做好再利用。

其次，要布好“局”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)復(fù)合的政策體系，在這個(gè)體系中，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是主要抓手。要通過(guò)對(duì)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組，改變一二三產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)單共存的“三張皮”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使產(chǎn)業(yè)范圍不斷拓展，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，產(chǎn)業(yè)層次不斷提升。一要調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)格局。優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，通過(guò)農(nóng)工融合、農(nóng)商融合、農(nóng)旅融合等新模式打破農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)間的界限，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)在信息技術(shù)、空間布局、市場(chǎng)定位上的聯(lián)動(dòng)，提高農(nóng)業(yè)資源的利用率。二要拓展農(nóng)業(yè)多功能，發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。農(nóng)業(yè)具有食物保障功能、原料供給功能、就業(yè)收入功能、旅游休閑功能、生態(tài)保育功能以及文化傳承功能，將農(nóng)業(yè)與旅游、教育、健康、文化等產(chǎn)業(yè)深度融合。探索“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的業(yè)態(tài)形式，推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)與農(nóng)業(yè)結(jié)合，促進(jìn)智能化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。三要延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。著力提高精深加工能力，突出發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進(jìn)加工業(yè)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中，因地制宜發(fā)展各具特色的糧油、畜禽、果蔬、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。

再次，要花好“錢(qián)”。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)期的大工程，需要充足、科學(xué)、合理的財(cái)政支持作為基礎(chǔ)，要從保障農(nóng)民最基本的醫(yī)療、養(yǎng)老等民生福利做起，逐步升級(jí)到擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、轉(zhuǎn)型農(nóng)村結(jié)構(gòu)。一要建立健全財(cái)政投入保障機(jī)制，公共財(cái)政預(yù)算以及金融服務(wù)要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板，在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面增加投入。二要以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，加大對(duì)綠色農(nóng)業(yè)的投入和扶持。鄉(xiāng)村振興不能再走之前城市發(fā)展的“邊污染、邊治理”的老路，要以“綠水青山就是金山銀山”的理念為發(fā)展原則，重點(diǎn)規(guī)劃、投入和引導(dǎo)，構(gòu)建以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、合理利用資源的制度，在生產(chǎn)方式、生產(chǎn)技術(shù)、體制機(jī)制等方面下功夫創(chuàng)新，讓農(nóng)業(yè)回歸綠色的本色。三要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)資金的開(kāi)發(fā)、評(píng)估和監(jiān)督。除了國(guó)家公共資金，還要積極引入社會(huì)資本，增加農(nóng)業(yè)資金的來(lái)源和活性。對(duì)于一些中小型項(xiàng)目，可以建立“中央補(bǔ)貼、地方籌資、有償使用”的資金開(kāi)發(fā)渠道。同時(shí)，更要做好專(zhuān)項(xiàng)資金的評(píng)估和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用中的不規(guī)范、不合理之處，杜絕浪費(fèi)和腐敗。

最后，要找對(duì)“人”。事靠人做，業(yè)由人興。人是鄉(xiāng)村振興的第一要素，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破解人才瓶頸制約。對(duì)于人才建設(shè)，2020年中央一號(hào)文件提出，抓緊出臺(tái)推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)，有組織地動(dòng)員城市科研人員、工程師、規(guī)劃師、建筑師、教師、醫(yī)生下鄉(xiāng)服務(wù)，城市中小學(xué)教師、醫(yī)生晉升高級(jí)職稱(chēng)前原則上要有1年以上農(nóng)村基層工作服務(wù)經(jīng)歷。新形勢(shì)下，最關(guān)鍵最長(zhǎng)效的是要大力建設(shè)三支人才隊(duì)伍：黨員干部隊(duì)伍、農(nóng)民生產(chǎn)隊(duì)伍與矛盾糾紛調(diào)解隊(duì)伍，這三只隊(duì)伍決定了農(nóng)村政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和文化生態(tài)的發(fā)展。一要建設(shè)一支清廉守法、有為能干的黨員干部隊(duì)伍。要做好鄉(xiāng)村選舉工作，保證德才兼?zhèn)涫艽迕駩?ài)戴的人進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)組織。要堅(jiān)決“拍蒼蠅”，及時(shí)處理貪污腐敗分子，實(shí)現(xiàn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”，為鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)良好治理打下組織基礎(chǔ)。二要構(gòu)建“自培+引進(jìn)”的新農(nóng)民建設(shè)機(jī)制。加大投入和教育，加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培訓(xùn)，培養(yǎng)造就一支戰(zhàn)斗力強(qiáng)的“本土”隊(duì)伍。要用優(yōu)惠的政策和共建共享的機(jī)制，吸引和用好外來(lái)的各種優(yōu)秀人才。三要從我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)土文化和經(jīng)濟(jì)狀況的實(shí)際出發(fā)，積極構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“輕訴、少訴、無(wú)訴”。在這一點(diǎn)，尤其要借鑒傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化，推動(dòng)新時(shí)代新鄉(xiāng)賢的人才建設(shè)，從農(nóng)村優(yōu)秀基層干部、道德模范、離退休人員、大學(xué)生村官、新富賢能者等人群中尋找新鄉(xiāng)賢，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢在協(xié)調(diào)村民糾紛、處理鄰里關(guān)系、緩和利益沖突、調(diào)解家庭矛盾等方面起到的獨(dú)特作用。

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[作者簡(jiǎn)介]耿振善（1985-），男，河南開(kāi)封人，博士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基層法治建設(shè)等。