王建業(yè)

【摘要】本文闡述了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下編制縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意處理好的幾個問題，包括：認(rèn)清空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，確立產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性地位;妥善處理好生態(tài)保護(hù)和糧食安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系;處理好城鄉(xiāng)人口和用地結(jié)構(gòu)、布局的關(guān)系;處理好公共資源城鄉(xiāng)分配機(jī)制與農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的關(guān)系;處理好權(quán)益沖突問題，提高公眾參與度和規(guī)劃的可實(shí)施性。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;國土空間規(guī)劃;新型城鎮(zhèn)化

黨的十九大提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其本質(zhì)是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，是城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟(jì)的全面重構(gòu)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施絕不能就鄉(xiāng)村而論鄉(xiāng)村，而應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立起全新的新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動，城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、區(qū)域融合一體發(fā)展的新模式。

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興都離不開土地，更離不開國土空間規(guī)劃。在國家發(fā)展戰(zhàn)略做出重大調(diào)整的關(guān)鍵時期編制國土空間規(guī)劃，尤其是縣鄉(xiāng)級實(shí)施性規(guī)劃的優(yōu)劣將可能決定一個地方實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。

縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制過程中應(yīng)當(dāng)處理好以下幾個方面的問題：

1、認(rèn)清空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，確立產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性地位

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃是整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的宏觀綱領(lǐng)性規(guī)劃，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究地更深入、更透徹，但對發(fā)展涉及空間布局的研究卻不足。它更偏重計劃性和指導(dǎo)性，對產(chǎn)業(yè)布局的約束性不足;由于規(guī)劃編制是政府部門主導(dǎo)、規(guī)劃期短，規(guī)劃審批層級低等原因，存在容易受到地方領(lǐng)導(dǎo)意圖影響、發(fā)展目標(biāo)和方向穩(wěn)定性差、地方發(fā)展策略可能與國家政策沖突、規(guī)劃科學(xué)性不足等問題。

國土空間規(guī)劃是國家和區(qū)域空間發(fā)展的指南，可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù);空間規(guī)劃的目的就是為國家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容在空間和時間上的“落地版”，通過空間管控措施保障國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略性規(guī)劃的落地實(shí)施。

在當(dāng)前國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展重心做出重大調(diào)整的關(guān)鍵時期，地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)主動提高站位，科學(xué)謀劃新時代的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和空間開發(fā)保護(hù)格局。

由于縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃屬于實(shí)施性規(guī)劃，規(guī)劃確定的“三生”空間布局和管控措施的強(qiáng)制約束性，決定了空間規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制性。因此編制縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃要按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，充分研究當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局現(xiàn)狀、存在的問題和原因，才能有針對性地提出既符合上級規(guī)劃要求又切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局調(diào)整策略和建議，進(jìn)而通過空間規(guī)劃中各業(yè)用地布局調(diào)整予以落實(shí)。

2、妥善處理好生態(tài)保護(hù)和糧食安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時帶來的生態(tài)破壞和環(huán)境污染已經(jīng)是大家有目共睹的現(xiàn)實(shí)問題，治理這些問題所需要的投入可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)時產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。在編制空間規(guī)劃時應(yīng)貫徹保護(hù)為主、治理為輔的生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)理念，處理好保護(hù)和開發(fā)利用的關(guān)系。在維系生態(tài)系統(tǒng)健康的前提下開展“資源環(huán)境承載力評價”和“國土空間開發(fā)適宜性評價”，科學(xué)劃定“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間布局，建設(shè)以國家公園為主體的自然資源生態(tài)保護(hù)體系。

我國人多地少，優(yōu)質(zhì)耕地更少，糧食安全將始終是我們這個人口大國的頭等大事。在當(dāng)前糧食單產(chǎn)提高空間有限，糧食種植業(yè)收益率普遍較低的情況下，建立健全耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制，穩(wěn)定糧食播種面積特別是優(yōu)質(zhì)耕地播種面積至關(guān)重要。在規(guī)劃中要真正將土壤、水、肥等生產(chǎn)條件較好的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，堅決杜絕以往為了多留城鎮(zhèn)發(fā)展空間“劃劣不劃優(yōu)”、“劃遠(yuǎn)不劃近”的現(xiàn)象;在農(nóng)業(yè)用地空間和基本農(nóng)田布局時要注意當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，糧食種植業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高機(jī)械化率、降低勞動力成本，以提高生產(chǎn)效益，穩(wěn)定種植面積;結(jié)合生態(tài)建設(shè)需要和土地適宜性評價，安排農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和退耕還林、還草、還湖等生態(tài)建設(shè)。

3、處理好城鄉(xiāng)人口和用地結(jié)構(gòu)、布局的關(guān)系

伴隨著我國高速城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，城市“攤大餅”的擴(kuò)張模式、新增建設(shè)用地閑置低效和粗放浪費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。城市房地產(chǎn)業(yè)的快速膨脹促使投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資本和土地就會被擠占;而居民通過實(shí)體經(jīng)濟(jì)獲得的收入也會隨著購買房地產(chǎn)而固化下來，造成社會資本向房地產(chǎn)業(yè)高度集中、社會財富向少數(shù)城鎮(zhèn)居民手里集中，農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢資源將向更大規(guī)模的城市集聚，更加劇了城鄉(xiāng)差距和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的凋敝。

大量年輕的農(nóng)村剩余勞動力流入城鎮(zhèn)的同時，農(nóng)村以宅基地為主體的村莊建設(shè)用地并未隨著人口流出而減少，而是繼續(xù)保持了相對緩慢的擴(kuò)張勢頭。在村莊內(nèi)部空間布局上，新房子越來越向村莊外圍交通便利的道路沿線聚集，逐漸形成了沿路新村和空心舊村的鮮明對比。沿路經(jīng)濟(jì)和庭院經(jīng)濟(jì)逐漸成為了鄉(xiāng)村風(fēng)貌新特色。

在以往規(guī)劃中，很多地方為了預(yù)留更多的城鎮(zhèn)發(fā)展空間大量采取撤村并點(diǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式人為壓縮農(nóng)村建設(shè)用地面積，但在規(guī)劃實(shí)施過程中卻由于村內(nèi)新舊住宅零星交錯分布等各種原因造成困難重重、難以實(shí)現(xiàn)，最終形成了當(dāng)前這種城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)用地雙增加的現(xiàn)實(shí)問題。

因此，在縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制過程中要進(jìn)行充分的基礎(chǔ)現(xiàn)狀調(diào)查和分析。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)將人口、產(chǎn)業(yè)等數(shù)據(jù)納入現(xiàn)狀圖斑的屬性信息數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用“地統(tǒng)計分析”等GIS技術(shù)，對現(xiàn)狀圖斑的空間利用效率進(jìn)行統(tǒng)計分析和評價。找出當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間利用狀態(tài)的問題和根源，有針對性提出切合實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略和空間管控措施。根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚需要和資源供給能力塑造新型城鎮(zhèn)體系;依靠第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升城市發(fā)展的內(nèi)生動力。

在深入調(diào)查和廣泛征求村民意見的前提下對現(xiàn)狀村莊進(jìn)行分類，僅對規(guī)模不大、人口流失嚴(yán)重、確無保留價值的村莊進(jìn)行撤并;另一方面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增加對鄉(xiāng)村公共資源和服務(wù)的供給、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，盡可能地就地消化和盤活利用進(jìn)城農(nóng)民騰退出的宅基地，讓農(nóng)村恢復(fù)生機(jī)和活力，吸引并留住返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民和二孩政策放開帶來的新增勞動力，走城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。

4、處理好公共資源城鄉(xiāng)分配機(jī)制與農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的關(guān)系

在我國長期以來實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和“城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟(jì)管理體制下，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給體制的嚴(yán)重失衡促使更多的優(yōu)勢發(fā)展資源向城市單向集中，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展兩極分化。

因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須按照城鄉(xiāng)一體化要求建立健全向農(nóng)村適度傾斜的公共資源供給制度，以彌補(bǔ)市場機(jī)制在公共資源配置中的失靈。

在財稅體制上通過自上而下的政府間縱向轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的橫向轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大對農(nóng)村的資金支持力度，加大對農(nóng)業(yè)科技和推廣應(yīng)用的扶持力度，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和勞動力成本，逐步縮小甚至消除工農(nóng)業(yè)剪刀差。在充分認(rèn)識城鄉(xiāng)收入差距的基礎(chǔ)上，建立并完善城鄉(xiāng)一體向農(nóng)村適度傾斜的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、人居環(huán)境等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制，從生存發(fā)展的基本保障條件入手逐漸模糊和縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民也能夠和城鎮(zhèn)居民一樣分享改革開放的成果。

5、處理好權(quán)益沖突問題，提高公眾參與度和規(guī)劃的可實(shí)施性

空間規(guī)劃本質(zhì)上就是通過限定土地等空間要素的利用方向、方式和強(qiáng)度等條件，以期達(dá)到安全、可持續(xù)利用狀態(tài)的一種行政干預(yù)措施。這種限定對當(dāng)前權(quán)利主體的權(quán)利價值具有非常重要的影響。

而當(dāng)前普遍存在的規(guī)劃實(shí)施難問題，主要是規(guī)劃編制前期公眾參與不足、編制人員過度綁架公共利益、缺乏社會個體權(quán)益補(bǔ)償調(diào)節(jié)機(jī)制造成的。在縣鄉(xiāng)級實(shí)施性規(guī)劃編制過程中應(yīng)采取“自上而下”的戰(zhàn)略性控制和“自下而上”的權(quán)益均衡調(diào)節(jié)機(jī)制相結(jié)合的方法，“開門編規(guī)劃”，引導(dǎo)社會各界公眾積極參與到調(diào)查研究、問題分析、提出對策、方案比選、論證決策等規(guī)劃編制的全過程。

在規(guī)劃編制過程中，要充分調(diào)查了解相關(guān)權(quán)利人的意愿，在確保真正意義的“公共利益需要”和堅持社會公平正義的基礎(chǔ)上，充分聽取、尊重公眾的意見;規(guī)劃方案的取舍要在保障公共利益的同時通過補(bǔ)償調(diào)節(jié)機(jī)制兼顧個體權(quán)益，尋求各方面利益的基本平衡。規(guī)劃方案由政府或編制人員的一家之言上升為社會各界的共同心聲才能被公眾所接受并自覺遵守和執(zhí)行。