賀 丹，曹裕濤

(1.陜西華地勘察設計咨詢有限公司，陜西 西安 710020；2.上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司，上海 200082)

一 區(qū)域概況和數(shù)據(jù)來源

(一)區(qū)域概況

西北某市位于伊犁河流域的伊犁河北山水系區(qū)，屬于典型的溫帶大陸性亞干旱氣候區(qū)。全市轄4個街道、1個民族鄉(xiāng)、1個片區(qū)與2個兵團團場，行政區(qū)域面積為723.03km2(不含兵團)。該市位于“絲綢之路”新北道，地處歐亞經(jīng)濟板塊的中心位置，是集邊境區(qū)、口岸城、商貿(mào)型、國際化以及農(nóng)牧業(yè)特點為一體的綜合性城市。境內(nèi)的地形受到區(qū)域性地質(zhì)構(gòu)造控制，北為科古琴山，南為伊犁河，整個地形北高南低，海拔高程從伊犁河灘地530m到山地高峰(霍河上游)4 258m。全市總體呈現(xiàn)三段式的生態(tài)空間格局，北部以山體為主，中部以緩坡為主，南部以平原為主。草場資源豐富，水資源欠缺，但由于受各種因素的影響，草地退化嚴重，部分區(qū)域存在過度放牧的情況。

(二)數(shù)據(jù)來源

文中數(shù)據(jù)主要來源于2018年《某省生態(tài)保護紅線方案》中的生態(tài)保護紅線數(shù)據(jù)庫，2017年《某市永久基本農(nóng)田劃定方案》中的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，《某市城市總體規(guī)劃》(2018—2035)數(shù)據(jù)庫，2019年9月版某市三調(diào)初步成果及數(shù)據(jù)庫。

二 “三線”劃定實踐

(一)生態(tài)保護紅線劃定實踐

依據(jù)劃定指南，按照“先做減法，后做加法”的思路，堅持生態(tài)優(yōu)先，考慮社會經(jīng)濟發(fā)展、土地利用現(xiàn)狀、城市未來發(fā)展需求等多種因素，基于生態(tài)環(huán)境的敏感性和生態(tài)功能的重要性評價，結(jié)合生態(tài)保護紅線劃定成果，對矛盾圖斑先行合理扣除，再按照國家要求進行補劃。將耕地、園地、其他農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設用地在其不擴大當前規(guī)模的前提下保留在生態(tài)保護紅線內(nèi)，將重大項目用地從生態(tài)保護紅線內(nèi)扣除，以確保項目的順利進行，滿足該市社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。最終市域內(nèi)調(diào)整后劃定生態(tài)紅線面積為28 200.01hm2，占全市國土總面積的39.00%(圖1a)。

(二)優(yōu)化永久基本農(nóng)田范圍

根據(jù)基本農(nóng)田劃定的指標任務和要求，以農(nóng)用地分等定級成果為依據(jù)，按照“內(nèi)部調(diào)整、集中連片、優(yōu)進劣出、劃優(yōu)劃足”的思路，將設施完善的耕地、已建成的高標準基本農(nóng)田經(jīng)土地整治經(jīng)驗收確認的新增優(yōu)質(zhì)的耕地和列入優(yōu)先保護類、安全利用類的耕地劃進基本農(nóng)田，以保證市域內(nèi)基本農(nóng)田的面積不減少、質(zhì)量有提升，布局更優(yōu)化。

2018年某市劃定的永久基本農(nóng)田面積為7 353.69hm2，占全市國土面積10.17%，超出基本農(nóng)田指標任務20.69hm2?；谟谰没巨r(nóng)田劃定成果，結(jié)合現(xiàn)狀，將劃定不實、違法占用、嚴重污染等不符合要求調(diào)出永久基本農(nóng)田范圍，調(diào)出共543.64hm2。根據(jù)該市基本農(nóng)田儲備機制，按照基本農(nóng)田擇優(yōu)標準補劃528.61hm2的基本農(nóng)田，最終調(diào)整后確定該市永久基本農(nóng)田面積為7 338.66 hm2，占全市國土面積10.15%(圖1b)。

(三)合理框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的核心是確定建設用地的規(guī)模，具體思路是依據(jù)雙評價確定發(fā)展容量，依據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、項目建設情況、歷年建設用地下降趨勢，確定建設用地總規(guī)模；通過對現(xiàn)狀建設用地進行優(yōu)化配置，確定城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，從而劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

渠者，溝也。焰火渠是焰火作坊，背靠山巒，三面臨水。平安溝是東邊那條溝，離作坊百十丈，是一處幽靜所在，溝邊有幾排住房，是焰火師傅的聚居地。住在東邊，占著上首，上風區(qū)沒有不好的氣味；離開百十丈，是為了安全，焰火生產(chǎn)歷來是高危工作。

依據(jù)某市“三調(diào)”數(shù)據(jù)，結(jié)合調(diào)研情況，2017年市域內(nèi)建設用地規(guī)模2 528.42 hm2，其中，城鎮(zhèn)建設用地948.94 hm2，村莊建設用地1 053.60 hm2，其他建設用地484.24 hm2。采用“求增量、挖存量”的方法，建立“以人定地”“以錢定地”和“以項目定地”的關系(“以人定地”是基于人地對應的建設用地總量需求，“以錢定地”是基于土地使用效率目標和經(jīng)濟規(guī)模預測2035年經(jīng)濟總量的用地需求，“以項目定地”則是基于項目發(fā)展需求的用地需求)，對市域及市域城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模進行預測，提出建設用地規(guī)劃保障方案(表1)。

表1 建設用地保障方案

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中必須遵守以下幾點規(guī)則：(1)不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線；(2)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界盡量采用已有界線，便于管理。如行政區(qū)劃界線、現(xiàn)狀水系、道路、高壓廊道等；(3)與雙評價結(jié)論相適宜，城鎮(zhèn)建設適宜性評價結(jié)論為依據(jù)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界盡量位于城鎮(zhèn)建設高適宜區(qū)范圍內(nèi)；(4)符合地方發(fā)展思路，滿足城市空間拓展方向和規(guī)模需求，與城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)相適應。

綜上，最終劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界46.41km2(表2，圖1c)。

表2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方案分布情況

圖1 某市三條控制線劃定方案

(四)“三線”劃定的矛盾沖突分析

目前，該市暫無法定意義上的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，《某市城市總體規(guī)劃(2018—2035)》因機構(gòu)改革停止審批，其劃定了該市轄區(qū)域的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，文中以該城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為現(xiàn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。由于三條控制線是由國家不同部委主導、地方政府部門組織劃定，受到基礎數(shù)據(jù)來源不一致，劃定的標準各不相同等體制機制的制約，三條控制線在劃定或調(diào)整過程中缺少系統(tǒng)性、全局性地統(tǒng)籌，且有一定交叉重疊甚至沖突。

三條控制線在空間分布上，生態(tài)保護紅線位于該市北部區(qū)域，永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界位于南部區(qū)域(圖2)。將“三線”進行疊加分析，生態(tài)保護紅線與另外兩線無沖突，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田存在部分重疊，重疊面積為138.41hm2(圖3)。在各類資源尚未實現(xiàn)統(tǒng)一管理的前提下，為了限制城市無序蔓延，原相關部門開展永久基本農(nóng)田的劃定工作。各區(qū)縣須要在指定的范圍內(nèi)落實基本農(nóng)田任務指標，并且滿足現(xiàn)狀為耕地、質(zhì)量不降低等要求，這便導致個別政府不得以將少量基本農(nóng)田布局到城市內(nèi)部的現(xiàn)狀優(yōu)質(zhì)耕地，也導致基本農(nóng)田分布不連片或碎片化現(xiàn)象，調(diào)整需求層出不窮。

三線劃定資料收集過程涉及多部門管理基礎資料，且收集到的數(shù)據(jù)準確性、時效性不強，生態(tài)保護紅線在劃定過程中存在部分基礎資料缺失、與實地、自然地貌單元邊界不一致的情形，導致雙評價結(jié)果不理想，無法識別極敏感極重要區(qū)域，以至于劃定的區(qū)域不一定是實際需要保護的區(qū)域。另外，自然保護地調(diào)整工作尚未進行，目前的生態(tài)保護紅線調(diào)整工作未與自然保護地銜接。

圖2 “三線”空間位置示意

圖3 “三線”空間分布沖突分析

三條控制線在現(xiàn)狀評估調(diào)整過程中，生態(tài)保護紅線劃定調(diào)整過程只注重生態(tài)而忽略了實際?，F(xiàn)行的生態(tài)保護紅線與擬建設的重要項目存在部分沖突，將矛盾沖突部分進行了扣除處理。由于對未來15年發(fā)展方向考慮不足，在處理矛盾沖突時，對部分計劃建設的重要項目缺乏有力支撐，以致項目無法從紅線內(nèi)扣除，這既影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，也增加了紅線管控的難度。

三 “三區(qū)三線”協(xié)同優(yōu)化

通過“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，明確三區(qū)三線關系，建立三線管控體系，從市級層面上進行了協(xié)調(diào)處理三線的矛盾沖突，以優(yōu)化該市的空間格局和功能布局，提出在城鎮(zhèn)周邊區(qū)域劃定城鎮(zhèn)生態(tài)重點控制范圍線，創(chuàng)新性地提出城鎮(zhèn)生態(tài)管控區(qū)，將城市內(nèi)外的藍綠空間完美銜接，形成了完整的城鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡體系，緩解了農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的重疊交叉問題。

(一)“三線三區(qū)”關系

“三區(qū)三線”是新時代調(diào)整優(yōu)化國土空間秩序、協(xié)調(diào)人地關系的新型工具，兩者的功能相互補充、密不可分、協(xié)同作用，使國土空間體系從無序變?yōu)橛行?，形成具有新型功能結(jié)構(gòu)的國土空間[7]。

根據(jù)區(qū)域覆蓋的劃定要求，生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間(即“三區(qū)”)互不重疊且覆蓋市域全域空間范圍?！叭齾^(qū)”突出主導功能的劃分，統(tǒng)籌各類空間功能要素分類，作為構(gòu)建全域全類型用途管制的基礎?！叭€”更偏重邊界的剛性管控，即“三線”是“三區(qū)”內(nèi)部最核心的剛性要求，體現(xiàn)分級傳導的控制要求?！叭齾^(qū)”各自包含“三線”，其中生態(tài)保護紅線是生態(tài)空間范圍內(nèi)劃定的核心部分，包括核心保護區(qū)、生態(tài)保護修復區(qū)、自然保留區(qū)；而農(nóng)業(yè)空間的核心則是永久基本農(nóng)田，在農(nóng)業(yè)空間范圍內(nèi)，還包括除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)；城鎮(zhèn)空間即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)范圍，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間建設開發(fā)最核心的部分，是約束城鎮(zhèn)工礦建設活動的界限。在管控手段上，“三線”采用規(guī)模管控和空間位置管控兩種手段，具體管控范圍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級總體規(guī)劃中勘界定標成果為準，其中生態(tài)保護紅線及永久基本農(nóng)田調(diào)整以國家相關法律法規(guī)文件為準；“三區(qū)”通過制定詳細用途分區(qū)管控及用途分區(qū)轉(zhuǎn)用規(guī)則實現(xiàn)全域全要素空間的管控。在統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”的基礎上，根據(jù)不同空間控制線的耦合關系和管控要求對全域進行分級分類引導。分級管控是建立健全以功能分區(qū)為一級、用途分區(qū)為二級、以土地用途管控為三級的管控體系，在分類管控則是分別針對生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三大功能分區(qū)進行差別化管控。

(二)建立“三線”管控體系

在明確三條控制線和三大空間的關系的基礎上，建立三條控制線的分級分類管控體系。生態(tài)保護紅線按照兩級管理，核心保護區(qū)和自然保留區(qū)劃為一類生態(tài)保護紅線區(qū)域，生態(tài)修復區(qū)及其他具有重要保護意義的區(qū)域劃為二類保護區(qū)；永久基本農(nóng)田分為紅線區(qū)和儲備區(qū)兩類，按照上級分解下達的可執(zhí)行指標，結(jié)合三空間劃定工作，從嚴確定基本農(nóng)田紅線區(qū)和儲備區(qū)集中連片、且有一定規(guī)模，按照規(guī)劃分區(qū)管控和用途管控要求，層層落實劃定基本農(nóng)田；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界分為“剛性”和“彈性”兩級管理，剛性城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模和范圍不允許調(diào)整，彈性發(fā)展空間則屬于“浮動指標”，以應對城市發(fā)展的不確定性。同時要充分考慮城市發(fā)展的不確定性，科學地預留一定比例的留白區(qū)，為城市未來發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)預留發(fā)展空間。

(三)“三線”矛盾協(xié)調(diào)處理

針對永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界重疊處理，這類沖突矛盾就需在政策允許的范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)，或者進行政策創(chuàng)新，以解決兩者間的矛盾。由各自然資源部門牽頭，同步劃定，避免交叉重疊，做到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓生態(tài)功能，不占或者少占基本農(nóng)田。對于基本農(nóng)田補劃難的問題，建議出臺基本農(nóng)田調(diào)整規(guī)則和原則，明確地方對三線劃定落實過程中對基本農(nóng)田的調(diào)整幅度和規(guī)模，以科學有序劃定，協(xié)調(diào)解決沖突。

對于生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田交叉重疊的，需按照優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線原則，將生態(tài)保護紅線內(nèi)的基本農(nóng)田退出，經(jīng)評估后可保留為耕地的，按照綠色、生態(tài)要求從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。目前生態(tài)保護紅線內(nèi)的耕地、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等其他人為活動，按照生態(tài)保護紅線管控要求，劃入自然保護地核心保護區(qū)的逐步有序退出；劃入自然保護地一般控制區(qū)內(nèi)的，按照開發(fā)服從保護的原則，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響，確定是不是要退出。

對于尚未開展自然保護區(qū)調(diào)整工作的區(qū)域，應盡快開展此項工作，優(yōu)化生態(tài)保護紅線劃定工作。自然保留地與生態(tài)紅線管控要求有沖突的，調(diào)整并確定自然保護區(qū)范圍，將調(diào)整后自然保護地全部劃入生態(tài)保護紅線，確保生態(tài)功能的完整性、面積不減少、性質(zhì)不改變和功能不降低。

(四)在城市周邊劃定城鎮(zhèn)生態(tài)管控區(qū)

為實現(xiàn)某市理想的城市空間布局，保障該市生態(tài)安全格局的穩(wěn)定，根據(jù)用地適宜性評價，保障城鎮(zhèn)生態(tài)功能與環(huán)境品質(zhì)、居民休閑游憩、設施安全和防護隔離，將與城鎮(zhèn)剛性建設區(qū)和彈性發(fā)展區(qū)關系緊密的各類生態(tài)、人文景觀等開敞空間劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，作為城鎮(zhèn)生態(tài)管控區(qū)，總面積1 149.37hm2，其中口岸地區(qū)劃定272.77hm2，產(chǎn)業(yè)園區(qū)劃定876.60hm2，包括水系、耕地、林地、及公園、綠化等。城鎮(zhèn)生態(tài)管控區(qū)兼顧了以生態(tài)和農(nóng)業(yè)功能為主導的特別用途區(qū)，嚴控管制區(qū)內(nèi)的建設行為，在保證建設用地總規(guī)模不增加的前提下，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，增加新功能，加強生態(tài)布局控制，發(fā)展綠色經(jīng)濟。

四 結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

結(jié)合西北某市的三線劃定實踐，總結(jié)如下：

鑒于多規(guī)合一的統(tǒng)籌劃定思路，劃定三線。文中按照“先減后加”的思路，優(yōu)先調(diào)整生態(tài)保護紅線；按照“內(nèi)部調(diào)整、集中連片、優(yōu)進劣出、劃優(yōu)劃足”的思路，結(jié)合現(xiàn)狀，將不滿足永久基本農(nóng)田要求給予調(diào)出處理，優(yōu)化永久基本農(nóng)田范圍；在該市沒有法定意義上城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的情況下，采用“求增量、挖存量”方法，進行城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模預測，提出建設用地保障方案，合理地框定了城市開發(fā)邊界。

三線之間在空間和功能上存在交叉重疊的現(xiàn)象。永久基本農(nóng)田和城市開發(fā)邊界存在相互鑲嵌、重疊等問題，主要是由于劃定基本農(nóng)田標準限制，落實指標的空間不夠等，不得不把城市開發(fā)邊界內(nèi)部的現(xiàn)狀優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田，而這些耕地通常都是未來城市發(fā)展的重要拓展空間，針對這種情況，就需要政策或制度革新，按照要求將永久基本農(nóng)田調(diào)出。

文章梳理了“三線”和“三區(qū)”的關系，“三區(qū)”突出主導功能，“三線”則是剛性管控，為保證三線的有效實施，建立了三線管控體系，實行分級分類管控。生態(tài)保護紅線是按照一類、二類保護區(qū)進行劃定和管理，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界則是按照內(nèi)部彈性外部剛性進行劃定和管理，在城市周邊地區(qū)劃定城鎮(zhèn)生態(tài)管控區(qū)，對永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線及城市城市生態(tài)等進行保護和控制，以優(yōu)化空間格局和功能布局，預防城市無序蔓延的現(xiàn)象，緩解生態(tài)和農(nóng)業(yè)兩大空間的矛盾。

三條控制線，是后續(xù)規(guī)劃堅決不能突破的底線，城市的未來發(fā)展布局必須在三條控制線的范圍內(nèi)優(yōu)化調(diào)整，三條控制線必須與國土空間規(guī)劃體系的建立和監(jiān)督實施緊密結(jié)合起來?，F(xiàn)階段國土空間規(guī)劃編制工作正在被推進，已經(jīng)明確要求在“三線”現(xiàn)狀評估的基礎上建立統(tǒng)籌劃定與落實機制，為優(yōu)化三線劃定方案和解決沖突提供了一定的契機，但由于各規(guī)劃部門價值取向不同，“三線”的矛盾沖突問題在實際工作中難以避免，這就需要未來在處理“三線”矛盾沖突方面作進一步探究。

(二)建議

結(jié)合編制要求，針對劃定三線中遇到的矛盾沖突提出如下協(xié)調(diào)處理建議：

“三線”既針對現(xiàn)狀，也面向未來，既是科學技術(shù)線，也是政策制度線，既是權(quán)益線，也是責任線，需要上下結(jié)合，同時開展相關工作，以保證三線的連續(xù)性和完整性，空間不交叉重疊。

建立分級管理機制，明確分工，加強組織領導，同時需要合理地預留地方的事權(quán)彈性管理，簡政放權(quán)。基于國土空間規(guī)劃事權(quán)管理制度，建議將不減少生態(tài)保護紅線規(guī)模的二類保護區(qū)調(diào)整、重大項目占用永久基本農(nóng)田調(diào)整需求及城鎮(zhèn)開發(fā)彈性調(diào)整的相關事宜審批權(quán)歸到地方管理權(quán)限，以優(yōu)化辦理流程。

基本農(nóng)田調(diào)出的同時需要進行補劃工作，但目前補劃難的問題突出，在有限的空間符合基本農(nóng)田補劃要求的地塊越來越少，有的城市甚至出現(xiàn)“無地可補”的現(xiàn)象。針對基本農(nóng)田調(diào)整補劃難問題，建議進行政策革新，明確可調(diào)整幅度和規(guī)模。如調(diào)出的基本農(nóng)田在縣(市)行政區(qū)域內(nèi)確實無法補劃的，可在地(州、市、)行政區(qū)域內(nèi)進行補劃。比如西安市正在進行的“國道344”建設項目，其沿線占用各個區(qū)縣轄區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田，在做西戶路段的(長安區(qū)和鄠邑區(qū))補劃工作時，既要滿足“質(zhì)量不降低、集中連片、劃優(yōu)劃足”，又須在相應行政轄區(qū)內(nèi)進行補劃，而符合這些要求的補劃地塊嚴重不足，此時就需要放寬行政轄區(qū)要求，取長補短，相互補充，方能到達最佳效果。

由于西北某市的特殊性，三線的劃定實踐未出現(xiàn)生態(tài)紅線與基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界交叉重疊現(xiàn)象，但多數(shù)城市在三線劃定中都會存在兩兩相互矛盾沖突，需按照優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線原則，首先將位于一類保護區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田和現(xiàn)狀建設用地調(diào)出范圍，保護核心生態(tài)區(qū)；其次將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本農(nóng)田進行調(diào)出，按照永久基本農(nóng)田補劃原則，進行集中連片、合理補劃，調(diào)整布局。