陳 剛 王 卿

一、研究背景與問題

當(dāng)前作為國(guó)家治理和公眾參與政治與社會(huì)生活的重要方式，網(wǎng)絡(luò)問政以“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”的新模式，建構(gòu)了中國(guó)新的網(wǎng)絡(luò)政治圖景。自2008年由政府主導(dǎo)的制度化建設(shè)與推進(jìn)以來，網(wǎng)絡(luò)問政對(duì)中國(guó)社會(huì)的政治參與和社會(huì)治理都產(chǎn)生了重要的變革和影響，其以一種新的互動(dòng)與治理方式在政府公共服務(wù)、公共決策、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等方面，實(shí)踐了“問計(jì)于民，政通民生”的宗旨和理念，在增強(qiáng)政府的善治與服務(wù)效能的同時(shí)，也進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)的信息交流、沖突緩解與穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)此，有研究者評(píng)價(jià)認(rèn)為作為一種全新的大眾媒介形式，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)具有傳統(tǒng)媒介所不具備的許多優(yōu)勢(shì)，除在改善政府與公眾政治溝通狀況上發(fā)揮著不可替代的作用外，也成為引導(dǎo)公共輿論、設(shè)置政治議程的重要途徑。毫無疑問，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)傳播的興起不僅是一次信息傳播革命，同時(shí)也是一次深刻的社會(huì)革命。[1]

總體而言，作為政府與公眾互動(dòng)的新形式，網(wǎng)絡(luò)問政在中國(guó)的興起，應(yīng)該說是政府職能與治理理念的轉(zhuǎn)變、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)變遷與轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)構(gòu)階層分化及利益訴求多樣化，以及公眾政治參與意識(shí)的增強(qiáng)等多重因素共同作用與推動(dòng)的結(jié)果。同時(shí)，與這些因素密切關(guān)聯(lián)的一個(gè)不能忽視的深層次的社會(huì)現(xiàn)實(shí)為，21世紀(jì)以來面臨社會(huì)問題的增多，社會(huì)矛盾及沖突性事件的高發(fā)，也促使政府在社會(huì)治理過程中需要擁有能夠與公眾保持日常服務(wù)、決策的互動(dòng)外，還能便捷了解進(jìn)而協(xié)商解決問題的交流互通的平臺(tái)與機(jī)制。有研究者在對(duì)182個(gè)重要網(wǎng)絡(luò)事件的研究中發(fā)現(xiàn)，與地方政府有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)事件占據(jù)了三分之一的比例，網(wǎng)絡(luò)事件的主要誘因就是地方政府和普通公眾之間的矛盾。[2]由此，以網(wǎng)絡(luò)媒體為渠道和平臺(tái)，建立政府和公眾之間的互動(dòng)通道和交流機(jī)制，對(duì)政府而言，其意義在于公眾聲音是社會(huì)心態(tài)的表征，而社會(huì)心態(tài)是社會(huì)的“晴雨表”和“風(fēng)向標(biāo)”，正確應(yīng)對(duì)公眾的自主意識(shí)和公共意識(shí)，既是社會(huì)建構(gòu)中一個(gè)無法忽視的社會(huì)心理資源和條件，也是贏得公眾信任進(jìn)而強(qiáng)化政府公信力的重要環(huán)節(jié)。[3]美國(guó)政治學(xué)者阿伯巴克和沃克(Aberbach &Walker)就指出，如果公眾沒有接近決策者的渠道，或者制度剛性太強(qiáng)無法適應(yīng)社會(huì)變遷，就可能造成社會(huì)沖突或崩潰。[4]對(duì)公眾而言，傳統(tǒng)媒體時(shí)代由于信息生產(chǎn)和分發(fā)處于相對(duì)的壟斷狀態(tài)，公眾往往選擇通過“上訪”、信件等方式才可能抵達(dá)政府決策者，其缺陷在于成本高、回應(yīng)和解決效率低等。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)空間具有開放性、交流的便捷性和廉價(jià)性等特征，為公眾線上政治參與提供了平臺(tái)，激活了網(wǎng)民個(gè)體的“活性”，“信息技術(shù)的共享屬性激發(fā)了建構(gòu)新傳播和組織工具的革命性力量，新的軟件、網(wǎng)頁(yè)平臺(tái)和移動(dòng)應(yīng)用不僅加速了內(nèi)容生產(chǎn)，而且便利了意見匯聚、討論、決定協(xié)商等政治參與過程”[5]。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的強(qiáng)滲透力和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起，改變了傳統(tǒng)社會(huì)的話語秩序、體系和話語權(quán)的分配格局，不僅推進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)問政的積極實(shí)踐和制度化建設(shè)，更內(nèi)在地推動(dòng)了政府機(jī)構(gòu)職能應(yīng)對(duì)的邊界和治理理念的轉(zhuǎn)變。近年來，在政策與制度的推動(dòng)下作為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和推動(dòng)社會(huì)協(xié)同治理，提升政府信息公開化和線上服務(wù)水平體現(xiàn)和主要標(biāo)志的問政平臺(tái)，成為各級(jí)政府積極建設(shè)網(wǎng)絡(luò)問政制度化和機(jī)制化的重要內(nèi)容。目前，已形成了包括政務(wù)微博、微信、微視、客戶端及政務(wù)頭條號(hào)等的政務(wù)新媒體矩陣。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)問政的積極建設(shè)也增強(qiáng)了公眾的參與意識(shí)和主動(dòng)性，各級(jí)網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)已經(jīng)成為公眾參與日常政治和社會(huì)治理，與政府良性互通的主要渠道和新空間。截至2020年3月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為64.5%。其中，我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)到6.94億，占總體網(wǎng)民的76.8%，有57.6%的網(wǎng)民通過支付寶或微信城市服務(wù)平臺(tái)獲得政務(wù)服務(wù)。全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)及新疆建設(shè)兵團(tuán)和40多個(gè)國(guó)務(wù)院部門均已全部開通網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。[6]這意味著互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為當(dāng)前公眾日常政治參與的重要平臺(tái)，“網(wǎng)絡(luò)確實(shí)開辟了中國(guó)公眾參與政治的新渠道，并為協(xié)商性民主或參與式民主進(jìn)入中國(guó)的日常政治生活提供了一種可能。”[7]總之，中國(guó)的社會(huì)發(fā)展已經(jīng)和互聯(lián)網(wǎng)緊緊地融合在一起，網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)了中國(guó)的公共空間，公眾、政府和互聯(lián)網(wǎng)共同構(gòu)建了中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息生態(tài)下的政治新圖景。那么，如何理解中國(guó)語境下作為政治新圖景的網(wǎng)絡(luò)問政的個(gè)性特征，網(wǎng)絡(luò)問政的思維經(jīng)歷了怎樣的變化過程？如何理解其中存在的問題和遭遇的困境，以及在新的技術(shù)條件和傳播語境中網(wǎng)絡(luò)問政如何轉(zhuǎn)向？

二、“問責(zé)”與“問計(jì)”：中國(guó)語境下網(wǎng)絡(luò)問政的雙重話語結(jié)構(gòu)

強(qiáng)調(diào)信息公開，問政、問情和問計(jì)于民的網(wǎng)絡(luò)問政是一個(gè)具有中國(guó)特色的概念，其與西方流行的網(wǎng)絡(luò)政治(cybernetics)、電子民主(e-democracy)等具有相似的地方，但有本質(zhì)的不同。美國(guó)政治學(xué)者巴拉(Balla)通過比較研究認(rèn)為，相比西方的電子民主，中國(guó)網(wǎng)民并非將信息技術(shù)作為一種民主化的工具，而是表達(dá)與日常生活中關(guān)系到切身利益的個(gè)人看法的一種方式。[8]中國(guó)語境下的網(wǎng)絡(luò)問政具有自身的內(nèi)涵、特性和理念。

認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)語境下的網(wǎng)絡(luò)問政，關(guān)鍵在于如何認(rèn)識(shí)“問”這一關(guān)鍵詞?！皢枴庇忻~、介詞和動(dòng)詞之分，作為名詞、介詞的“問”，通常表示禮節(jié)、術(shù)語、姓以及方向、對(duì)象等意思，作為動(dòng)詞的“問”，則是指疑惑求解、探討、考察、追究、審訊、干預(yù)、打聽等，包括詢問、責(zé)問、審問、慰問、占問等。顯然，網(wǎng)絡(luò)問政中的“問”屬于動(dòng)詞。作為動(dòng)詞的網(wǎng)絡(luò)問政的“問”，不僅指一種行為動(dòng)態(tài)，更是搭建和隱喻了行為主體和對(duì)象之間的關(guān)系，即通過“問”連接了政府和公眾，涉及“問”的內(nèi)容、方式、主體等。同時(shí)，作為互動(dòng)與溝通核心的“問”，也涉及權(quán)力關(guān)系，其是以話語的形式表現(xiàn)出來的。按照米歇爾·福柯的研究，權(quán)力不局限于政治權(quán)力，泛指普遍存在的作用于人的力量、話語與權(quán)力之間的關(guān)系：一方面，話語一旦產(chǎn)生就會(huì)受到權(quán)力的控制；另一方面，話語本身也可能轉(zhuǎn)化為權(quán)力。[9]話語即權(quán)力，或者說是權(quán)力的表征，話語和權(quán)力之間一直存在共生關(guān)系，且二者之間存在博弈，微觀權(quán)力的活躍度受社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化環(huán)境的變化和技術(shù)手段更迭的影響，這種微觀權(quán)力活躍度體現(xiàn)在權(quán)力主體的多元性和易變性。[10]作為網(wǎng)絡(luò)問政中介和技術(shù)平臺(tái)的互聯(lián)網(wǎng)，其自然具有的開放、平等、共享等特性不僅催生了新的話語結(jié)構(gòu)和類型，也改變了傳播場(chǎng)域中話語的權(quán)力結(jié)構(gòu)。有研究者從公眾與政府話語關(guān)系的維度認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)問政中的傳播雙方是一種話語協(xié)商互構(gòu)關(guān)系，從公眾維度看，網(wǎng)絡(luò)問政是一種線上的政治參與行為，公眾借助問政平臺(tái)有序地參與政治生活，行使監(jiān)督建議權(quán)；從政府維度看，網(wǎng)絡(luò)問政是一種政府治理實(shí)踐，為政府發(fā)布信息和問計(jì)問策提供有效渠道，有助于提高行政效率和公信力。”[11]由此，網(wǎng)絡(luò)問政中的“問”具有雙重話語結(jié)構(gòu)，蘊(yùn)含了公眾對(duì)政府的“問責(zé)”和政府向公眾的“問計(jì)”兩個(gè)面向的內(nèi)容和含義，公眾和政府是網(wǎng)絡(luò)問政的雙主體。網(wǎng)絡(luò)問政雙重主體形成的話語權(quán)力結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了中國(guó)語境下網(wǎng)絡(luò)問政的一個(gè)重要特性，以公眾與政府之間的雙重互動(dòng)和新空間交往推動(dòng)現(xiàn)代政府治理模式和公眾參與日常政治生活方式的進(jìn)步。

中國(guó)語境下的網(wǎng)絡(luò)問政，從歷時(shí)性來看，在10多年的問政實(shí)踐歷程中其雙重話語結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)概括起來主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是問政平臺(tái)的開放性，相對(duì)傳統(tǒng)政民互通的封閉性，依賴特殊的通道和制度而言，網(wǎng)絡(luò)問政在信息公開、互動(dòng)溝通、公眾參與的廣泛和平等等層面則更具開放性。這方面從北京、上海、廣東、江蘇和浙江等省市的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)之一——政府網(wǎng)站來看，北京市政務(wù)門戶網(wǎng)站“首都之窗”、上海的“中國(guó)上海”等，都設(shè)置了“問政專欄”，開放了政務(wù)信息、辦事服務(wù)、政民互動(dòng)等在線處理窗口，為公眾提供了接觸政務(wù)信息，日常參與的開放性電子空間，而在微博、微信等主導(dǎo)的“微時(shí)代”和“掌上政府”時(shí)期，其開放性更為突出。二是協(xié)商互動(dòng)的即時(shí)性，網(wǎng)絡(luò)問政的“問責(zé)”和“問計(jì)”，即是主體之間“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、點(diǎn)對(duì)面和面對(duì)面”多重方式的協(xié)商互動(dòng)。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的交互功能屬性保證了多樣態(tài)(文字、圖片、短視頻等)信息的即時(shí)傳遞，使得來自政府或公眾的信息都能快捷地傳遞到目標(biāo)對(duì)象，而政務(wù)微博和微信的應(yīng)用，使得這種即時(shí)性的協(xié)商互動(dòng)更為頻繁、便捷和高效。三是制度化的管理，這是中國(guó)語境下網(wǎng)絡(luò)問政的一個(gè)重要特點(diǎn)。各級(jí)政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)問政建立了制度化的運(yùn)營(yíng)和督促機(jī)制，將網(wǎng)絡(luò)問政質(zhì)量納入政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核之中。

另一方面，從實(shí)質(zhì)上看，網(wǎng)絡(luò)問政的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是改變過去以政府為單一主導(dǎo)中心的傳統(tǒng)治理思維，力圖以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)和通道，拓寬政府與公眾的互動(dòng)空間，透過公眾的日常參與融合公眾智慧，進(jìn)而更好地服務(wù)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府治理效益和效用的最優(yōu)化。由此，網(wǎng)絡(luò)問政隱含的理念，一是服務(wù)取向，無論是對(duì)公眾日常工作和生活中碎片化投訴等“問責(zé)”的訴求回應(yīng)和處置，還是政府有關(guān)環(huán)境治理等公共議題、公共決策的“問計(jì)”，都是網(wǎng)絡(luò)問政堅(jiān)持服務(wù)理念，提高政府服務(wù)效能的體現(xiàn)。二是信息透明，網(wǎng)絡(luò)問政的信息透明理念與取向，既是政府制度性規(guī)范，要求網(wǎng)絡(luò)問政三公開即問政公開、回復(fù)公開和評(píng)議公開，也是公眾對(duì)政府信息公開的需求不斷增加的一種必然。[11]依據(jù)美國(guó)學(xué)者霍蘭德(Holland)等的研究，公眾對(duì)組織透明度和信息透明度的感知與信任、發(fā)展、可信度和責(zé)任性等積極結(jié)果有直接關(guān)聯(lián)，如果公眾感知的政府透明度感越高，對(duì)政府的支持度則越高。[12]同時(shí)，透明性在網(wǎng)絡(luò)問政中常與社會(huì)中的熱點(diǎn)事件和敏感事件密切相關(guān)。面臨熱點(diǎn)事件與突發(fā)性事件時(shí)，政府權(quán)威信息的及時(shí)公開和回應(yīng)，在促進(jìn)公眾對(duì)政府的信任，增強(qiáng)政府公信力的同時(shí)，更為重要的是有利于對(duì)后續(xù)事件處理和社會(huì)秩序恢復(fù)。三是平等對(duì)話，從價(jià)值理念層面來看，網(wǎng)絡(luò)問政是政府與公眾之間一種平等互動(dòng)和對(duì)話的過程，德國(guó)哲學(xué)家布伯(Buber)認(rèn)為，對(duì)話的本質(zhì)在于關(guān)注的是對(duì)話雙方的精神“相遇”，相遇雙方是自由、平等和相互的。[13]網(wǎng)絡(luò)問政的主體是來自各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域、階層的參與者，通過網(wǎng)絡(luò)問政的平臺(tái)和渠道平等地參與對(duì)公共事務(wù)的管理，政府機(jī)構(gòu)則通過網(wǎng)絡(luò)與公眾平等對(duì)話交流，回應(yīng)公眾的訴求，進(jìn)而解決現(xiàn)實(shí)問題，服務(wù)公眾和社會(huì)。

三、從“公關(guān)思維”到“善治思維”：中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問政思維的演進(jìn)

作為政府治理的一種新模式，網(wǎng)絡(luò)問政在中國(guó)嚴(yán)格意義上起始于2008年。當(dāng)年6月20日時(shí)任中共中央總書記胡錦濤到人民網(wǎng)強(qiáng)國(guó)論壇同網(wǎng)友在線交流，此后在各級(jí)政府的主導(dǎo)下，網(wǎng)絡(luò)問政開始以一種制度設(shè)計(jì)和機(jī)制規(guī)范的方式在全國(guó)規(guī)?；七M(jìn)。因此，2008年也被認(rèn)為是“網(wǎng)絡(luò)問政元年”。此前，從20世紀(jì)90年代中后期開始的政府辦公自動(dòng)化、“政府上網(wǎng)工程”等，可以說是網(wǎng)絡(luò)問政的一個(gè)孕育期，或者說是基礎(chǔ)的準(zhǔn)備期。這一時(shí)期的重要特點(diǎn)是，網(wǎng)絡(luò)于政府而言，更多的功能是辦公和發(fā)布信息，其開放性、公開性相對(duì)較弱，政府與公眾之間的對(duì)話互動(dòng)極其有限，尚未有真正意義上的日常交流互動(dòng)。從網(wǎng)絡(luò)問政的特征與理念層面來界定和理解，這一時(shí)期政府的網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐，并不是嚴(yán)格意義上的網(wǎng)絡(luò)問政。因此，本文重點(diǎn)考察和研究的是2008至2018年這10年間網(wǎng)絡(luò)問政的實(shí)踐發(fā)展。

2009年網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度建立后，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶每年兩會(huì)期間都與網(wǎng)友在線交流國(guó)事家事?？梢哉f，相關(guān)制度的建立與政府高層的網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)踐直接影響了網(wǎng)絡(luò)問政方式在全國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的受重視程度和推進(jìn)力度，并依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)付諸實(shí)施?？傮w而言，從網(wǎng)絡(luò)問政的平臺(tái)發(fā)展歷程來看，2008—2018年網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)化不斷更新，先后經(jīng)歷了政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信等主要平臺(tái)階段，每年的政務(wù)平臺(tái)數(shù)量如圖1所示，其中2015年國(guó)家對(duì)政府網(wǎng)站進(jìn)行了“瘦身”。因此，自2015年政務(wù)網(wǎng)站數(shù)量下滑，2017年和2018年日漸趨于穩(wěn)定；政務(wù)微博(新浪)和政務(wù)微信數(shù)量自2015年日趨穩(wěn)定；2015年，政務(wù)頭條號(hào)數(shù)量伴隨著政府機(jī)構(gòu)入駐新聞客戶端“今日頭條”開始增加，2017年后數(shù)量開始穩(wěn)定，該政務(wù)平臺(tái)主要以個(gè)性化推送政務(wù)信息為主。

圖1 網(wǎng)絡(luò)問政10年的平臺(tái)發(fā)展

資料來源：依據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)整理

根據(jù)圖1可進(jìn)一步具體將2008—2018年間中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問政的發(fā)展歷程劃分為四個(gè)階段，每個(gè)階段表現(xiàn)出不同的特性如表1所示。

作為網(wǎng)絡(luò)問政的核心要素之一，問政平臺(tái)的轉(zhuǎn)變是基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更迭之上，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的可供性特點(diǎn)直接決定了政府和公眾這兩類問政主體的互動(dòng)模式和參與方式。“可供性”這個(gè)概念多被應(yīng)用于探討信息技術(shù)對(duì)行動(dòng)者而言所具備的行動(dòng)可能性。潘忠黨和劉于思認(rèn)為，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)媒介而言，其由低級(jí)到高級(jí)的可供性構(gòu)成是生產(chǎn)可供性(可編輯、可審閱、可復(fù)制、可伸縮、可關(guān)聯(lián))——社交可供性(可致意、可傳情、可協(xié)調(diào)、可連接)——移動(dòng)可供性(可攜帶、可獲取、可定位、可兼容)。[14]具體到網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的可供性，社交媒體出現(xiàn)之后，網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)從一個(gè)單線的傳播信息儲(chǔ)存和回收平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)交互雙線的傳播平臺(tái)，這種技術(shù)模式的轉(zhuǎn)換為網(wǎng)絡(luò)問政提供了充分的基礎(chǔ)。社會(huì)問題的解決往往需要多個(gè)相關(guān)部門的協(xié)同合作，因此，在可供性不斷拓展的問政平臺(tái)上，形成一個(gè)由多部門政務(wù)微博、微信相互整合的矩陣型問政平臺(tái)體系，以提高平臺(tái)的綜合效能。例如，四川省的政務(wù)新媒體“@四川發(fā)布”，“通過搭建全省首家政務(wù)新媒體掌上矩陣大廳，激活全省各級(jí)政務(wù)新媒體平臺(tái)，對(duì)標(biāo)國(guó)辦要求，實(shí)現(xiàn)‘信息、服務(wù)、響應(yīng)、數(shù)據(jù)、機(jī)制’深度融合的‘四位共振’體系，探索四川不同層級(jí)、不同系統(tǒng)、不同屬地、不同事件政務(wù)新媒體的四向聯(lián)動(dòng)?！盵15]

表1 2008—2018年間中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問政的發(fā)展階段及其特性

表2 網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的可供性特征

通過對(duì)作為網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)與技術(shù)條件的問政平臺(tái)的考察和分析，可以具體清晰地勾勒和歸結(jié)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問政10年來的發(fā)展脈絡(luò)與歷程。即基于Web1.0技術(shù)的政務(wù)網(wǎng)站穩(wěn)定發(fā)展期、Web2.0時(shí)代的“政務(wù)微博覆蓋期”“政務(wù)微信增量覆蓋期”和政務(wù)網(wǎng)站、客戶端、微博、微信平臺(tái)的整合期。對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政發(fā)展階段與歷程的考察和研究，也折射和體現(xiàn)了問政思維的演進(jìn)過程，體現(xiàn)在問政理念、回應(yīng)模式和話語溝通方式等三個(gè)維度上的歷時(shí)性與漸進(jìn)性轉(zhuǎn)變。

一是從“公關(guān)”“管理”思維到“服務(wù)”與“善治”思維的進(jìn)階。早期的網(wǎng)絡(luò)問政以公眾的問責(zé)為主，政府更多的是被動(dòng)的回應(yīng)和解釋，政府問政的思維中，存在“公關(guān)”思維傾向，主要表現(xiàn)在：①存在“為問政而問政”的被動(dòng)問政現(xiàn)象；②政務(wù)新媒體平臺(tái)虛設(shè)、形式化；③“不互動(dòng)，無服務(wù)”；④“選擇性回應(yīng)”的問政作秀現(xiàn)象；⑤注重短期或個(gè)案中政府形象的維護(hù)與修復(fù)等。這些思維方式，在一定程度上，偏離了公共關(guān)系的真正要義和精神，問政過程中形象意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和公眾意識(shí)不強(qiáng)，造成了問政的效率低、效果差，不利于政府的治理工作，影響了政府形象和公信力。同時(shí)，以管理理念為指導(dǎo)的問政思維是以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，政府是唯一主體，更多強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)型角色和政府意志，網(wǎng)民只是作為被管理的對(duì)象和客體而存在，政府與公眾關(guān)系不對(duì)等。早期在管理理念之下的政府網(wǎng)站問政平臺(tái)，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)網(wǎng)站問政平臺(tái)的管理與運(yùn)營(yíng)沒有給予足夠的重視，導(dǎo)致管理水平偏低，形式化色彩較濃。2011年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估顯示，全國(guó)政府網(wǎng)站在信息和服務(wù)的覆蓋面、有效性、易用性和實(shí)用性方面都存在很大缺陷，“79.45%的部委網(wǎng)站、87.5%的省級(jí)網(wǎng)站、91.5%的地市網(wǎng)站、92.44%的區(qū)縣網(wǎng)站，以及90.8%的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)網(wǎng)站都存在信息和服務(wù)實(shí)效、無法使用的問題”。[16]這凸顯了政府以自我為中心，正視網(wǎng)民的主體性需求不夠。Web2.0時(shí)期，在政務(wù)微博和微信等公眾平臺(tái)的主導(dǎo)下，網(wǎng)絡(luò)問政開始由早期的“公關(guān)”“管理”思維與理念向注重公眾需求和社會(huì)治理的“服務(wù)”“善治”轉(zhuǎn)變和進(jìn)階。“善治(good governance)，就是良好的治理，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公眾對(duì)公共事務(wù)的合作管理，是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的一種新穎關(guān)系。善治也是善政，通常包含以下要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔和公正?！盵17]“善治”是在治理概念的基礎(chǔ)上提出的，其使治理更加有效，強(qiáng)調(diào)公共利益最大化。

善治思維下的網(wǎng)絡(luò)問政，首先表現(xiàn)在由對(duì)公眾的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，強(qiáng)調(diào)以平行、對(duì)等、互動(dòng)的公共服務(wù)方式，關(guān)注公眾的需求和利益訴求，政府切實(shí)關(guān)心公眾的需求，政策代表公眾利益。2016年政務(wù)微信公眾號(hào)“海淀公安”上線了“海淀網(wǎng)友”互動(dòng)平臺(tái)，發(fā)揮公眾力量維護(hù)社會(huì)治安，通過平臺(tái)，網(wǎng)民可以為警方提供犯罪線索、實(shí)時(shí)溝通，警民合作。政務(wù)微博中“@外交小靈通”“@平安北京”“@成都發(fā)布”“@西安發(fā)布”等信息發(fā)布及時(shí)，互動(dòng)服務(wù)性強(qiáng)。在2017年的西安地鐵問題電纜事件中，官微“@西安發(fā)布”反應(yīng)迅速、處理果斷，以主動(dòng)公開、積極回應(yīng)的姿態(tài)提高了政務(wù)微博的服務(wù)效果。同時(shí)，2018年的《省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》從“用戶體驗(yàn)”的視角，以“服務(wù)方式完備度”“服務(wù)事項(xiàng)覆蓋度”“辦事指南準(zhǔn)確度”“在線辦理成熟度”和“在線服務(wù)成效度”5個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)政府的線上綜合服務(wù)能力，在全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)或政府門戶網(wǎng)站中，總體排名前10名的地區(qū)為：浙江、江蘇、貴州、廣東、安徽、北京、福建、重慶、四川和山東。[18]政府機(jī)構(gòu)開始從用戶細(xì)分和專業(yè)化分工的角度建構(gòu)線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，提供精細(xì)化服務(wù)，都是對(duì)服務(wù)理念的踐行。其次，網(wǎng)絡(luò)問政的善治體現(xiàn)在政府責(zé)任性和透明性的提高。政府是關(guān)鍵的責(zé)任主體，其責(zé)任既包括：“一是推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化解讀回應(yīng)；二是加強(qiáng)政民互動(dòng)，創(chuàng)新社會(huì)治理；三是突出民生事項(xiàng)，優(yōu)化掌上服務(wù)”。[19]還包括，對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政運(yùn)營(yíng)的管理，涉及政務(wù)新媒體平臺(tái)的考核、評(píng)價(jià)，信息公開的透明性和公開信息的清楚、準(zhǔn)確，以及回應(yīng)處置的公正性等。Web2.0時(shí)代，政府逐漸積極嘗試探索通過優(yōu)化政府資源，切實(shí)履行問政職責(zé)，改變將網(wǎng)絡(luò)問政視為“任務(wù)”，被動(dòng)地解釋和回應(yīng)的境況，透明公開積極主動(dòng)地承擔(dān)治理的職責(zé)。

二是從被動(dòng)回應(yīng)到主動(dòng)回應(yīng)的問政模式轉(zhuǎn)變。Web1.0時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)問政，問政中政府與公眾的互動(dòng)更多的是以“問責(zé)”為主，其基本方式與特點(diǎn)表現(xiàn)為，公眾以政務(wù)平臺(tái)為渠道，通過發(fā)帖、轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)論、回帖等方式向政府管理部門提供和反映信息，表達(dá)訴求，其信息流動(dòng)的方向是從公眾向政府傳遞，行使“問責(zé)”，政府反饋和回應(yīng)作為“問責(zé)”的后續(xù)行為出現(xiàn)，這種回應(yīng)方式被稱為被動(dòng)回應(yīng)模式。與此同時(shí)，問政中，尤其是Web2.0時(shí)期，政府部門主動(dòng)向公眾公開信息和政務(wù)情況，公共政策制定和實(shí)施過程中主動(dòng)收納和聚合網(wǎng)民的意見，了解民意。同時(shí)，主動(dòng)設(shè)置議程，發(fā)起論壇活動(dòng)征集民意和公眾的現(xiàn)實(shí)需求，危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中主動(dòng)回應(yīng)，以及積極動(dòng)員公眾參與公共議題的討論等等，則是政府為信息流動(dòng)的發(fā)起者，信息流動(dòng)的方向是由政府到公眾，體現(xiàn)的是網(wǎng)絡(luò)問政中的“問計(jì)”。因此，政府主動(dòng)公開信息和網(wǎng)絡(luò)“問計(jì)”，屬于主動(dòng)回應(yīng)模式。

網(wǎng)絡(luò)問政中，被動(dòng)回應(yīng)模式被認(rèn)為是所有類型的政府對(duì)公眾和社會(huì)要求作出回應(yīng)的基本形式，其主要特征是網(wǎng)絡(luò)民意先發(fā)、政府被動(dòng)回應(yīng)、網(wǎng)民與政府互動(dòng)不平衡。[20]其回應(yīng)的基本模式是“網(wǎng)民質(zhì)詢—政府被迫回應(yīng)”，信息的流動(dòng)特點(diǎn)表現(xiàn)為“公眾—政府—公眾”，這個(gè)過程中，政府雖是被動(dòng)，但仍處于問政的主導(dǎo)和中心，公眾的問政需要高度依賴政府的反應(yīng)。從某種程度上來說，“網(wǎng)民質(zhì)詢—政府被迫回應(yīng)”這種模式潛在地推動(dòng)了社會(huì)問題的解決和相應(yīng)政策的變革，也有利于增強(qiáng)公眾的政治效能感，但影響了政府網(wǎng)絡(luò)問政的效率和公眾對(duì)政府公信力的評(píng)價(jià)。Web2.0時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)問政，由于公共輿論事件的發(fā)生，以及微博、微信等社交媒體在日常生活中的高度滲透，其移動(dòng)可供性、聚合性等特點(diǎn)也進(jìn)一步提高了公眾的在線參與度和活躍度。同時(shí)，公眾自主意識(shí)和公共意識(shí)的增強(qiáng)，也進(jìn)一步推動(dòng)了政府治理方式與理念的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)責(zé)任、透明、回應(yīng)等的善治，從而積極主動(dòng)履行職責(zé)，回應(yīng)公眾關(guān)切。網(wǎng)絡(luò)問政的主動(dòng)回應(yīng)模式，其信息流動(dòng)的特點(diǎn)表現(xiàn)為“政府—公眾—政府”，公眾成為問政的一個(gè)中心，政府的職責(zé)是直面民意，服務(wù)公眾。因此，主動(dòng)回應(yīng)模式的特點(diǎn)是政府主動(dòng)，公眾參與，其重點(diǎn)環(huán)節(jié)是“問計(jì)于民”，集納公眾的智慧，促進(jìn)問政效果和政府治理能力的進(jìn)一步提高。

三是從官方話語到協(xié)商式對(duì)話的問政話語溝通方式的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)問政思維與理念進(jìn)階的另一個(gè)表現(xiàn)為，問政互動(dòng)中話語溝通方式的轉(zhuǎn)變。作為交際與互動(dòng)的工具，話語不僅要體現(xiàn)普通語言學(xué)的語法規(guī)則，更重要的是服從現(xiàn)實(shí)語境的要求。早期網(wǎng)絡(luò)問政中，政府通過政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行的信息傳遞主要沿用的是官方話語，其具有政治話語與機(jī)構(gòu)話語的雙重屬性和特點(diǎn)，是受制于一定政治文化的語言的具體運(yùn)用。[21]問政中官方話語一個(gè)重要的目的是維系政府的權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性，其背后的邏輯是政府是話語主導(dǎo)者，掌控權(quán)威信息來源，并且通過發(fā)布傳遞信息來維系規(guī)范。但在問政中往往會(huì)產(chǎn)生一種“公事公辦”的生硬與距離感。

Web2.0時(shí)期，新技術(shù)顛覆了Web1.0網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)與傳播的模式和理念，公眾成為社交媒體內(nèi)容的重要生產(chǎn)和構(gòu)建者，參與到話語情境構(gòu)造之中。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)空間的去中心化，也進(jìn)一步促使政府依據(jù)現(xiàn)實(shí)語境和情境調(diào)整和改變問政中互動(dòng)溝通的話語風(fēng)格。梵·迪克將話語風(fēng)格稱為“語言指紋”，認(rèn)為“風(fēng)格是話語典型的、可變的結(jié)構(gòu)特征的總和，這些特征顯示了在某一特定的語義、語用或情境中說話人的個(gè)性和社會(huì)語境的特征。”[22]Web2.0時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)問政中，政務(wù)新媒體在話語表達(dá)上開始融入公眾話語及網(wǎng)絡(luò)語言，并采用口語化或協(xié)商對(duì)話式風(fēng)格的敘事溝通方式。具體表現(xiàn)在：在詞匯方面，適當(dāng)使用活潑的流行語、淘寶體、咆哮體等語言，使表達(dá)和溝通更加軟化。例如，政務(wù)微博“@外交小靈通”曾以一則淘寶體招聘啟事體現(xiàn)了高親和度；在句式方面，突破了過往表達(dá)和敘事的單一化，切換運(yùn)用祈使句、反問句、感嘆句等，這種立場(chǎng)鮮明的句式，富有情感性，容易引發(fā)公眾的情感共鳴，從而達(dá)到更好的溝通效果。Web2.0時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)問政在話語溝通方式上的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了官方話語與民間話語的自主對(duì)接與融合，通過平等互動(dòng)的話語溝通與協(xié)商對(duì)話，建構(gòu)了問政的日常化和生活化的話語溝通語境?！皞鞑サ淖灾餍院腿穗H化促進(jìn)了人們表達(dá)自我、維系情感的需求，也創(chuàng)造了溝通交流的生活化情境”。[23]這種轉(zhuǎn)變是網(wǎng)絡(luò)問政思維與理念進(jìn)階的表現(xiàn)和結(jié)果，對(duì)于政府而言，需要進(jìn)一步適應(yīng)和遵循社交媒體傳播的特點(diǎn)和語境，以及互聯(lián)網(wǎng)思維和傳播規(guī)律，從單一官方話語模態(tài)中走出來，這是與公眾建立平等協(xié)商關(guān)系的一個(gè)前提。

四、“指尖上的形式主義”：政務(wù)新媒體運(yùn)維中的形式化危機(jī)與社群傳播的困境

2018年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展的意見》指出：“一些政務(wù)新媒體還存在功能定位不清晰、信息發(fā)布不嚴(yán)謹(jǐn)、建設(shè)運(yùn)維不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位等突出問題，‘僵尸’‘睡眠’‘雷人雷語’‘不互動(dòng)無服務(wù)’等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)政府形象和公信力造成不良影響。”[19]歷經(jīng)10余年的發(fā)展，可以說網(wǎng)絡(luò)問政在問政平臺(tái)、理念思維等方面的發(fā)展日益進(jìn)步，但也存在一些不容忽視的問題。透過對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政發(fā)展歷程的梳理和現(xiàn)實(shí)考察，其存在的問題與面臨困境主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是在平臺(tái)建設(shè)方面不均衡，忽視政務(wù)新媒體平臺(tái)屬性的差異，缺乏因地制宜和精準(zhǔn)定位。政務(wù)平臺(tái)建設(shè)是網(wǎng)絡(luò)問政的前提和基礎(chǔ)，能否達(dá)到預(yù)期主要取決于政府機(jī)構(gòu)對(duì)政務(wù)平臺(tái)屬性的理解，以及互聯(lián)網(wǎng)思維在網(wǎng)絡(luò)問政中的滲透程度。以常用的傳播力、服務(wù)力、互動(dòng)力和內(nèi)容認(rèn)同度四個(gè)方面來衡量當(dāng)前政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)能力，仍然存在一些不足之處。首先，平臺(tái)建設(shè)不均衡，平臺(tái)間聯(lián)動(dòng)不夠?！皬男袠I(yè)來看，外宣、公安、氣象等傳統(tǒng)政務(wù)微博佼佼者依舊表現(xiàn)出色，做到了洞悉需求、創(chuàng)新宣傳、快速回應(yīng)、積極落實(shí)”，這方面“@無錫發(fā)布”“@平安天津”和“@氣象北京”等都是代表性案例，然而“醫(yī)療、教育等行業(yè)政務(wù)微博，在信息發(fā)布、互動(dòng)和服務(wù)等方面相對(duì)落后”；從基層政務(wù)微博來看，縱然@山西路家莊、@西夏民政等微博能夠及時(shí)、恰當(dāng)應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐耐话l(fā)事件，但整體來說利用基層微博加強(qiáng)基本公共服務(wù)和民生保障方面還未達(dá)到預(yù)期均衡。[24]另外，一些政府網(wǎng)站缺乏互動(dòng)渠道和搜索功能，2017年和2018年的全國(guó)政府網(wǎng)站抽查情況通報(bào)中存在的一個(gè)共性問題就是“互動(dòng)渠道不暢通”和缺乏聯(lián)動(dòng)。[25]諸如環(huán)境之類的公共議題往往牽涉多個(gè)部門，要解決這類網(wǎng)絡(luò)問政議題需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)，無法依賴一個(gè)部門單打獨(dú)斗，互動(dòng)渠道的缺乏則不利于網(wǎng)絡(luò)問政聯(lián)動(dòng)和矩陣效應(yīng)的實(shí)施。其次，忽視平臺(tái)屬性，缺乏因地制宜和精準(zhǔn)定位。平臺(tái)媒介在功能屬性上的差異決定了網(wǎng)絡(luò)問政的定位應(yīng)該因地制宜，政務(wù)微博和政務(wù)微信理應(yīng)有界限分明的定位并形成互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)、信息與服務(wù)共享。但是目前政務(wù)微博賬號(hào)、微信公眾號(hào)的運(yùn)營(yíng)狀況凸顯出的核心定位都與上述有錯(cuò)位，并且微博和微信賬號(hào)推送的內(nèi)容有很大的重復(fù)性。具體表現(xiàn)在以下方面：其一，政務(wù)微博只重視宣傳與信息推送，忽視用戶需求以及與網(wǎng)友的關(guān)系聯(lián)動(dòng)，“高冷姿態(tài)難破”，導(dǎo)致只有發(fā)布數(shù)量沒有傳播質(zhì)量；其二，政務(wù)微博和政務(wù)微信發(fā)布的內(nèi)容具有高度重疊性，無法形成差異化的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)定位進(jìn)而形成良好的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)；其三，政務(wù)微信的服務(wù)功能、自主設(shè)置頁(yè)面功能行使不到位。服務(wù)意識(shí)需要進(jìn)一步提高，頁(yè)面功能設(shè)置有待優(yōu)化，同時(shí)亟須提供更加多樣化的服務(wù)功能。

二是政務(wù)新媒體運(yùn)維中的“指尖上的形式主義”與“選擇性回應(yīng)”。網(wǎng)絡(luò)問政推行以來，從中央到地方的實(shí)踐充分顯示，政務(wù)新媒體在推進(jìn)政務(wù)信息公開、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、凝聚社會(huì)共識(shí)、創(chuàng)新社會(huì)治理等方面有力地增強(qiáng)了各級(jí)政府社會(huì)治理的效能。但在政務(wù)新媒體建設(shè)過程中，有的地方貪多求全，運(yùn)營(yíng)多個(gè)平臺(tái)，耗費(fèi)運(yùn)營(yíng)者大量精力；有的一味追求閱讀量、粉絲量。諸如此類現(xiàn)象，表面上看著熱熱鬧鬧，實(shí)際上卻陷入“指尖上的形式主義”，違背了政務(wù)新媒體建設(shè)的初衷，也加重了基層負(fù)擔(dān)。[26]這種“指尖上的形式主義”主要體現(xiàn)片面追求數(shù)量重“形”輕“實(shí)”，“有的貪多求大，在人力資源配置有限的情況下，追求數(shù)量‘大躍進(jìn)’，增加了基層負(fù)擔(dān)、影響了正常工作；有的購(gòu)買‘粉絲’裝點(diǎn)門面，到處拉票、弄虛作假、強(qiáng)求群眾點(diǎn)贊……”[27]在國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展的意見》中強(qiáng)調(diào)“開設(shè)整合”，“該關(guān)的要關(guān)、該減的要減”，對(duì)功能相近、用戶關(guān)注度和利用率低的政務(wù)新媒體要清理整合，確屬無力維護(hù)的要堅(jiān)決關(guān)停?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及國(guó)務(wù)院部門應(yīng)當(dāng)開設(shè)政務(wù)新媒體，其他單位可根據(jù)工作需要規(guī)范開設(shè)。一個(gè)單位原則上在同一平臺(tái)只開設(shè)一個(gè)政務(wù)新媒體賬號(hào)，鼓勵(lì)在網(wǎng)民集聚的新平臺(tái)開設(shè)政務(wù)新媒體賬號(hào)。嚴(yán)格按照集約節(jié)約的原則統(tǒng)籌移動(dòng)客戶端等應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，避免“一哄而上、一事一端、一單位一應(yīng)用”的形式主義現(xiàn)象。[19]從而規(guī)范地方政府的政務(wù)媒體開設(shè)和運(yùn)維，為地方政府尤其是基層減負(fù)。

網(wǎng)絡(luò)問政的實(shí)踐中，政務(wù)新媒體的“形式化危機(jī)”還表現(xiàn)在更新不及時(shí)，面對(duì)熱點(diǎn)事件反應(yīng)不積極，“僵尸號(hào)”政務(wù)網(wǎng)站和微博依然局部存在；“觸點(diǎn)”不到位回應(yīng)性不足，對(duì)網(wǎng)民的意見反饋率不高，一些政務(wù)新媒體的“咨詢投訴”欄目長(zhǎng)期虛設(shè)，不回應(yīng)、無互動(dòng)。如果說“長(zhǎng)期不回應(yīng)”是小概率事件，那么“選擇性回應(yīng)”則是大概率事件。美國(guó)政治學(xué)者貝里和羅瑞(Berry和Lowery)在研究中發(fā)現(xiàn)面對(duì)不同社會(huì)議題的公眾反饋，政府的回應(yīng)通常存在很大差異，傾向于選擇回應(yīng)易處理、敏感度低及不影響政府形象的議題。[28]孟天廣等研究者則比較研究了中國(guó)政府在回應(yīng)公眾通過網(wǎng)絡(luò)和官方機(jī)構(gòu)進(jìn)行訴求時(shí)的差異，發(fā)現(xiàn)地方政府在處置網(wǎng)絡(luò)訴求時(shí)會(huì)采取選擇性回應(yīng)策略。[29]“選擇性回應(yīng)”的實(shí)質(zhì)是政府根據(jù)效益和效率對(duì)不同網(wǎng)民意見權(quán)衡后的結(jié)果，體現(xiàn)的是管理思維。這種回應(yīng)方式的優(yōu)點(diǎn)是減輕政府的壓力，但同時(shí)也被認(rèn)為是政府模糊事態(tài)、逃避網(wǎng)民問責(zé)、回避民意的一種方法。

三是政務(wù)新媒體平臺(tái)專業(yè)整合與再生產(chǎn)的創(chuàng)新能力不足，網(wǎng)絡(luò)問政議題與內(nèi)容碎片化。問政內(nèi)容層面，整體而言，政務(wù)新媒體的內(nèi)容生產(chǎn)存在聚焦公共議題不夠，議程碎片化，以及對(duì)信息的專業(yè)整合與再生產(chǎn)能力不足等問題。問政議程碎片化主要體現(xiàn)在公眾問責(zé)議程的碎片化和政府發(fā)布信息的碎片化兩個(gè)方面。一方面，公眾往往對(duì)直接涉及自身利益和個(gè)體權(quán)益的日常生活類議題參與的積極性和興趣度高，但對(duì)于那些不具有“貼近性”且具有公共性的議題則顯得較為“冷淡”，環(huán)境治理、公共政策、公益事業(yè)等公共議題方面的參與度偏低；另一方面，在政府內(nèi)容信息發(fā)布上，有研究者通過對(duì)政務(wù)新媒體發(fā)布內(nèi)容的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)類信息占比最多，包括生活、文娛、人生況味等資訊類信息和感言類信息為主，而非政務(wù)信息，這類信息的特點(diǎn)就是微觀、瑣碎化，而公眾最在意的是政務(wù)新媒體的公共服務(wù)性。[30]隨著政務(wù)新媒體的進(jìn)一步覆蓋，這種趨勢(shì)會(huì)更加明顯，結(jié)果造成了政府在政務(wù)新媒體上發(fā)布和提供的信息具有過度“軟化”“娛樂化”的趨向，定位偏差與公眾想通過政務(wù)新媒體平臺(tái)了解的信息類型存在一定的錯(cuò)位現(xiàn)象。

另一個(gè)突出的問題表現(xiàn)為政務(wù)新媒體專業(yè)整合解讀的再生產(chǎn)，以及動(dòng)員能力不足。政務(wù)新媒體注重將政府發(fā)布的，或者其他微博和網(wǎng)站平臺(tái)上的信息，通過匯集、編輯在政務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)布。而這些轉(zhuǎn)發(fā)內(nèi)容往往占政務(wù)新媒體平臺(tái)發(fā)布內(nèi)容的相當(dāng)比例，主要包括政府制定和實(shí)施的一些政策、法規(guī)和條例等“硬”信息，絕大部分來自政府部門的網(wǎng)站和媒體的新聞報(bào)道。但在轉(zhuǎn)發(fā)的后期處理上，往往是僅僅采取復(fù)制和粘貼的處理方式，對(duì)格式簡(jiǎn)單調(diào)整就推送發(fā)布，使生硬、冰冷的信息直接推送給受眾，缺乏對(duì)這些發(fā)布的內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)的整合和再創(chuàng)新，從而個(gè)性化和專業(yè)化。例如，采取結(jié)合與公眾的日常生活的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行再解讀，采用超鏈接的方式，呈現(xiàn)背景和難點(diǎn)解釋的信息等，使這些“硬”信息“軟”化，從而提高可讀性，吸引公眾參與閱讀。政務(wù)新媒體需要改變和擺脫這種通知、公告式的信息生產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為生動(dòng)的突出交流與對(duì)話的協(xié)商與內(nèi)容生產(chǎn)方式。此外，政務(wù)新媒體在公共議題問政中，通過主動(dòng)設(shè)置議程，透過情感、心理等動(dòng)員公眾積極參與的能力也需強(qiáng)化提高。

四是公眾參與方面，由于數(shù)字鴻溝中的政治排斥及非理性參與難以形成積極的社群傳播。公眾參與是網(wǎng)絡(luò)問政的關(guān)鍵要素之一，目前在網(wǎng)絡(luò)問政中，除需進(jìn)一步動(dòng)員公眾參與的積極性之外，還存在因數(shù)字鴻溝產(chǎn)生的政治排斥及非理性參與現(xiàn)象。政治學(xué)者諾瑞斯(Norris)認(rèn)為，數(shù)字鴻溝具有全球化鴻溝、社會(huì)鴻溝和民主鴻溝三個(gè)維度，在民主鴻溝維度上，最棘手的一個(gè)問題是數(shù)字世界對(duì)政治話語權(quán)和權(quán)力分配的潛在影響。[31]而政治排斥則表現(xiàn)為一種缺乏政治權(quán)力保障、政治訴求表達(dá)的狀態(tài)。在網(wǎng)絡(luò)問政情境中，存在因數(shù)字鴻溝而產(chǎn)生的政治排斥現(xiàn)象，環(huán)境、醫(yī)療等社會(huì)問題涉及社會(huì)底層和邊緣人群，由于互聯(lián)網(wǎng)的普及以及對(duì)新媒體使用的差異等，這部分群體往往難以參與網(wǎng)絡(luò)問政。在一些群體性事件中，農(nóng)民和工人這兩個(gè)群體是最重要的事件參與者，但是在網(wǎng)絡(luò)事件中卻很少見到他們的身影，原因之一就是數(shù)字鴻溝的差異會(huì)帶來公眾行動(dòng)的差異。[32]

網(wǎng)絡(luò)問政中公眾參與的非理性現(xiàn)象，一方面，表現(xiàn)為參與網(wǎng)絡(luò)問政的網(wǎng)民群體，遇到“引爆點(diǎn)”高，或者敏感性網(wǎng)絡(luò)事件時(shí)容易表現(xiàn)出非理性跟風(fēng)狀態(tài)，在網(wǎng)絡(luò)空間中意見表達(dá)“沉默螺旋”的作用下，以單一而非多元的“問責(zé)”視角發(fā)表意見，嚴(yán)重的會(huì)引發(fā)網(wǎng)絡(luò)暴力及網(wǎng)絡(luò)審判等偏激行為和群體極化現(xiàn)象；另一方面，參與中充滿“政治牢騷”，表現(xiàn)為當(dāng)遭遇政府不作為、信息發(fā)布及回應(yīng)不及時(shí)、處理不當(dāng)，或者處置未達(dá)預(yù)期時(shí)，采取調(diào)侃、揶揄、嘲諷、反諷等方式發(fā)泄極端情緒和不滿的非理性的建言獻(xiàn)策。政治牢騷具有破壞性、激發(fā)性和傳染性，其帶來的消極情緒容易影響政府的公信力。網(wǎng)絡(luò)問政中的政治牢騷是一種非理性政治參與行為，不僅導(dǎo)致與政府的協(xié)商溝通效果較差，而且容易帶來負(fù)向社會(huì)效應(yīng)。它常常是一種消極情緒的發(fā)泄，具有偏執(zhí)性特點(diǎn)，容易傳播對(duì)政府和社會(huì)的不信任感，甚至引發(fā)信任危機(jī)。[33]整體而言，網(wǎng)絡(luò)問政中公眾的參與活躍度不高，“知”“行”不一，以及數(shù)字鴻溝產(chǎn)生的政治排斥及非理性參與等，使得網(wǎng)絡(luò)問政難以形成積極的具有黏性和忠誠(chéng)度的社群傳播。

五、網(wǎng)絡(luò)問政的“再問”：網(wǎng)絡(luò)治理的智能化與數(shù)字化轉(zhuǎn)向

從上述對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政歷時(shí)性的梳理和考察來看，在網(wǎng)絡(luò)問政1.0時(shí)期，問政的核心是政務(wù)信息公開；2.0時(shí)期，問政的核心和主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)參與和互動(dòng)；3.0時(shí)期，問政的主要任務(wù)則是實(shí)現(xiàn)智能化服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)問政要走進(jìn)3.0時(shí)代，最核心的是要有的放矢，考慮用戶需求。[34]因此，3.0時(shí)期網(wǎng)絡(luò)問政的“再問”，需要進(jìn)一步強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維?；ヂ?lián)網(wǎng)思維有四個(gè)核心要義：在線、連接、開放、互動(dòng)，只有將這四個(gè)核心要義納入電子政務(wù)中才能實(shí)現(xiàn)從互聯(lián)網(wǎng)的工具性應(yīng)用向互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值和本質(zhì)的深度融合轉(zhuǎn)變。[34]一方面，以公眾作為問政的中心，透過互聯(lián)網(wǎng)的深度連接和聯(lián)結(jié)，以對(duì)話和協(xié)商激發(fā)、引導(dǎo)公眾理性參與，切實(shí)服務(wù)于公眾。同時(shí)，在數(shù)量數(shù)據(jù)上對(duì)政務(wù)新媒體瘦身，升級(jí)服務(wù)品質(zhì)，從而去形式主義。另一方面，以2019年4月1日為進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)政府網(wǎng)站和政府系統(tǒng)政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展，國(guó)務(wù)院辦公廳制定的《政府網(wǎng)站與政務(wù)新媒體檢查指標(biāo)》和《政府網(wǎng)站與政務(wù)新媒體監(jiān)管工作年度考核指標(biāo)》為依據(jù)和運(yùn)維準(zhǔn)則，整合資源，增強(qiáng)政務(wù)新媒體的綜合運(yùn)營(yíng)能力，從而強(qiáng)化3.0時(shí)期網(wǎng)絡(luò)問政的智能化問政與服務(wù)的能力。

第一，積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)、地理信息技術(shù)、人工智能等技術(shù)創(chuàng)新，建立高效、準(zhǔn)確和科學(xué)的政務(wù)新媒體平臺(tái)內(nèi)容生產(chǎn)和服務(wù)體系，推進(jìn)智能化問政與數(shù)字化治理轉(zhuǎn)向。3.0時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)問政，積極吸納這些技術(shù)創(chuàng)新有益于提高問政即政府決策和服務(wù)的科學(xué)性和效率。其中，大數(shù)據(jù)，云計(jì)算等具有數(shù)據(jù)量大、處理速度快等特點(diǎn)，能夠應(yīng)用于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)領(lǐng)域的問政；地理信息技術(shù)，包括地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)及遙感技術(shù)等，具有獲取信息方式多、速度快、精準(zhǔn)以及受條件限制少等特點(diǎn)，在環(huán)境治理、突發(fā)事件及公安領(lǐng)域的問政中具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)。作為計(jì)算機(jī)科學(xué)技術(shù)分支的人工智能，不僅可以應(yīng)用于對(duì)公眾參與心理、動(dòng)機(jī)的預(yù)判和研究，更能夠增強(qiáng)政務(wù)新媒體的整合運(yùn)營(yíng)能力。技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的智能化問政與數(shù)字治理，將這些前沿技術(shù)手段應(yīng)用于問政和治理的過程，從而回到治理與服務(wù)本身，不僅能夠增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)問政的預(yù)測(cè)預(yù)判能力，也可以提高政府問政的專業(yè)性和科學(xué)性，從而提高治理和服務(wù)的針對(duì)性、準(zhǔn)確性和效率。

第二，基于實(shí)際需要，積極建設(shè)抖音、快手等社交短視頻的政務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步拓寬公眾參與網(wǎng)絡(luò)問政的渠道和路徑，強(qiáng)化政務(wù)新媒體平臺(tái)的均衡建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)問政的1.0和2.0時(shí)期，政務(wù)平臺(tái)主要依賴網(wǎng)站、微信、微博等，對(duì)當(dāng)前日益流行且影響力大的抖音、快手短視頻社交平臺(tái)重視不夠。作為新的傳播媒體和社交平臺(tái)，抖音、快手等社交短視頻具有互動(dòng)性強(qiáng)、參與程度高、覆蓋面廣、影響力大等特點(diǎn)，其中以記錄分享美好生活為定位的抖音社交短視頻，截至2019年底，日活躍用戶超過4億。在社交短視頻政務(wù)號(hào)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面，旅游類政務(wù)號(hào)、公安類及文化類號(hào)相對(duì)數(shù)量多，環(huán)境類、醫(yī)療類等政務(wù)號(hào)較少。3.0時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)問政，針對(duì)短視頻的傳播語境和優(yōu)勢(shì)，“政務(wù)短視頻應(yīng)當(dāng)傳遞的是以準(zhǔn)確、具體、權(quán)威作為主導(dǎo)思想的內(nèi)容。所以，政務(wù)新媒體短視頻運(yùn)營(yíng)也應(yīng)當(dāng)立體化，部分基層政務(wù)新媒體要避免形式化，在不具備運(yùn)營(yíng)能力時(shí)要避免盲目。”[35]因此，基于實(shí)際工作需要，在避免“形式化”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開發(fā)和強(qiáng)化基于抖音、快手等社交短視頻平臺(tái)的政務(wù)短視頻號(hào)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，以吸納更多的公眾，包括占相當(dāng)比例的活躍使用抖音、快手的農(nóng)民工群體，積極參與到網(wǎng)絡(luò)問政中，“鼓勵(lì)采用微聯(lián)動(dòng)、微直播、隨手拍等多種形式，引導(dǎo)公眾依法有序參與公共管理、公共服務(wù)，共創(chuàng)社會(huì)治理新模式?！盵19]

第三，在問政的內(nèi)容和功能層面，推動(dòng)由“問責(zé)”向“問計(jì)”轉(zhuǎn)向，建構(gòu)和打造聯(lián)結(jié)各方的網(wǎng)絡(luò)問政的“朋友圈”。網(wǎng)絡(luò)問政1.0時(shí)期，政府信息公開，公眾主要通過“問責(zé)”即透過信息反饋、舉報(bào)等方式參與問政，協(xié)助和促使政府行使治理責(zé)任；2.0時(shí)期，則是公眾“問責(zé)”與政府“問計(jì)”共存，“問責(zé)”相對(duì)為主；3.0時(shí)期，在公眾“問責(zé)”的同時(shí)，需進(jìn)一步推進(jìn)政府的“問計(jì)”，即問計(jì)于民、問需于民，實(shí)現(xiàn)雙重互動(dòng)和“再問”?！皢栍?jì)”是網(wǎng)絡(luò)問政中政府積極履行職責(zé)，主動(dòng)設(shè)置議程服務(wù)公眾的重要體現(xiàn)：“第一，政府應(yīng)該主動(dòng)就公共政策公開征詢網(wǎng)民的意見，探求網(wǎng)民的反應(yīng)，并對(duì)公共政策的制定進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整；第二，政府對(duì)網(wǎng)民的訴求進(jìn)行及時(shí)的回應(yīng)和回復(fù)，并且采取積極措施來解決問題；第三，政府在危機(jī)事件處理過程中，應(yīng)存在問責(zé)行為?！盵36]網(wǎng)絡(luò)問政中政府“問計(jì)”的實(shí)施，一個(gè)重要的保障和基礎(chǔ)是積極吸納專家、專業(yè)人士、NGO等社會(huì)各方的共同參與，從而建構(gòu)高度覆蓋、深度參與的政府“問計(jì)”的“朋友圈”。

第四，從“問”到“理”，透過線上與線下有效的對(duì)接推進(jìn)從網(wǎng)絡(luò)問政向網(wǎng)絡(luò)智能化理政的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)治理過程中，“問”政之后的“理”政，從實(shí)質(zhì)上來理解，是對(duì)問政之后的實(shí)踐治理，屬于政府具體的“做”和行動(dòng)。具體而言，二者的工作重點(diǎn)不同：網(wǎng)絡(luò)問政是政府通過政務(wù)新媒體平臺(tái)的溝通和互動(dòng)，收集和匯聚公眾的意見和利益訴求，從而了解民意，發(fā)現(xiàn)治理中的問題；而網(wǎng)絡(luò)理政則是側(cè)重決策，即解決問題，不僅是網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)，更強(qiáng)調(diào)“答”后的處置和公共政策的制定和實(shí)施。因此，網(wǎng)絡(luò)理政是“互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府施政和社會(huì)治理的一種重要的實(shí)踐方式和路徑。就是政府借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，通過各種方式將廣大民眾反映的問題或自己發(fā)現(xiàn)的問題納入政府過程，形成特定的政策來加以解決，進(jìn)而推進(jìn)政府治理創(chuàng)新，提高社會(huì)治理效能的過程”[36]。網(wǎng)絡(luò)理政更強(qiáng)調(diào)結(jié)果至上，規(guī)避“選擇性回應(yīng)”，堅(jiān)持“件件有回音、事事有結(jié)果”。3.0時(shí)期，透過智能化的網(wǎng)上與網(wǎng)下有效的對(duì)接，推進(jìn)從網(wǎng)絡(luò)問政到網(wǎng)絡(luò)理政的轉(zhuǎn)變和實(shí)踐拓展，重要的是能夠?qū)⒅卫碇械恼摺⒅贫纫?guī)范等通過網(wǎng)絡(luò)理政落實(shí)到實(shí)踐中，從而更好地形成發(fā)現(xiàn)問題、有針對(duì)性地解決問題的系統(tǒng)的、程序化的政府網(wǎng)絡(luò)治理新秩序和政治新圖景。