王小芳

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原030006)

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，截至2016年底，我國(guó)共有人口138 271萬(wàn)，其中農(nóng)村人口58 973萬(wàn)，占比42.65%[1]。而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在近6億農(nóng)村人口中有三分之一左右外出務(wù)工，且數(shù)量逐年增長(zhǎng)。這就意味著越來(lái)越多的農(nóng)村人口并未實(shí)際上生活在農(nóng)村。人口在流動(dòng)，但囿于當(dāng)前制度限制而難以實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)的用以確保農(nóng)民“居者有屋”為宗旨的農(nóng)村宅基地卻出現(xiàn)了大量空置現(xiàn)象?！翱招拇濉薄翱招姆俊睂?dǎo)致了我國(guó)宅基地使用的浪費(fèi)。2015年全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行宅基地管理制度試點(diǎn)改革，2018年“中央一號(hào)文件”提出宅基地“三權(quán)分置”。農(nóng)村宅基地迎來(lái)了流轉(zhuǎn)的春天。

一、宅基地流轉(zhuǎn)的法律契機(jī)

縱觀我國(guó)對(duì)宅基地的管理制度可以看出，宅基地使用具有明顯的福利和保障性質(zhì)。宅基地是否可以自由流轉(zhuǎn)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)極富爭(zhēng)議。而宅基地使用和管理卻因制度與實(shí)踐不符而逐漸背離，形成了違法亂象的怪圈。

《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村“一戶一宅、面積法定”，然而，實(shí)踐對(duì)此的突破并不鮮見(jiàn)。農(nóng)村“一戶多宅”的情況在對(duì)各地的調(diào)研中普遍存在，主要是因繼承、受讓、贈(zèng)與等原因形成。從占地面積看，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)面積建房的情況更為常見(jiàn)。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人口減少1.33億的同時(shí)，農(nóng)戶建房用地卻增加了3 045萬(wàn)畝，這就意味著農(nóng)村人均建房用地面積的劇增。在眾多對(duì)各地情況的調(diào)研結(jié)果中，內(nèi)蒙古莫旗農(nóng)村宅基地使用中超占比例非常之高，超占數(shù)量平均占比82.77%，被調(diào)研的17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中超占比例高于90%的就有7個(gè)[2]。另外，《土地管理法》中對(duì)占用農(nóng)地建房要求按照規(guī)定辦理審批手續(xù)，但是實(shí)踐中未批先建、不批擠占的案例比比皆是。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，越是交通便利、距離縣城較近的地方，占用農(nóng)用地建房的現(xiàn)象越突出；在農(nóng)村“一戶多房”甚至成為鄉(xiāng)鄰羨慕的對(duì)象。而《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)”表明宅基地閑置兩年即喪失宅基地使用權(quán)。目前農(nóng)村宅基地的閑置，少有獲得宅基地使用權(quán)2年以上未建的情況，主要表現(xiàn)為空置(房屋雖未坍塌、拆除但無(wú)人居住)。造成這種情況的原因主要是“一戶多宅”和“一戶多房”，此外還包括求學(xué)就業(yè)、異地搬遷等。這種情況雖與該部門(mén)規(guī)章文本表述有所不同，但通過(guò)目的解釋“空置現(xiàn)狀”亦已違背該法精神。上述問(wèn)題從另一個(gè)角度看，則表明農(nóng)村宅基地的使用率其實(shí)是非常低的。這種情況在廣東省[3]、河南省[4]、湖北省[5]以及梅州市[6]等各地普遍存在；且早在十多年前學(xué)者的調(diào)研中就已有體現(xiàn)(1)具體內(nèi)容可見(jiàn)曾芳芳等《基于城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村宅基地問(wèn)題研究(一)——現(xiàn)實(shí)困境及其根源探究》，《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第5期；李英等《農(nóng)村宅基地使用存在的問(wèn)題分析及政策建議——基于山東省棲霞市農(nóng)村宅基地使用狀況調(diào)查》，《國(guó)土資源科技管理》2009年第6期；劉俊《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第3期。。而根據(jù)筆者調(diào)研，不管是占用農(nóng)地形成的“一戶多房”或面積超標(biāo)，還是基于合法原因形成的“一戶多宅”的閑置問(wèn)題，在實(shí)踐中都缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任追究機(jī)制，違法成本低到幾乎為零，導(dǎo)致違法行為有愈演愈烈之勢(shì)。

作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)民也并非將宅基地上的房屋完全閑置。事實(shí)上，宅基地的私下流轉(zhuǎn)已普遍存在。按照學(xué)者研究統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，“農(nóng)民宅基地通過(guò)房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已經(jīng)達(dá)到10% ～15%之間，有的地方甚至達(dá)到40%以上”[7]。筆者在北京郊區(qū)走訪時(shí)也看到，由于外來(lái)打工人口較多，宅基地私下買賣和出租的現(xiàn)象非常普遍。有的村直接將宅基地出租給企業(yè)建員工宿舍、有的將宅基地直接出售，較為常見(jiàn)的是在自己的宅基地上建宅用來(lái)出租給外來(lái)打工人員。筆者在訪談中所遇一戶共向三個(gè)家庭出租了房屋?？梢?jiàn)，一個(gè)巨大的宅基地流轉(zhuǎn)“隱形市場(chǎng)”已經(jīng)形成且日益擴(kuò)大。

從法律上講，《憲法》規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，也就意味著從根本法角度對(duì)包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是允許的?！睹穹ǖ洹芳啊锻恋毓芾矸ā返炔](méi)有明確宅基地使用權(quán)是否允許流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。近年來(lái)政策性文件對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)更是持開(kāi)放態(tài)度。現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策文件等對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制主要體現(xiàn)為程序限制、身份限制和用途限制；私下流轉(zhuǎn)所需承擔(dān)的也多是合同風(fēng)險(xiǎn)而非法律責(zé)任。

這樣一來(lái)，宅基地流轉(zhuǎn)陷入一個(gè)尷尬的境地。大量的農(nóng)村房屋和宅基地處于低利用率的狀態(tài)，法律的曖昧態(tài)度讓流轉(zhuǎn)的發(fā)生多少帶有“撐死膽大的餓死膽小的”的民間心理?！睹穹ǖ洹费赜迷稉?dān)保法》及《物權(quán)法》對(duì)“建筑物可以抵押”而“宅基地使用權(quán)不可以抵押”的規(guī)定，以及農(nóng)村房屋出讓和出租對(duì)受讓主體不限制與“地隨房走”原則的矛盾，又造成了實(shí)踐的困擾。司法對(duì)流轉(zhuǎn)亦無(wú)準(zhǔn)確統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)之力。根據(jù)學(xué)者江曉華對(duì)司法案例及裁判結(jié)果的分析，宅基地使用權(quán)事實(shí)上流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的現(xiàn)象很多；而司法對(duì)轉(zhuǎn)讓效力的判定卻有不同[8]。雖被判無(wú)效比較普遍，但占比1/4左右的有效判決也使得實(shí)踐陷入了混亂；而同案不同判也為管理混亂帶來(lái)新的問(wèn)題。地方政府對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)也多有支持，有的地方甚至推出了“宅基地?fù)Q社?！钡哪Ｊ剑浑m然“這種交易既與社保的性質(zhì)不符，也與政府提供公共服務(wù)的職責(zé)相?！盵9]，卻一度成為廣為推廣的經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f(shuō)，宅基地流轉(zhuǎn)有種戴著面具跳舞的神秘感。

我們知道，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)之初包含了對(duì)農(nóng)民“平均地權(quán)”的政治承諾，體現(xiàn)了“地權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性與土地的生存保障達(dá)成邏輯與價(jià)值的雙重統(tǒng)一”[10]15的社會(huì)穩(wěn)定功能。宅基地是農(nóng)民“居者有其屋”的基本保障，《涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》取消農(nóng)村宅基地使用收費(fèi)和宅基地超占費(fèi)用更是強(qiáng)化了其福利性資源的特征。而這都是以農(nóng)民無(wú)法享受城市社會(huì)保障為代價(jià)的。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的今天，要增強(qiáng)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，對(duì)于所有農(nóng)民來(lái)說(shuō)也理應(yīng)是公平享受的。不過(guò)，近年來(lái)新增建設(shè)用地指標(biāo)已不再向農(nóng)村投放，很多省市也早已不再審批宅基地。這就意味著新增農(nóng)業(yè)人口基本喪失了享受這一應(yīng)有福利和保障的機(jī)會(huì)。而普遍存在的“一戶多宅”“一戶多房”以及隱形流轉(zhuǎn)下的收益現(xiàn)象，實(shí)則是對(duì)公平價(jià)值的挑戰(zhàn)。

整體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地使用的低效率和各地的流轉(zhuǎn)實(shí)踐表明宅基地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。就當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展而言，農(nóng)村宅基地承擔(dān)的對(duì)農(nóng)民生存權(quán)的尊重和保障以及穩(wěn)定社會(huì)的政治功能逐漸弱化，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利卻是現(xiàn)階段亟須破解的關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)立法中作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)，只有通過(guò)流轉(zhuǎn)才能激活進(jìn)而增加農(nóng)民的收益。這就在客觀上要求必須通過(guò)修改法律為宅基地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范依據(jù)，從而避免“隱形交易”所產(chǎn)生的法律糾紛隱患。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，也是公平、效率價(jià)值的必然要求。中央的試點(diǎn)也表明探索宅基地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制的契機(jī)已然到來(lái)。

二、“三權(quán)分置”是宅基地流轉(zhuǎn)的法理基礎(chǔ)

“國(guó)家立法必須植根于社會(huì)的習(xí)慣和需要，而不是對(duì)習(xí)慣的強(qiáng)制性改變，更不是純粹根據(jù)法學(xué)家們的既有知識(shí)和憑空想象所進(jìn)行的創(chuàng)造?！盵11]在中國(guó)，基于國(guó)家所有和集體所有的土地所有權(quán)嚴(yán)格禁止進(jìn)入市場(chǎng)，但是土地使用權(quán)的市場(chǎng)卻是開(kāi)放的，只是政治功能限制了宅基地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。早在農(nóng)用地“三權(quán)分置”提出之時(shí)，就有學(xué)者認(rèn)為宅基地改革也可比照適用。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出了“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”的概念為宅基地三權(quán)分置奠定了基礎(chǔ)。2018年“中央一號(hào)文件”正式提出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和房屋的使用權(quán)。探索宅基地改革有法可依是關(guān)鍵，將“政策語(yǔ)言”轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范才更具有效性。

(一)宅基地“三權(quán)”政策的法律邏輯

根據(jù)我國(guó)“公有制”特點(diǎn)決定的土地所有權(quán)表現(xiàn)為“公有權(quán)”。農(nóng)村土地“公有權(quán)”要求主體必須是集體成員，基于身份享有的個(gè)人所有權(quán)和其他集體成員享有的所有權(quán)結(jié)合成為集體所有權(quán)。這與日耳曼法“總有”中的“成員權(quán)”和日本民法中的“入會(huì)權(quán)”相似(2)這種相似性主要體現(xiàn)在：第一，均是特定團(tuán)體中的成員在特定團(tuán)體中所享有的權(quán)利，以滿足成員利益為目的；第二，權(quán)利的享有需以具備成員身份為前提 ，且不得轉(zhuǎn)讓；第三，成員對(duì)權(quán)利不分份額的享有，不得請(qǐng)求分割；第四，團(tuán)體事務(wù)均需以一定的議事規(guī)則經(jīng)多數(shù)決通過(guò)方可?！皥F(tuán)體構(gòu)成員所有之使用收益權(quán)與其構(gòu)成員之身份密切關(guān)系，因其身份之得喪而得喪，故不得脫離其身份用為繼承及讓與之標(biāo)的?！痹敿?xì)內(nèi)容可參閱李宜琛《日耳曼法概說(shuō)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第76頁(yè)。，我國(guó)學(xué)界多將此稱為“社員權(quán)”(3)實(shí)際上，農(nóng)村對(duì)“社員”一詞的使用仍比較普遍，筆者在山西農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研時(shí)，農(nóng)民仍多以“社員”自稱。所謂社員權(quán)，是法學(xué)界和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)“村民權(quán)”的又一稱謂。對(duì)此可參閱以下學(xué)者的論述：溫世揚(yáng)《集體所有土地諸物權(quán)形態(tài)剖析》，《法制與社會(huì)發(fā)展》1999年第2期；肖方揚(yáng)《集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對(duì)策》，《中國(guó)法學(xué)》1999年第4期；史建民《論土地承包經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系及其保護(hù)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2000年第8期；王小映《全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第10期?！按迕駲?quán)”或曰“社員權(quán)”，是農(nóng)民作為集體的一員，因具備“村民”身份對(duì)村集體享有的一項(xiàng)權(quán)利，學(xué)術(shù)界又稱“村民權(quán)”，該權(quán)利局限于該共同體內(nèi)的成員資格權(quán)利。張英洪指出：“村民權(quán)是一個(gè)行政村內(nèi)的村民所享有的權(quán)利，類似于俱樂(lè)部成員的權(quán)利?！眳⒁?jiàn)張英洪《公共品短缺、規(guī)則松弛與農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈：湖南省山腳下的調(diào)查》，《調(diào)研世界》2009年第7期。。正是如此，我國(guó)宅基地使用權(quán)在立法中雖規(guī)定為用益物權(quán)，但又有明顯的福利性和保障性功能；而且長(zhǎng)期以來(lái)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性發(fā)揮。這一特點(diǎn)體現(xiàn)在立法上，宅基地使用權(quán)的權(quán)能就成為占有和使用，并無(wú)作為用益物權(quán)應(yīng)有之核心的收益權(quán)能。當(dāng)前立法中，宅基地上“所有權(quán)—使用權(quán)”的兩權(quán)結(jié)構(gòu)旨在穩(wěn)定和保障，在流轉(zhuǎn)問(wèn)題上始終持審慎態(tài)度。宅基地“三權(quán)分置”政策的提出是為了實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)中的收益權(quán)能，宅基地上權(quán)利的法律關(guān)系必然發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。按照2018年“中央一號(hào)文件”關(guān)于“三權(quán)分置”政策，在宅基地上形成了“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”的結(jié)構(gòu)。在堅(jiān)持公有制基礎(chǔ)、保障農(nóng)民權(quán)益和放活市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的法治要求下，政策所述宅基地上的權(quán)利關(guān)系應(yīng)符合法律上的邏輯。

第一，農(nóng)村集體所有權(quán)是根本。宅基地歸農(nóng)民集體所有是我國(guó)《憲法》及土地相關(guān)法的規(guī)定，是社會(huì)主義公有制的基本要義。“農(nóng)村土地集體所有權(quán)承擔(dān)著保障農(nóng)民基本生存的重要角色，彰顯對(duì)集體個(gè)人土地利益的平等保護(hù)，適應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)主義發(fā)展的需要，也與農(nóng)村集體土地社會(huì)保障功能相適應(yīng)。”[12]這一點(diǎn)是任何時(shí)候都不能改變的根本所在。

第二，“資格權(quán)”應(yīng)是設(shè)立于集體所有權(quán)上的他物權(quán)，是從宅基地集體所有權(quán)上分離出來(lái)的用益物權(quán)。在中國(guó)現(xiàn)有城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系中，資格權(quán)應(yīng)體現(xiàn)福利性保障的成員權(quán)和占有、使用、收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。因此，資格權(quán)既是集體成員生存權(quán)的原始保障，也是其收益的基礎(chǔ)保障。這符合新中國(guó)成立之初的特殊國(guó)情。因?yàn)椤皺?quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展”[13]305。資格權(quán)中同時(shí)包含有成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容正是我國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定。

第三，“使用權(quán)”從身份限制中分離出來(lái)是宅基地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提。囿于政治性功能而遲遲沒(méi)有開(kāi)放的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過(guò)從資格權(quán)中將具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的占有和使用權(quán)能單獨(dú)設(shè)置為獨(dú)立的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了宅基地上權(quán)利體系的圓滿狀態(tài)。這種分離具有法律基礎(chǔ)。德國(guó)學(xué)者梅迪庫(kù)斯認(rèn)為，“用益物權(quán)人可以用用益物權(quán)為客體為他人設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)”[14]168。我國(guó)學(xué)者宋剛也指出，“將尚不屬于權(quán)利的權(quán)能獨(dú)立出來(lái)，經(jīng)過(guò)法律的確認(rèn)，即可成為一項(xiàng)用益物權(quán)”[15]。將現(xiàn)有法律中宅基地用益物權(quán)中的使用權(quán)能獨(dú)立出來(lái)，既滿足了多樣化的物的利用需求，又完成了物權(quán)中收益權(quán)能的體現(xiàn)。

如圖1所示，將所有權(quán)中的占有、使用和收益權(quán)能賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員，使其獲得“資格權(quán)”，基于這一權(quán)利，農(nóng)戶對(duì)宅基地享有了實(shí)際的占有、使用和收益的權(quán)能內(nèi)容；為了進(jìn)一步放活宅基地的使用，而將收益權(quán)能保留而將占有和使用權(quán)能獨(dú)立為“使用權(quán)”由其他民事主體占有，并通過(guò)使用獲得收益。這樣一來(lái)，宅基地集體所有權(quán)是根本；基于成員身份的“資格權(quán)”是保障，即使占有、使用權(quán)能分離出去，仍享有收益權(quán)能；其他民事主體的“使用權(quán)”使其能實(shí)際占有、使用土地并獲收益。下一層級(jí)的權(quán)利對(duì)上一層級(jí)權(quán)利的權(quán)能內(nèi)容進(jìn)行限制，又不突破上一層級(jí)所分離出來(lái)的權(quán)能內(nèi)容。這既不與現(xiàn)行法律背離、又符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在我國(guó)社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，“宅基地‘三權(quán)分置’的根本目的是在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，放活使用權(quán)，打通宅基地‘出口’”[16]。上述法律邏輯實(shí)現(xiàn)了這一制度設(shè)想。

圖1 宅基地“三權(quán)”政策的物權(quán)法律關(guān)系

(二)“資格權(quán)”與“使用權(quán)”的法律表達(dá)

宅基地流轉(zhuǎn)要在法制的軌道內(nèi)運(yùn)行離不開(kāi)對(duì)政策表達(dá)的法律化。所有權(quán)是《土地管理法》和《民法典》物權(quán)編的術(shù)語(yǔ)，中央政策中“所有權(quán)”的內(nèi)涵與外延與法律規(guī)定一致，無(wú)須重構(gòu)。

“資格”在古漢語(yǔ)和現(xiàn)代漢語(yǔ)中都有“身份、條件”之意(4)據(jù)考證，“資格”一詞源于《新唐書(shū)·選舉志下》：“開(kāi)元十八年，侍中裴光庭兼吏部尚書(shū)，始作循資格，而賢愚一概，必與格合，乃得銓授，限年躡級(jí)，不得逾越。”其中，“資”是指地位、經(jīng)歷等；“格”是公令條例；“循資格”即按照一定的社會(huì)地位和經(jīng)歷任用官員。胡適在《國(guó)語(yǔ)文法概論》第一篇中說(shuō)：“這一種方言已有了做中國(guó)國(guó)語(yǔ)的資格。”其中，“資格”為“所應(yīng)具備的條件”之意。在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“資格”多被解釋為“從事某種活動(dòng)所應(yīng)具備的條件、身份等”。?！叭龣?quán)分置”之資格權(quán)，從字面上看就體現(xiàn)了成員權(quán)的意味，直接表明政策對(duì)農(nóng)民身份的強(qiáng)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。因此，“資格權(quán)”中必然地包含著本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份內(nèi)容，農(nóng)戶基于這一身份可享有宅基地上的用益物權(quán)毋須贅言。這與現(xiàn)行立法中“宅基地使用權(quán)”的內(nèi)涵基本一致，是成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的合體；只是現(xiàn)有立法刻意弱化使用權(quán)的收益權(quán)能?！叭龣?quán)分置”強(qiáng)化了宅基地的財(cái)產(chǎn)性，因此“資格權(quán)”中成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)為并重。鑒于立法中對(duì)“宅基地使用權(quán)”的表述和實(shí)踐中的使用習(xí)慣，將已有“宅基地使用權(quán)”用意義相當(dāng)?shù)摹百Y格權(quán)”替代并無(wú)法律和現(xiàn)實(shí)必要且不利于立法成本的考慮。筆者認(rèn)為在法律上繼續(xù)沿用“宅基地使用權(quán)”最為合理。

宅基地“三權(quán)分置”之“使用權(quán)”作為放活之目標(biāo)，如同農(nóng)地“三權(quán)分置”之“經(jīng)營(yíng)權(quán)”一般，并不限制其主體身份，是宅基地使用權(quán)人與其他民事主體設(shè)定的一項(xiàng)新的可自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，具體包括占有、使用和收益的權(quán)能內(nèi)容；自然已不同于現(xiàn)有法律中表述之“宅基地使用權(quán)”。宅基地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”一般也存在債權(quán)說(shuō)和物權(quán)說(shuō)的探討。筆者認(rèn)為，債權(quán)根據(jù)意思自治可由當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)，只需在立法中放開(kāi)宅基地的流轉(zhuǎn)即可，無(wú)須專門(mén)的“三權(quán)分置”；之所以強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”就是為了強(qiáng)化流轉(zhuǎn)的法律效力，這一點(diǎn)通過(guò)物權(quán)更易實(shí)現(xiàn)。而且“三權(quán)分置”的提法與“一物一權(quán)”原則并不相悖。根據(jù)民法學(xué)者王澤鑒的觀點(diǎn)，民事權(quán)利“以物、精神上創(chuàng)造或權(quán)利為其支配的客體，是為第一階層的權(quán)利客體；權(quán)利本身則得以作為權(quán)利人處分的對(duì)象，乃第二層的客體權(quán)利”[17]205。這里，農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)利就成為一個(gè)用益物權(quán)的客體；其他民事主體所享有的宅基地上的使用權(quán)即為“權(quán)利用益物權(quán)”。近代民法發(fā)展對(duì)物權(quán)占有的時(shí)間維度和空間維度綜合性分割也為此奠定了基礎(chǔ)。其他民事主體使用權(quán)的物權(quán)化對(duì)實(shí)現(xiàn)放活使用權(quán)的市場(chǎng)化目標(biāo)相契合；適應(yīng)了世界物權(quán)立法對(duì)物權(quán)“從歸屬到利用”的趨勢(shì)。只是此處采用政策中“使用權(quán)”的表述與現(xiàn)行立法“宅基地使用權(quán)”容易混淆。從該權(quán)利產(chǎn)生的法律邏輯來(lái)看，此“使用權(quán)”設(shè)立于農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”中的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利基礎(chǔ)上，與農(nóng)戶的“使用權(quán)”形成了一個(gè)時(shí)間和空間上的分割。宅基地沒(méi)有發(fā)生流轉(zhuǎn)，其上的用益物權(quán)集于農(nóng)戶一身；宅基地發(fā)生流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶基于“宅基地使用權(quán)”享有收益權(quán)能，事實(shí)上并不占有和使用；其他民事主體基于該“使用權(quán)”實(shí)際上占有、使用宅基地并獲得收益。此時(shí)，農(nóng)戶在一定時(shí)間和空間內(nèi)權(quán)利受到限制，其他民事主體在期限屆滿后喪失權(quán)利。筆者認(rèn)為，其他民事主體享有的“使用權(quán)”是對(duì)農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”的限制而來(lái)，從法律聯(lián)系的角度看，“次級(jí)宅基地使用權(quán)”的表述更為明晰地反映了其與“宅基地使用權(quán)”的關(guān)系以及己身所包含的權(quán)利內(nèi)容。而且素以嚴(yán)謹(jǐn)著稱的德國(guó)，在其民事立法和判例中都承認(rèn)了設(shè)立于“地上權(quán)”的“次地上權(quán)”的合法性(5)1974年聯(lián)邦法院的判例首次肯定“次地上權(quán)”的合法性；根據(jù)德國(guó)《地上權(quán)法》和土地相關(guān)規(guī)定也可以得出另一個(gè)地上權(quán)即次地上權(quán)的結(jié)論。具體內(nèi)容可參見(jiàn)Michael Habel: Rechtlieche und wirtschaftliche Fragen zum Unrererbbaurecht, MittBayNot Heft 5/1998,315;Hieber:Deutsche Notar-Zeitschrift 1955,327;Schneider: Deutsche Notar-Zeitschrift1976,411.，因此“次級(jí)宅基地使用權(quán)”的提出并非無(wú)依據(jù)的創(chuàng)設(shè)。

那么，宅基地“三權(quán)分置”是對(duì)宅基地所有權(quán)的兩次分離，物權(quán)體系表述為宅基地集體所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—次級(jí)宅基地使用權(quán)。每一次分離對(duì)上一層次的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行一定限制，但并不改變其權(quán)利的屬性。

(三)宅基地上使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式

土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)在平等主體之間的轉(zhuǎn)移，這是流轉(zhuǎn)區(qū)別于法律上已有概念的本質(zhì)區(qū)別；這樣的界定也是有必要的，筆者在先前的研究中已有論述[18]14-17。這里所言之宅基地上流轉(zhuǎn)是建立在民事主體平等、自愿和有償?shù)幕A(chǔ)之上宅基地使用權(quán)在主體間的移轉(zhuǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)審批方式獲得宅基地使用權(quán)有主體身份上的限制，更具行政行為的屬性而不屬于此處之流轉(zhuǎn)內(nèi)涵；且宅基地審批有其法定程序況且很多省市早已經(jīng)凍結(jié)宅基地審批多年，此處亦無(wú)探討必要?！叭龣?quán)分置”后可以流轉(zhuǎn)的使用權(quán)為農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和其他民事主體的次級(jí)宅基地使用權(quán)。政策文件中并未明言宅基地流轉(zhuǎn)的方式，學(xué)者們通過(guò)理論分析和實(shí)踐調(diào)研對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)方式也尚未達(dá)成統(tǒng)一觀點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)前試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，在宅基地開(kāi)始探索流轉(zhuǎn)的時(shí)期可以采取的流轉(zhuǎn)方式主要包括出租、抵押、置換、轉(zhuǎn)讓、繼承和退出。

宅基地上使用權(quán)流轉(zhuǎn)之出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)大抵相當(dāng)無(wú)須多言。對(duì)于宅基地上使用權(quán)的繼承，根據(jù)現(xiàn)有法律是在“戶”的基礎(chǔ)上基于家庭成員關(guān)系而繼承或因繼承宅基地上的房屋而事實(shí)上享有宅基地使用權(quán)；“次級(jí)宅基地使用權(quán)”的獨(dú)立為繼承開(kāi)辟了新的路徑，解決了“房地分離”的尷尬局面。宅基地上使用權(quán)的置換包括多種形式，在當(dāng)前試點(diǎn)中主要有集體經(jīng)濟(jì)組織采用的貨幣置換、房產(chǎn)置換以及異地宅基地置換和農(nóng)戶之間的互換。宅基地上使用權(quán)的退出是農(nóng)戶對(duì)合法占有的宅基地自愿退出使用，由集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定補(bǔ)償；2015年“三塊地”改革中提出的“自愿有償退出”宅基地的探索，在農(nóng)村宅基地大量粗放使用而城市建設(shè)用地越發(fā)緊張的城市化發(fā)展階段是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的有益改革。

基于“三權(quán)分置”，宅基地上權(quán)利體系中可以流轉(zhuǎn)的使用權(quán)的主體變得多元，繼而形成了集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)和其他民事主體自愿流轉(zhuǎn)三種不同的具體形式。筆者梳理了國(guó)務(wù)院授權(quán)的宅基地管理改革的試點(diǎn)區(qū)域，集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)是宅基地流轉(zhuǎn)的主要形式。尤其是精準(zhǔn)扶貧之“異地搬遷行動(dòng)”的推進(jìn)，這一流轉(zhuǎn)模式更為普遍。這種流轉(zhuǎn)一般表現(xiàn)為與村民協(xié)商，對(duì)其宅基地進(jìn)行規(guī)劃、統(tǒng)一建造多層或高層住宅區(qū)，或由其引進(jìn)開(kāi)發(fā)商與村民協(xié)調(diào)進(jìn)行宅基地的重新規(guī)劃建造，并對(duì)村民進(jìn)行宅基地和房屋的重新配置并接受跨集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地及其上房屋的租用。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這種模式的宅基地流轉(zhuǎn)需要具備幾個(gè)必要條件：一是本村具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力或較強(qiáng)招商引資能力；二是地理位置較好，與市鎮(zhèn)距離較近；三是村集體干部有較強(qiáng)的威信、膽識(shí)和組織協(xié)調(diào)能力。農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)具有很強(qiáng)適應(yīng)性且保證農(nóng)民自主和收益，這也是當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)“隱形市場(chǎng)”的普遍現(xiàn)象，表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)對(duì)象多元、形式多樣等特征。其他民事主體的流轉(zhuǎn)事實(shí)上還未形成，在目前主要是流入方。各主體在流轉(zhuǎn)中的對(duì)象和方式如表1所示。

表1 宅基地上使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式

三、“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)的法律化

“隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件發(fā)生了巨大的變化，宅基地功能逐漸多元化?！盵19]保障和收益的雙重需求以及市場(chǎng)的召喚加速了宅基地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。遵循法律價(jià)值對(duì)現(xiàn)有積弊解決是有序流轉(zhuǎn)的前提；流轉(zhuǎn)路徑的法律化是效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，是達(dá)成流轉(zhuǎn)目標(biāo)的保障。

(一)宅基地使用積弊的法律規(guī)制

宅基地的福利性和保障性對(duì)公平價(jià)值的要求更應(yīng)嚴(yán)格，而當(dāng)前宅基地使用中存在的問(wèn)題嚴(yán)重違背了法律上公平之價(jià)值要求；擠占農(nóng)田和閑置更是對(duì)法律規(guī)則的違反。為保證流轉(zhuǎn)效率的實(shí)現(xiàn)，首先要解決宅基地使用權(quán)配置的公平問(wèn)題。確權(quán)登記和有償使用成為規(guī)制宅基地使用積弊的必然。結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐以及法理，對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員符合法定條件的使用，應(yīng)嚴(yán)格貫徹確權(quán)登記并采用登記生效主義予以保障；其他情形下的宅基地使用，法律規(guī)制可如表2所示。

表2 宅基地使用的法律規(guī)制

續(xù)表

根據(jù)表2，宅基地使用的法律規(guī)制有三。第一，對(duì)于符合法定條件的宅基地的使用，采用登記生效主義。不動(dòng)產(chǎn)登記生效是原則，根據(jù)現(xiàn)行立法的有關(guān)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記發(fā)生法律效力，法律另有規(guī)定的除外。宅基地作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)理應(yīng)采用。而且當(dāng)前宅基地的保障功能和福利性質(zhì)尚不能盡數(shù)退出，登記是避免合同風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。另外，確權(quán)登記的生效主義原則是宅基地流轉(zhuǎn)中穩(wěn)定的根本前提；同時(shí)也解決了宅基地使用權(quán)抵押實(shí)踐的后顧之憂。第二，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在法定條件外和非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地的使用采用有償使用原則。有償使用確認(rèn)了非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地的次級(jí)使用權(quán)，也解決了通過(guò)繼承方式獲得的對(duì)宅基地上房屋的“房地分離”問(wèn)題。事實(shí)上，對(duì)宅基地的有償使用并非目的，而是通過(guò)有償，擴(kuò)大了使用主體的范圍強(qiáng)化了宅基地的收益權(quán)能同時(shí)形成倒逼機(jī)制，刺激宅基地流轉(zhuǎn)以提高利用率。有償使用的費(fèi)用收歸集體支配，具體使用于公共服務(wù)建設(shè)等，是公平價(jià)值下的有益探索。此處有償使用之宅基地使用金類似于城市建設(shè)用地的土地出讓金，這對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也大有裨益(6)有償之標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮區(qū)片價(jià)格、預(yù)期收益、地域差異等多種因素合理確定。。第三，違規(guī)建筑的拆除和宅基地閑置的罰款及限期使用。這種方式具有懲罰性質(zhì)且有利于提高利用率，強(qiáng)制收回更是公平和效率價(jià)值的綜合體現(xiàn)。我們認(rèn)為，法律對(duì)宅基地使用的上述規(guī)制，一方面化解了當(dāng)前宅基地使用和管理中的積弊，另一方面更為流轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和有效的刺激機(jī)制。宅基地“三權(quán)分置”改革的政策主旨是既要維持穩(wěn)定又要實(shí)現(xiàn)放活，既體現(xiàn)公平又促進(jìn)效率，這一兩難的目標(biāo)在這里實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。

(二)宅基地流轉(zhuǎn)的法律路徑

“三權(quán)分置”對(duì)宅基地使用權(quán)的放活是有限度的，是嚴(yán)格限制在集體所有和土地用途管制的基礎(chǔ)之上的；基于宅基地使用權(quán)設(shè)立之保障性，其流轉(zhuǎn)又必須以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為根本。宅基地管理改革三條底線之“農(nóng)民利益不受損”是核心，圍繞這一核心的流轉(zhuǎn)路徑設(shè)計(jì)是必要且迫切的。對(duì)于宅基地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有實(shí)際情況予以區(qū)別對(duì)待，在流轉(zhuǎn)模式上可以農(nóng)民主導(dǎo)為主、政府(多以集體經(jīng)濟(jì)組織具體實(shí)施)引導(dǎo)為輔、不斷扶持市場(chǎng)的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)。

以農(nóng)民主導(dǎo)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可參照下圖所示。農(nóng)民以成員權(quán)為依據(jù)從集體獲得宅基地使用權(quán)并進(jìn)行確權(quán)登記。農(nóng)民在宅基地使用中可根據(jù)實(shí)際情況決定是否流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)或次級(jí)宅基地使用權(quán)。如果流轉(zhuǎn)，方向有四：一是通過(guò)出租、置換、轉(zhuǎn)讓、繼承等方式將宅基地使用權(quán)或次級(jí)宅基地使用權(quán)向本集體成員流轉(zhuǎn)；二是通過(guò)出租、置換、轉(zhuǎn)讓等方式將次級(jí)宅基地使用權(quán)向非本集體成員(其他農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員或城鎮(zhèn)居民)流轉(zhuǎn)；三是通過(guò)抵押向企業(yè)、銀行等將宅基地使用權(quán)或次級(jí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲取貸款；四是通過(guò)有償退出方式向集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，通過(guò)協(xié)商或由中介組織介入議定價(jià)格、簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，并到土地管理部門(mén)進(jìn)行登記，完成流轉(zhuǎn)。這里，應(yīng)充分發(fā)揮中介組織的作用，保證農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中信息和地位的平等。另外，采用登記生效主義確保流轉(zhuǎn)的法律效力。為保證農(nóng)民的回鄉(xiāng)之路，對(duì)于有償退出宅基地的農(nóng)民仍可依照自愿保留其集體成員身份，在必要時(shí)可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)優(yōu)先取得宅基地使用權(quán)以解決其后顧之憂。

圖2 農(nóng)民主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)模式

一般情況下，以集體經(jīng)濟(jì)組織或地方政府主導(dǎo)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模較大、收益較高，同時(shí)也更容易對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益產(chǎn)生侵犯。在流轉(zhuǎn)中應(yīng)從四個(gè)方面重點(diǎn)考慮。第一，比例原則。集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)多以節(jié)約集約利用土地、實(shí)現(xiàn)集中居住為目的，因此是以公共利益為流轉(zhuǎn)圭臬的，那么公共利益和農(nóng)民權(quán)益之間的比例就成為必要的考量。筆者對(duì)農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)和政府推動(dòng)流轉(zhuǎn)下農(nóng)民土地權(quán)益進(jìn)行評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，除卻生活環(huán)境的改善之外，在居住條件、生活方式和心理狀況等方面農(nóng)民并沒(méi)有獲得很高的滿足[18]105。此外，農(nóng)民就業(yè)、勞作、子女教育等都是必要因素。因此在流轉(zhuǎn)中必須保證必要性和可行性，從比例原則的角度出發(fā)，確保獲益大于對(duì)農(nóng)民宅基地使用的變化。第二，民主原則。農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)是保護(hù)其合法權(quán)益免受侵害的根本所在，應(yīng)充分保障農(nóng)民的民主參與和決策。另外，在集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)中，宅基地是否置換、如何置換以及承包地的處理問(wèn)題均應(yīng)以農(nóng)民自愿為主，農(nóng)民具有最終的決策權(quán)，切不可盲目推進(jìn)，大搞形象工程。第三，注重引導(dǎo)。在此種看似“被動(dòng)流轉(zhuǎn)”的模式中要通過(guò)相應(yīng)的引導(dǎo)變農(nóng)民被動(dòng)為主動(dòng)，也即在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的首要原則必須是農(nóng)民自愿，舍此便不能成為現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所能承載之重。在引導(dǎo)方面上則可以通過(guò)以下途徑：一是基礎(chǔ)設(shè)施利導(dǎo)。公共基礎(chǔ)設(shè)施是集中居住的必要條件，完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠形成吸引作用?？梢酝ㄟ^(guò)必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來(lái)吸引農(nóng)民或企業(yè)集中居住或投資建房，從而形成流轉(zhuǎn)利導(dǎo)。二是土地規(guī)劃指引。農(nóng)民會(huì)根據(jù)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行居住位置的選擇?？梢酝ㄟ^(guò)制定土地利用和整理規(guī)劃、明確區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向等方式，使得農(nóng)民和投資者根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，從而形成指引作用。通過(guò)引導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)的意愿以吸引農(nóng)民主動(dòng)流轉(zhuǎn)。最后，也是最重要的是，通過(guò)置換以后農(nóng)民不僅失去了原有的宅基地，更失去了原有的生活環(huán)境和生活方式。這就需要在宅基地流轉(zhuǎn)后為農(nóng)民提供相應(yīng)的就業(yè)保障和社會(huì)保障，以確保農(nóng)民土地權(quán)益不被侵蝕。

當(dāng)然，市場(chǎng)的作用不容忽視，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)模式最容易形成人口的集中居住并不易產(chǎn)生尖銳的社會(huì)矛盾，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之外的其他民事主體對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)主要決定于市場(chǎng)。但是，我國(guó)目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制尚未完善，這種方式主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式目前還不明顯并隱藏在農(nóng)民自主和集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府主導(dǎo)的模式之中。盡管如此，在路徑的設(shè)計(jì)中應(yīng)全面考慮農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和社會(huì)保障的問(wèn)題。

需要注意的是，根據(jù)目前的法律對(duì)土地用途的限制，農(nóng)民不得任意改變集體土地的用途。因此，不管是由誰(shuí)主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)協(xié)議中應(yīng)明確宅基地使用之居住用途；確有必要而形成的商用流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益應(yīng)歸土地所有權(quán)人即集體經(jīng)濟(jì)組織所有而非原使用權(quán)人，這同國(guó)有土地改變用途的應(yīng)當(dāng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金的道理是一樣的。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地和房屋是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容，當(dāng)然也是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)收入來(lái)源。法律將宅基地上的使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)一種，那么農(nóng)民通過(guò)宅基地使用權(quán)享有收益權(quán)與法理相符。而且現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)于帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、優(yōu)化資源配置、為城市中低收入者提供廉價(jià)住房及為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障提供資金和便利都具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。宅基地“三權(quán)分置”完成了宅基地上物權(quán)體系的構(gòu)建。集體所有權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位“在民法上奠定了其扎實(shí)的民事主體資格”[20]701，堅(jiān)守了公有制不變的底線；農(nóng)戶宅基地使用權(quán)直接設(shè)立于集體所有權(quán)，主體的限制成全了宅基地福利性質(zhì)的保障功能；次級(jí)宅基地使用權(quán)豐富了宅基地的使用，充分實(shí)現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)值。“集體所有權(quán)只有具體化為各種成員利益，方能真正保障其權(quán)利目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)?！盵21]39-40有償使用的法律原則是公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也增加了集體經(jīng)濟(jì)組織的收益和資金存儲(chǔ)以進(jìn)行基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)。法律確認(rèn)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)流轉(zhuǎn)享有次級(jí)宅基地使用權(quán)的享有是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律支持。當(dāng)然，宅基地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，而城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅是制度的變更，技術(shù)支持也是至關(guān)重要的；流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)和人口流動(dòng)管理系統(tǒng)的建設(shè)對(duì)優(yōu)化宅基地流轉(zhuǎn)大有裨益，這恰是法律與科技的有益合作。宅基地制度改革遠(yuǎn)不止于此，法律任重而道遠(yuǎn)。