廖家溝城市中央公園一角。攝影/本刊記者蘇杰德

9月17日，自然資源部對(duì)外通報(bào)，決定掛牌督辦11起土地違法案件，公開督促省級(jí)自然資源主管部門依法依規(guī)查處，接受社會(huì)監(jiān)督。

揚(yáng)州市公園違法占地是11個(gè)案例之一。自然資源部通報(bào)披露：2014年7月以來，揚(yáng)州市未經(jīng)批準(zhǔn)擅自陸續(xù)占地60.54公頃（908.02畝）建設(shè)廖家溝城市中央公園等13個(gè)公園，其中耕地43.63公頃（654.47畝）。

公園是揚(yáng)州的城市名片，目前已經(jīng)興建了350多座。按照當(dāng)?shù)毓俜降拿枋?，揚(yáng)州已經(jīng)形成了走路、騎行、開車，10分鐘內(nèi)抵達(dá)一座公園的格局。廖家溝城市中央公園與揚(yáng)州其他幾百個(gè)公園不同之處在于：廖家溝是揚(yáng)州的“母親河”，連接著長(zhǎng)江水系和淮河水系，也是揚(yáng)州的飲用水水源地之一。更為特殊的是，揚(yáng)州市東進(jìn)建設(shè)新城，打造新的城市中心，這座公園則是城市新中心的核心。

揚(yáng)州市委宣傳部在給《中國(guó)新聞周刊》的一份書面回復(fù)中表示，對(duì)于此案，“揚(yáng)州市委、市政府高度重視，立即召開會(huì)議進(jìn)行專題研究，強(qiáng)調(diào)全面排查、對(duì)標(biāo)整改?！蹦壳?，已經(jīng)組織拆除了韓萬(wàn)河、民歌民樂、廖家溝東園等公園近50畝違法占地建設(shè)的建（構(gòu)）筑物，對(duì)植樹綠化違規(guī)占用永久基本農(nóng)田的部分樹木，進(jìn)行了移植，并對(duì)移植后的土地進(jìn)行了復(fù)墾、恢復(fù)耕作條件。

占地初衷是為環(huán)境整治

揚(yáng)州掀起公園建設(shè)熱潮的時(shí)間，主要是在2014年至2019年間，此次被自然資源部通報(bào)的違法行為也發(fā)生在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)。

“掛牌督辦”是一種自上而下的監(jiān)督辦法。2020年6月，自然資源部發(fā)布了《自然資源部掛牌督辦和公開通報(bào)違法違規(guī)案件辦法》，升級(jí)了查處和打擊違法用地的力度。被列為“掛牌督辦”案件之一，意味著該案件是自然資源領(lǐng)域的“重大、典型違法違規(guī)案件”。

“與其他10個(gè)案例不同，揚(yáng)州公園違法占地是由中紀(jì)委直接調(diào)過來的?！币晃唤咏匀毁Y源部的人士告訴《中國(guó)新聞周刊》。

揚(yáng)州自然資源局一位部門負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)新聞周刊》介紹，今年8月初，國(guó)家自然資源督察南京局來?yè)P(yáng)州調(diào)查，“這次調(diào)查相比以往嚴(yán)格許多，調(diào)查人員來?yè)P(yáng)州后，要求國(guó)土部門提供臺(tái)賬資料，并且實(shí)地調(diào)查。通過對(duì)比2014年下半年的圖斑，發(fā)現(xiàn)了占用耕地沒有報(bào)批、沒有履行征地手續(xù)的問題?！币粋€(gè)月后，廖家溝城市中央公園違法用地就被自然資源部掛牌督辦。

廖家溝歷史久遠(yuǎn)，在明代還是可以一躍而過的小水溝，清初行洪后河面變寬。新中國(guó)成立后，這里成為揚(yáng)州重要的水源地。

2014年，揚(yáng)州市政府在河道兩側(cè)建設(shè)廖家溝城市中央公園，作為揚(yáng)州市政府主導(dǎo)的30項(xiàng)重大城建項(xiàng)目之一，計(jì)劃總投資16億元，規(guī)劃總面積約10.7平方公里，陸域和水域面積分別約為4.9平方公里、5.8平方公里。

揚(yáng)州市給《中國(guó)新聞周刊》的回復(fù)中介紹，此次被自然資源部掛牌督辦案件共涉及揚(yáng)州市廣陵區(qū)、江都區(qū)、生態(tài)科技新城的13個(gè)公園。上述公園大多位于揚(yáng)州市主城區(qū)——廣陵區(qū)東部與江都區(qū)西部的兩區(qū)交界地帶，這一區(qū)域也是未來城市規(guī)劃中的中心區(qū)域。

對(duì)于揚(yáng)州來說，建設(shè)公園的初衷是進(jìn)行環(huán)境綜合整治?！伴L(zhǎng)期以來，該區(qū)域作為城鄉(xiāng)結(jié)合部，密布著眾多的廢舊品市場(chǎng)、砂石場(chǎng)和小造船廠，臟亂差的環(huán)境導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕娫孤曒d道。2014年到2018年期間，為回應(yīng)群眾呼聲，我市結(jié)合廖家溝河道兩側(cè)堤防提檔升級(jí)，對(duì)沿線生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了綜合整治，在廖家溝片區(qū)長(zhǎng)約7公里的河道兩側(cè)及周邊陸續(xù)建設(shè)了上述公園。”揚(yáng)州市的書面回復(fù)中坦承，雖然回應(yīng)了迫切的民生訴求，“但是公園建設(shè)中確實(shí)存在未經(jīng)批準(zhǔn)占用部分耕地的現(xiàn)象?！?/p>

在被自然資源部通報(bào)后，揚(yáng)州市對(duì)13個(gè)公園進(jìn)行了逐一核查，按違法違規(guī)用地性質(zhì)分為三類：一是植樹綠化違規(guī)占用永久基本農(nóng)田問題;二是部分挖湖造景違規(guī)占用耕地問題，主要是結(jié)合河道拓寬、改道以及挖塘占用了部分耕地;三是部分建（構(gòu)筑）物違法占用了耕地。

當(dāng)?shù)匾晃淮逦瘯?huì)負(fù)責(zé)人高更告訴《中國(guó)新聞周刊》，廖家溝西側(cè)有條寬度2米～10米不等的河流，屬于挖田造河。高更所在的村子位于廖家溝西側(cè)，因?yàn)榻ㄔO(shè)公園，村里的耕地被征用。

一位在揚(yáng)州土地儲(chǔ)備領(lǐng)域工作超過十年的業(yè)內(nèi)人士李楠對(duì)《中國(guó)新聞周刊》透露，不只是廖家溝西側(cè)存在問題，東側(cè)有些水溏也是由農(nóng)田挖出來，或者是小池塘挖成大池塘。

上述揚(yáng)州自然資源局部門負(fù)責(zé)人還解釋，違法占用的耕地，實(shí)際上已經(jīng)多年不種植糧食作物，變成了荒地、溝渠，或者已經(jīng)改種了桑樹等植物。政府修建公園的時(shí)候，對(duì)于這些土地的性質(zhì)有些把握不準(zhǔn)，最終選擇沒有把這部分土地當(dāng)作耕地征用。

違法占地導(dǎo)致村民無法“進(jìn)?！?/h3>

《中國(guó)新聞周刊》在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于廖家溝城市中央公園違法占地，導(dǎo)致周邊不少村莊的村民無法“進(jìn)?！?。

農(nóng)民的戶籍對(duì)應(yīng)著相應(yīng)數(shù)量的耕地，如果全部耕地都按程序征用，村里的每個(gè)人都能進(jìn)?！疄楸徽鞯厝藛T繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等。高更舉例說，如果一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)有100畝地，按正規(guī)手續(xù)征用了10畝用來修路，剩余90畝沒有完成征地手續(xù)，結(jié)果是，只有10畝地對(duì)應(yīng)的名額可以進(jìn)保，剩余90畝地對(duì)應(yīng)的村民就無法進(jìn)保，“沒有征地文件，社保不認(rèn)”。

實(shí)際上，農(nóng)民進(jìn)保的成本在征地補(bǔ)償中占比最高。高更舉例說，如果30人擁有10畝地，這些地被征用后，1個(gè)人進(jìn)保的費(fèi)用是10萬(wàn)元左右，總費(fèi)用就達(dá)到300萬(wàn)元。其次才是土地補(bǔ)償費(fèi)用，以每畝地2萬(wàn)多元計(jì)算，總共20多萬(wàn);青苗費(fèi)次之，以每畝地2000元計(jì)算，總共僅2萬(wàn)元。

從當(dāng)?shù)卮迕裎催M(jìn)保的數(shù)量來看，涉及的違法用地問題較為嚴(yán)重。據(jù)高更了解，廖家溝西側(cè)四個(gè)村，有些村還有一半以上的農(nóng)民沒有進(jìn)保。由于名額不夠，這些村只能按照年齡從大到小的順序進(jìn)保，“有些六七十歲的老人至今都還沒能進(jìn)?！?。

除了無法進(jìn)保，高更認(rèn)為，土地征用涉及耕地、青苗、地上附著物的補(bǔ)償和人員安置，挖田建河之后，農(nóng)田被永久性破壞，后續(xù)征用時(shí)也難以界定補(bǔ)償多少、補(bǔ)償給誰(shuí)。這意味著，各項(xiàng)利益都受到了損害。

一些沒有獲得征地許可的耕地，當(dāng)?shù)卣扇×艘宰獯鞯确绞?，從農(nóng)民手里取得土地。

夏橋村位于廖家溝東側(cè)，一位村民告訴《中國(guó)新聞周刊》，大約從2012年開始，當(dāng)?shù)卣疵磕昝慨€地1200元支付給她家。廖家溝西側(cè)周家村的一位村民介紹，該村的耕地也是以這種方式被征用。

早在2006年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中就明令禁止以租代征行為。以租代征，實(shí)質(zhì)是規(guī)避土地用途管制制度，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的總量控制制度，繞開征收審批程序，租用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的一種違法行為。

除了占用耕地，廖家溝城市中央公園項(xiàng)目還涉及生態(tài)敏感性。廖家溝是揚(yáng)州市水源地之一，公園與水源地保護(hù)存在一定沖突。根據(jù)江蘇省水源地保護(hù)條例，取水口上下一千米，禁止新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的其他建設(shè)項(xiàng)目。

廖家溝取水口是在2014年從1.2千米外的老取水口遷于此地，可以增大取水量。不過，揚(yáng)州水利局官網(wǎng)顯示，2018年9月，江蘇省巡視組檢查廣陵區(qū)廖家溝取水口保護(hù)時(shí)，顯示中央公園管理站已封閉、人員在搬離。取水口被關(guān)閉的同時(shí)，公園西側(cè)也長(zhǎng)期被關(guān)閉。如今，廖家溝城市中央公園西側(cè)，綠色的步道上鋪滿了落葉無人清掃，衛(wèi)生間的地面上落滿灰塵，這部分公園已經(jīng)被圍欄圈起來，上面的警告牌提示：這里屬于飲用水水源地保護(hù)區(qū)域，禁止入內(nèi)。

未來，廖家溝城市中央公園如何整改？根據(jù)《自然資源部掛牌督辦和公開通報(bào)違法違規(guī)案件辦法》，省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)該在掛牌督辦之日起45日內(nèi)形成調(diào)查處理意見。

揚(yáng)州市給《中國(guó)新聞周刊》的回復(fù)中介紹，將根據(jù)問題性質(zhì)進(jìn)行“分類整改”：對(duì)植樹綠化、挖湖造景違規(guī)占用耕地的問題，按照“占一補(bǔ)一”的原則補(bǔ)充同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地;對(duì)不符合規(guī)劃難以補(bǔ)辦完善的違法占地建（構(gòu)）筑物，堅(jiān)決予以拆除并復(fù)墾復(fù)耕;對(duì)群眾認(rèn)可度較高、有一定社會(huì)影響力的公園采取補(bǔ)辦方式進(jìn)行整改，在依法查處后完善用地手續(xù);對(duì)具有重要生態(tài)功能、社會(huì)服務(wù)功能的公園采取部分拆除、查處完善、補(bǔ)充耕地等綜合方式進(jìn)行整改。

李楠認(rèn)為，整改一般是把建筑、硬化的路面全部拆除恢復(fù)原樣，“但是投資公園不是小數(shù)字，三年時(shí)間內(nèi)恢復(fù)成耕地，這一來一去，代價(jià)就大了”。

而對(duì)周邊村民來說，有不同想法。高更認(rèn)為，“這個(gè)時(shí)候把公園恢復(fù)成農(nóng)田，對(duì)農(nóng)民來說意義不大。我覺得，要保護(hù)好老百姓的利益，補(bǔ)償要到位，能進(jìn)保的要全部進(jìn)保?！?h3>急于“造園”撬動(dòng)土地升值

據(jù)上述揚(yáng)州自然資源局部門負(fù)責(zé)人介紹，此次掛牌督辦涉及的其他12個(gè)公園，主要位于揚(yáng)州“三河六岸”區(qū)域。“三河六岸”指的是芒稻河、金灣河、新通揚(yáng)運(yùn)河三條河流及其兩岸地區(qū)，它們位于廖家溝東側(cè)，三河和廖家溝最終合流，匯入長(zhǎng)江。

廣陵區(qū)負(fù)責(zé)修建廖家溝城市中央公園，三河六岸公園則由江都區(qū)打造。揚(yáng)州市江都區(qū)政府官網(wǎng)資料顯示，三河六岸公園一期2018年開始建設(shè)，總景觀綠化用地約345畝，江堤岸線1.6公里，預(yù)計(jì)總投資3.5億元;二期占地總面積約8萬(wàn)平方米，岸線長(zhǎng)約1公里，目前正在建設(shè)。

兩個(gè)大型公園是在揚(yáng)州主城區(qū)擴(kuò)容后修建。近年來，揚(yáng)州城市發(fā)展速度加快。 2011年，江都市撤縣設(shè)區(qū)，成為揚(yáng)州市中心城區(qū)的一部分，市區(qū)面積也擴(kuò)大到231平方公里，增大一倍多。

揚(yáng)州中心城區(qū)公園空間規(guī)劃

資訊來源：《揚(yáng)州市公園體系發(fā)展與保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃》（2018）制圖：韓春燕

江都區(qū)與廣陵區(qū)交界處146平方公里，以廖家溝為中心，揚(yáng)州在西側(cè)建設(shè)廣陵新城，東側(cè)則是生態(tài)科技新城。揚(yáng)州市為此還提出了江廣融合區(qū)的理念。

揚(yáng)州市原市委書記謝正義去年出版的《公園城市》一書中，將新區(qū)比喻為一個(gè)放大的四合院，公園就是這個(gè)四合院的院落。先在中心區(qū)域規(guī)劃建設(shè)生態(tài)體育休閑公園，然后在其周邊布局幼兒園、學(xué)校等，然后再布局居民住宅。在此理念下，區(qū)域地塊不僅生態(tài)變好，后期地塊也增值?！拔覀兊牧渭覝铣鞘兄醒牍珗@就是按照這個(gè)理念來做的?！敝x正義接受《澎湃新聞》采訪時(shí)說。

《公園城市》一書介紹，計(jì)劃“用20年時(shí)間，開發(fā)20平方公里，集聚20萬(wàn)人口”。不過，揚(yáng)州雖然城區(qū)面積增大，建設(shè)用地不足卻成為妨礙繪制大揚(yáng)州藍(lán)圖的絆腳石。

為了增加建設(shè)用地面積，揚(yáng)州市從調(diào)整土地規(guī)劃著手。2017年5月，根據(jù)《揚(yáng)州市廣陵區(qū)沙頭等11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）調(diào)整方案》，廣陵區(qū)耕地面積由10641.9公頃減少為8273.3公頃，這些土地主要用于“十三五”期間要基本建成廣陵新城、完成生態(tài)科技新城和“三河六岸”區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及確保揚(yáng)州高鐵綜合樞紐建成。

目前，以廖家溝城市中央公園為核心，生態(tài)科技新城的項(xiàng)目不斷落地，原有的村莊搬遷和耕地不斷減少，甚至當(dāng)?shù)剞r(nóng)科院的試驗(yàn)田也被迫搬離。

揚(yáng)州農(nóng)科院的一位工作人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，農(nóng)科院2003年搬到這里開荒，經(jīng)過多年的耕作，這些地才成為了優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。揚(yáng)州農(nóng)科院1949年4月創(chuàng)建，研發(fā)的“揚(yáng)麥5號(hào)”“揚(yáng)麥158”曾獲國(guó)家科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)，該農(nóng)科院也被稱為中國(guó)實(shí)力最強(qiáng)的地區(qū)所。

幾年前，生態(tài)科技新城管委會(huì)租用揚(yáng)州農(nóng)科院大樓的一層和二層。前述工作人員說，當(dāng)時(shí)她還擔(dān)心如果長(zhǎng)期占用，會(huì)擠占農(nóng)科所的辦公和實(shí)驗(yàn)空間，令她沒想到的是“結(jié)果是要我們整體遷走”。

新城內(nèi)的高鐵站開始建設(shè)后，揚(yáng)州農(nóng)科院的實(shí)驗(yàn)用地面積不斷縮小，實(shí)驗(yàn)的規(guī)模也相應(yīng)減小。上述工作人員介紹，試驗(yàn)田從前年開始被一塊一塊地征用。去年，溫室也被拆了。揚(yáng)州農(nóng)科院位于區(qū)縣的新基地已經(jīng)開始建設(shè)，新基地面積更大，但她認(rèn)為：“種子還可以帶走，問題是兩邊的土質(zhì)不一樣，需要重新培養(yǎng)土壤?！?/p>

李楠介紹，城郊的公園建設(shè)往往會(huì)涉及耕地。正常程序是，首先要調(diào)整空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，然后公開征用和供地，走完這些程序后才能開始建設(shè)。在他看來，廖家溝城市中央公園違法占地的那部分顯然沒有獲得審批，地方甚至可能并沒有將規(guī)劃上報(bào)，就已經(jīng)建設(shè)了項(xiàng)目。

急于建設(shè)公園，重要意圖之一是獲得土地升值后的豐厚收益。李楠介紹，由揚(yáng)州市收儲(chǔ)的土地，獲得的收益是不會(huì)與區(qū)縣分成的，這也導(dǎo)致區(qū)縣選擇自己收儲(chǔ)出讓土地，從而獲得大部分收益，“廣陵新城，生態(tài)科技新城，土地是封閉運(yùn)作。當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)征用，根據(jù)它的規(guī)劃，決定這些地具體怎么用。這個(gè)區(qū)域征地遇到的矛盾、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都由廣陵區(qū)責(zé)任，當(dāng)然這些土地將來的收益也比較豐厚”。

《公園城市》一書介紹：“廖家溝城市中央公園的周邊地價(jià)，從2014年的530萬(wàn)元每畝，上漲到2017年的682.67萬(wàn)元每畝?！备鶕?jù)2017年度揚(yáng)州市國(guó)土資源公報(bào)，生態(tài)科技新城供地面積1629.76畝，同比增長(zhǎng)近7倍。采取劃撥和出讓兩種方式，其中出讓面積568畝，按照上述價(jià)格計(jì)算，出讓金額達(dá)到38.7億元。

不過，先期建設(shè)公園，本身就是一筆巨大的投入。《公園城市》一書介紹，從2014年起至今，揚(yáng)州全市共建設(shè)350多個(gè)公園。其中，主城區(qū)共有大大小小的公園200多個(gè)?！豆珗@城市》一書提及：“我們做過一個(gè)統(tǒng)計(jì)：2014年揚(yáng)州主城區(qū)啟動(dòng)城市公園體系建設(shè)以來，累計(jì)投入近100億元。”

揚(yáng)州的這種先投入建設(shè)公園，再獲得土地回報(bào)建設(shè)新城的方式，李楠認(rèn)為最容易遇到的問題是“花錢沒有收益”。

首先，公園的維護(hù)成本是一筆巨大的開銷。根據(jù)揚(yáng)州市城投平臺(tái)——揚(yáng)州新盛投資發(fā)展有限公司的公告，其子公司揚(yáng)州市生態(tài)科技新城資產(chǎn)管理有限公司，截至2019年末的公司總資產(chǎn)為1.5億元，總負(fù)債0.78億元，營(yíng)收0.42億元，凈虧損0.14億元。對(duì)于虧損原因，公告稱，主要系廖家溝濕地、萬(wàn)方書院等集中維修，成本支出較大所致。

其次，前期重金投資公園，帶動(dòng)土地升值，然后再開發(fā)的模式也容易帶來沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。揚(yáng)州易盛德產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司（下稱易盛德）也是揚(yáng)州市屬城投平臺(tái)，是生態(tài)科技新城內(nèi)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及房地產(chǎn)開發(fā)主體。根據(jù)其公告，截至2019年末，公司資產(chǎn)總額為201.32億元，總負(fù)債126.57億元，營(yíng)業(yè)收入10.77億元，凈利潤(rùn)1.23億元。其中，公司有息負(fù)債余額為66.28 億元。年度報(bào)告還顯示，易盛德今年償債資金19億元，需要通過發(fā)行票據(jù)和債券的方式還債。

上海新世紀(jì)資產(chǎn)評(píng)估投資服務(wù)有限公司在其評(píng)估報(bào)告中稱，“易盛德主業(yè)盈利能力較為有限，對(duì)政府補(bǔ)助的依賴度較高，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)依賴外部融資等”。

公園城市模式不可冒進(jìn)

“環(huán)境做好后，產(chǎn)業(yè)自然就過來，這是公園城市的發(fā)展邏輯。”揚(yáng)州大學(xué)建工學(xué)院副院長(zhǎng)、揚(yáng)州市規(guī)劃局原總規(guī)劃師劉雨平告訴《中國(guó)新聞周刊》。

不過，通過公園建設(shè)改善環(huán)境，吸引產(chǎn)業(yè)落地，也存在一定挑戰(zhàn)?！爱a(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅是環(huán)境的問題，要考慮企業(yè)成本，地方政府的服務(wù)水平，產(chǎn)業(yè)配套等”。劉雨平作為公園城市的參與者，這幾年也不斷思考：“問題關(guān)鍵是，如何轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益：文化資源怎么轉(zhuǎn)化為旅游資源？環(huán)境資源怎么把產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)起來？如果這些做不好，就有可能出現(xiàn)問題。”

揚(yáng)州是近些年公園城市模式的積極推動(dòng)者和踐行者，也帶動(dòng)了這股風(fēng)潮。揚(yáng)州市住建局黨委委員、園林管理局副局長(zhǎng)陸士坤此前在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，總結(jié)了揚(yáng)州公園建設(shè)在土地資源利用方面的兩大特點(diǎn)：一是舍得把黃金地段拿出來做公園;二是注重對(duì)于一些荒灘、垃圾場(chǎng)和城市洼地的修復(fù)、開發(fā)，將其建成公園。

為了能夠建設(shè)更多公園，揚(yáng)州連續(xù)三年將公園體系建設(shè)目標(biāo)列入市委、市政府民生“1號(hào)文件”進(jìn)行考核，并建立市、區(qū)兩級(jí)考核制度，將考核結(jié)果與管理經(jīng)費(fèi)掛鉤。在資金保障上，各級(jí)政府以及功能區(qū)管理委員會(huì)將公園建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，政府每年從土地出讓金中拿出5%用于植樹造林和城市綠化。

在立法方面，揚(yáng)州通過制定《揚(yáng)州市公園條例》，對(duì)揚(yáng)州公園體系建設(shè)不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的變更而發(fā)生變化、公園數(shù)量和面積不得減少等事項(xiàng)作了明確規(guī)定。 揚(yáng)州“公園城市”的推進(jìn)過程中，城市主政官員的理念則被貫徹到底，甚至細(xì)化到樹木的栽種方式，例如重點(diǎn)推薦的源自歐洲的“樹陣景觀”。

從地價(jià)來看，揚(yáng)州的公園起到了明顯的拉升作用。不僅是廖家溝中央公園周邊地價(jià)上漲明顯，非城市中心區(qū)域的師姑塔公園周邊地價(jià)，從2013年的347.33萬(wàn)元/畝上漲到2017年的644萬(wàn)元/畝。

這次因?yàn)檫`法占地被自然資源部掛牌督辦，也給揚(yáng)州造園模式敲了警鐘。李楠認(rèn)為：“建設(shè)公園首先手續(xù)要完善，其次要考慮這個(gè)地方該不該做這么大工程，不宜建設(shè)過多，不是想建就建。”

不過，劉雨平認(rèn)為，揚(yáng)州所有的公園是按照規(guī)劃來建設(shè)的，并不隨意，“當(dāng)然也存在一些問題，公園作為揚(yáng)州市政府大力推進(jìn)的項(xiàng)目，各個(gè)區(qū)縣為了完成指標(biāo)，存在超過限度建設(shè)公園的情況”。以揚(yáng)州江都區(qū)為例，截至到2017年底，已建成開放體育休閑公園22個(gè)，2018年建設(shè)6個(gè)，今年再建或續(xù)建設(shè)9個(gè)，該區(qū)三年時(shí)間內(nèi)，公園面積數(shù)量和面積近乎成倍增長(zhǎng)。

中國(guó)旅游研究院助理研究員戰(zhàn)冬梅此前對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，公園建設(shè)不能要面子，搞政績(jī)工程，大筆的財(cái)政投入進(jìn)去以后，后期難以維護(hù)，造成財(cái)政負(fù)擔(dān)?！拔矣X得出問題往往不是公園的問題，而是最初建設(shè)的時(shí)候缺乏有一個(gè)合理規(guī)劃”。

劉雨平認(rèn)為，公園城市建設(shè)之前，要做好頂層設(shè)計(jì)，有一個(gè)戰(zhàn)略性的思考。在頂層設(shè)計(jì)上，東南大學(xué)建筑學(xué)院教授成玉寧覺得首先要解決好兩性問題，也就是生態(tài)的敏感性和土地利用的適應(yīng)性問題。其次是要重點(diǎn)處理好兩態(tài)問題，也就是城市的生態(tài)和城市的形態(tài)之間要耦合發(fā)展。

揚(yáng)州市對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，要借此案完善長(zhǎng)效機(jī)制，“深刻汲取教訓(xùn)，對(duì)發(fā)生的問題深入剖析，從源頭上研究治本之策，從制度上查找薄弱環(huán)節(jié)。”此外，揚(yáng)州市委、市政府已經(jīng)啟動(dòng)了追責(zé)程序，“在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上依法依紀(jì)追究相關(guān)單位和人員責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮典型案件查處的警示教育作用”。

（應(yīng)受訪者要求，高更、李楠為化名）