鐘爽 張書維

【摘要】當(dāng)今風(fēng)險社會如何在多重災(zāi)害風(fēng)險情境下，建立健全我國突發(fā)重大公共事件聯(lián)防聯(lián)控機制、應(yīng)急響應(yīng)機制，完善社會動員機制，開展社會心態(tài)監(jiān)測預(yù)警，對完善我國應(yīng)急體系具有重要意義。政府部門應(yīng)加強應(yīng)急管理部門與公共衛(wèi)生部門的常態(tài)化的協(xié)同能力，完善多災(zāi)種風(fēng)險聯(lián)合預(yù)警機制、城市群跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，健全社會應(yīng)急動員機制，以提高我國應(yīng)對多重災(zāi)害風(fēng)險的治理能力。

【關(guān)鍵詞】多重災(zāi)害風(fēng)險? 應(yīng)急體系? 城市群聯(lián)防聯(lián)控? 社會心態(tài)

【中圖分類號】C916? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.008

引言

2020年的新冠肺炎疫情與多省市發(fā)生的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害所形成的多重災(zāi)害風(fēng)險，是對我國應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力建設(shè)工作的重大檢驗，如何在多重災(zāi)害風(fēng)險情境下將我國的“應(yīng)急戰(zhàn)時模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)急常態(tài)化模式”，如何在多重災(zāi)害風(fēng)險情境下建立健全我國聯(lián)防聯(lián)控機制對完善我國應(yīng)急體系建設(shè)具有重要意義。針對新型突發(fā)公共衛(wèi)生事件與洪澇災(zāi)害，專家、學(xué)者從不同角度進(jìn)行了系統(tǒng)研究，并提出了相關(guān)建議。在應(yīng)急體系的研究上，童星（2020）認(rèn)為當(dāng)前僅僅依靠針對突發(fā)事件的災(zāi)害救援、應(yīng)急處置是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須向前端的風(fēng)險和后端的危機延伸，建立兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理體制。薛瀾（2020）認(rèn)為，疫情暴露了我國政府風(fēng)險防范意識薄弱、應(yīng)急管理法律法規(guī)不夠完善、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機制不夠健全以及應(yīng)急科技決策支撐機制滯后等問題，在應(yīng)急管理體系設(shè)置上應(yīng)重視“防”與“救”、“上”與“下”以及“開”與“閉”的問題。在社會力量的有效發(fā)揮上，郁建興等（2020）指出當(dāng)前國家在應(yīng)急體系建設(shè)中應(yīng)有效動員社會力量，通過社會力量來有效補充政府應(yīng)急能力。而在社會心態(tài)的研究中彭宗超（2020）通過對互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的網(wǎng)民關(guān)注與情緒分布和演化測度，研判了在疫情過程中的民眾關(guān)注與情緒的變化走勢，提出通過風(fēng)險溝通引導(dǎo)民眾建設(shè)正向積極心理。另外，吳家兵和鐘爽等（2019）通過安徽省洪澇災(zāi)害研究發(fā)現(xiàn)洪澇災(zāi)害除了導(dǎo)致傳染病，也可以造成災(zāi)民長期的心理健康問題等亟需政府的綜合應(yīng)對措施。

但是，現(xiàn)有研究缺乏對于多重災(zāi)難風(fēng)險情境下政府應(yīng)對能力的系統(tǒng)研究，無法綜合多重災(zāi)害風(fēng)險的系統(tǒng)應(yīng)對機制提出應(yīng)急新常態(tài)化的改革路徑。正如習(xí)近平總書記指出：“既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項?！蓖瑫r，在此次巨大考驗中立足于新的應(yīng)急管理問題，將應(yīng)急經(jīng)驗上升為應(yīng)急體制機制從而更好地抵御和應(yīng)對多重災(zāi)害風(fēng)險，也是著力推進(jìn)我國應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

多重災(zāi)害風(fēng)險情境下應(yīng)急體系的挑戰(zhàn)

我國在應(yīng)對全國規(guī)模的多重災(zāi)害風(fēng)險的過程中，政府機構(gòu)、社會組織和公眾層面仍存在一些問題，暴露了當(dāng)前我國應(yīng)急體系的不足。

其一，城市間與部門間聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同缺乏，導(dǎo)致多重災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對體制機制不足。我國在突發(fā)事件的救援中出現(xiàn)多省市醫(yī)療救援隊的工作對接困難等問題。這主要是由于常態(tài)應(yīng)急工作中，各城市和地區(qū)政府部門之間存在不同條塊的行政障礙，出現(xiàn)責(zé)任屬地化管理而導(dǎo)致各自為政、各掃門前雪的局面，缺乏城市群間的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練，造成部門間和地區(qū)間信息孤島和協(xié)同不夠等問題。這些僅僅以常態(tài)管理為導(dǎo)向而缺乏城市間應(yīng)急聯(lián)動的機制設(shè)置，在緊急狀態(tài)下只會暴露得更加無遺。目前盡管各城市的社區(qū)精細(xì)化網(wǎng)格管理能力已經(jīng)快速提高，在應(yīng)對小規(guī)模突發(fā)公共事件上具有較強的適應(yīng)能力，但在面臨重大多重災(zāi)害風(fēng)險情境下，需要其他城市參與協(xié)助時，跨城市的應(yīng)急管理協(xié)同機制不順成為區(qū)域內(nèi)疫情聯(lián)防聯(lián)控的最大障礙，我國城市群也未能形成區(qū)域為基礎(chǔ)的應(yīng)急醫(yī)療協(xié)作救援網(wǎng)絡(luò)使得特大城市周邊的醫(yī)療資源無法高效利用（鐘爽等，2014）。另外，由于應(yīng)急管理部門與醫(yī)療衛(wèi)生部門分屬于兩個平行的部門，在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件與自然災(zāi)害多重災(zāi)害風(fēng)險過程中，也很可能因為不同災(zāi)種的主管部門不同而存在機構(gòu)之間協(xié)同不足的問題。

其二，社會動員機制匱乏，導(dǎo)致多重災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對能力不足。社會力量是疫情防控的有效合力（張海波、尹銘磊，2016），但在面對這種疫情與大型洪澇地震等自然災(zāi)害相結(jié)合的多重災(zāi)難風(fēng)險中，僅依靠科層體制的動員力量是不夠的，還需要重視社會動員機制。例如，一方面，一線醫(yī)療救治工作人員數(shù)量明顯不足但部分可替代性較強的非專業(yè)崗位仍由專業(yè)人員在運行，擠占了本就有限的醫(yī)療衛(wèi)生人力資源;另一方面，社會力量空有熱情，但援助行動各行其是、缺乏統(tǒng)籌，未能與政府形成合力協(xié)助抗擊疫情和社會恢復(fù)。優(yōu)秀的民營醫(yī)院、民營企業(yè)、專業(yè)的臨床預(yù)防、應(yīng)急管理學(xué)會等，都具有一定的人力資源和專業(yè)實力，但其專業(yè)團隊和資源尚未充分激活，沒有與政府形成信息共享、工作銜接，未能實現(xiàn)群策群力和社會治理的高度融合。另外，社會各界捐獻(xiàn)了寶貴的救援物資，但我國在應(yīng)急物資的調(diào)配與信息共享機制仍存在欠缺。最后，社會組織或志愿者缺乏制度上的激勵機制，存在志愿失靈。我國仍未建立起適用于應(yīng)急救援志愿者的合理、公正、規(guī)范化激勵、補償、與信息公開共享機制。參與災(zāi)害救援的專業(yè)志愿者普遍社會獲得感不足。志愿者利用額外時間參與應(yīng)急培訓(xùn)、演練，獲得精神表彰不足，更缺少實際性的補償，容易導(dǎo)致專業(yè)志愿者參與救災(zāi)的動力難以長期維持。特別是當(dāng)專業(yè)志愿者與政府外派救援隊進(jìn)行橫向比較時，發(fā)現(xiàn)自身與政府部門之間的精神、物質(zhì)激勵、與救援信息獲取等方面存在嚴(yán)重偏差，會加重其相對剝奪感，透支其公益意愿。

其三，脆弱群體等存在的負(fù)面情緒容易引起社會失常心態(tài)，導(dǎo)致多重災(zāi)害風(fēng)險加劇。受到前期疫情的嚴(yán)重影響，以及洪澇地震等自然災(zāi)害的影響，這一部分災(zāi)民先后經(jīng)歷了不同程度的多重災(zāi)害的影響。加上這些人群在經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，日常工作和生活均可能受到多重災(zāi)害的長期嚴(yán)重影響，普遍存在消極心態(tài)。此外，老年人、外地打工者、小商品經(jīng)濟者等脆弱人群，由于自身認(rèn)知的局限性和經(jīng)濟的受損，不知道如何應(yīng)對多種災(zāi)害或者產(chǎn)生各類負(fù)面情緒。此類負(fù)面情緒將對我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重的損失。澎湃網(wǎng)全國調(diào)查顯示，面對此次疫情，“擔(dān)憂”、“焦慮”、“害怕”、“悲傷”和“憤怒”等恐慌與消極情緒疊加，構(gòu)成了失常心態(tài)的蔓延，嚴(yán)重影響到我國的民生問題以及社會穩(wěn)定。而后全國多省市的大型洪澇災(zāi)害，必然將加劇這部分人群的心理負(fù)擔(dān)和負(fù)面情緒。如果對多重災(zāi)害情境下的社會心理缺乏監(jiān)測和預(yù)警，將會進(jìn)一步加重多重災(zāi)害風(fēng)險，并可能存在出現(xiàn)連鎖危機的社會風(fēng)險危機以及可能導(dǎo)致多米諾骨牌的危機升級效應(yīng)。

多重災(zāi)害風(fēng)險情境下應(yīng)急體系的改革路徑與對策分析

針對以上問題，我國迫切需要結(jié)合“戰(zhàn)時應(yīng)急模式”，健全多重災(zāi)害“常態(tài)化應(yīng)對機制”，完善我國多重災(zāi)害風(fēng)險情境下的應(yīng)急體制機制，包括：加強部門間聯(lián)防聯(lián)控能力、建立跨區(qū)域聯(lián)合救援網(wǎng)絡(luò)、動員公眾力量參與社會治理，強化社會失常心態(tài)的監(jiān)測預(yù)警等方面，具體建議如圖1。

首先，加強多重災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)急響應(yīng)機制，建立基于城市群的多部門協(xié)同合作的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)前我國共成立了十個大中城市群，由于地域的毗鄰性，交通的便利性，產(chǎn)業(yè)和人口的聚集性以及流動的頻繁性，是這些城市群最容易爆發(fā)災(zāi)害的區(qū)域。但它們僅作為經(jīng)濟聯(lián)盟體存在，未被作為重大疫情防控的區(qū)域聯(lián)盟實體，這極大地制約了我國應(yīng)急管理的區(qū)域化合作能力，以城市群為載體提高我國應(yīng)急體系建設(shè)具有重要理論和現(xiàn)實意義：一是基于城市群的概念，制定具有區(qū)域級可操作性的應(yīng)急預(yù)案以及地區(qū)間與組織間合作框架。以任務(wù)清單的形式明確各地區(qū)和部門的權(quán)責(zé)分工;建立組織間合作框架，確保不同地區(qū)和多部門針對多重災(zāi)害種類的聯(lián)合預(yù)警，實施多災(zāi)種聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急救援，統(tǒng)一風(fēng)險溝通平臺。例如，在面臨多重災(zāi)害風(fēng)險時，應(yīng)急管理部門和公共衛(wèi)生部門建立風(fēng)險溝通、聯(lián)合預(yù)警、信息共享與協(xié)同救援體制機制。二是形成統(tǒng)一的行動方案和法律框架，保障城市群之間的信息共享、物資調(diào)配、醫(yī)療救援機制。從而實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門的應(yīng)急人員信息共享和工作對接;進(jìn)一步明確區(qū)域聯(lián)動的補償機制、補償方式、補償主體，完善區(qū)域協(xié)作執(zhí)行的激勵機制;加強城市之間的災(zāi)后溝通交流和能力建設(shè)，開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急救援演練。三是建立聯(lián)合醫(yī)療救援網(wǎng)絡(luò)和物資保障體系，整合應(yīng)急醫(yī)療救援專業(yè)隊伍并打造區(qū)域應(yīng)急物資調(diào)配平臺。當(dāng)前我國沒有建立區(qū)域為重的應(yīng)急物資調(diào)配平臺（鐘爽等，2014）。簽訂區(qū)域內(nèi)聯(lián)合救援協(xié)議，形成醫(yī)療聯(lián)合救援網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)應(yīng)急醫(yī)療優(yōu)勢互補合作互助，以此提高重點疫區(qū)醫(yī)院網(wǎng)絡(luò)化快速擴容能力具有重要意義。例如，在粵港澳大灣區(qū)打造“雙區(qū)建設(shè)”與“雙核驅(qū)動”項目，廣州與深圳進(jìn)行醫(yī)療聯(lián)合救援，只需要兩小時便可集合隊伍到達(dá)現(xiàn)場支援。四是建立區(qū)域統(tǒng)一的物資儲備和供應(yīng)平臺，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)醫(yī)療應(yīng)急物資的集中儲備、合作共享、統(tǒng)一調(diào)配模式。譬如，在應(yīng)急狀態(tài)下簽訂了區(qū)域內(nèi)聯(lián)合救援協(xié)議的長三角地區(qū)，上海儲備的物資也可以供杭州地區(qū)優(yōu)先使用;此外，政府統(tǒng)一建構(gòu)社會捐贈與應(yīng)急需求信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺，公開統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)所有的社會物資捐贈信息、物資生產(chǎn)信息以及應(yīng)急單位的物資需求信息，并做到及時更新并與公眾信息共享從而增強公眾的信任度。對捐助資質(zhì)、物資質(zhì)量以及需方信息真實性等及時進(jìn)行有效監(jiān)督、管理并進(jìn)行快速溝通和物流配送。

其次，實現(xiàn)政府力量和社會力量的有效銜接，共建共享的社會治理和應(yīng)急管理體系。重大多重災(zāi)害風(fēng)險與危機需要政府與社會協(xié)作，最大限度地激發(fā)自上而下的政府力量和自下而上的社會力量，實現(xiàn)“1+1>2”的應(yīng)急能力組合不僅取決于絕對力量之和，更取決于兩股力量的合理配置（郁建興等，2020）。在重大的多重災(zāi)害中，逐步建設(shè)形成共建共享的現(xiàn)代化社會治理和應(yīng)急管理體系：一是政府購買服務(wù)，政府充分結(jié)合優(yōu)秀民營企業(yè)的平臺優(yōu)勢、數(shù)據(jù)化的信息優(yōu)勢及專業(yè)化的效率優(yōu)勢，快速組建應(yīng)急大數(shù)據(jù)智慧調(diào)度平臺，包括：應(yīng)急物流指揮平臺、應(yīng)急物資保障平臺、應(yīng)急能力評估平臺等，從而做到關(guān)鍵數(shù)據(jù)高效匯總、應(yīng)急物資精準(zhǔn)投放，用大數(shù)據(jù)輔助中央政府決策，提升指揮效率。此外，還可以建立專業(yè)的公益組織和應(yīng)急志愿服務(wù)團隊。二是建立快速招募專業(yè)志愿者機制，我國缺乏具有社區(qū)管理、疾病篩檢、心理干預(yù)等資質(zhì)的專業(yè)志愿者，可以通過各類社會組織和專業(yè)協(xié)會以及社區(qū)招募的方式，快速招募具有資質(zhì)的專業(yè)志愿者，如社區(qū)應(yīng)急管理人員、民營醫(yī)院醫(yī)生、民間知名中醫(yī)、專業(yè)協(xié)會會員，對心理應(yīng)急人員和專業(yè)應(yīng)急管理人員形成補充力量。三是完善專業(yè)志愿者團隊建設(shè)，建立健全系列法律法規(guī)、保險保障、應(yīng)急培訓(xùn)規(guī)范以及經(jīng)濟激勵、工作保障等機制?？梢越梃b德國模式，制定政策明確企業(yè)雇主應(yīng)鼓勵雇員參加應(yīng)急志愿救援活動，同時政府也對雇員參與志愿救援活動后產(chǎn)生的損失給予一定的補償。此外，對于積極報名支援一線的專業(yè)志愿者，根據(jù)貢獻(xiàn)度給予認(rèn)可、物質(zhì)補償和精神獎勵。此外，政府應(yīng)該鼓勵參與疫情防控的志愿者人員的原單位給予志愿者一定的休假補償、物質(zhì)激勵與精神嘉獎。

最后，建立基于大數(shù)據(jù)的社會極端心態(tài)、失常心態(tài)及整體心態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制?！靶陌矂t國安，心治則國治”，只有主動的心理識別和重點預(yù)防，才能降低過分恐慌情緒引起的社會混亂。在多重災(zāi)害風(fēng)險情境下，啟動社會輿情監(jiān)測系統(tǒng)，開展相關(guān)的不同社會心態(tài)“信息采集-智能監(jiān)測-人工篩查-高危識別-分類預(yù)警-重點干預(yù)”應(yīng)對策略：一是有效利用社會輿情監(jiān)測系統(tǒng)，啟動網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)社會極端心態(tài)敏感詞提取和預(yù)警。在疫區(qū)的微信討論群、微博等自媒體，一旦出現(xiàn)社會極端心態(tài)高度相關(guān)的關(guān)鍵信息或敏感詞，進(jìn)行個體分析和識別，及時發(fā)現(xiàn)高危個體和社會風(fēng)險高危地區(qū)。二是利用百度等主流搜索引擎，識別和提取公眾檢索與社會失常心態(tài)相關(guān)的敏感信息并進(jìn)行社會網(wǎng)絡(luò)節(jié)點分析，群體聚類分析和分類預(yù)警，對高危群體輿情事件進(jìn)行預(yù)警，從而將社會失常心態(tài)的聚集和蔓延消滅在萌芽期。三是利用微博社交平臺，對社會心態(tài)進(jìn)行監(jiān)測和預(yù)警。借助大數(shù)據(jù)分析工具，可對疫情和自然災(zāi)害的微博轉(zhuǎn)發(fā)和評論、點贊數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、抓取、清洗，并采取批量文本分析，進(jìn)行關(guān)鍵節(jié)點提取，構(gòu)建“微博情緒綜合指數(shù)”，預(yù)測一定時期內(nèi)的社會整體心態(tài)。四是完善心理危機應(yīng)急機制和干預(yù)措施。結(jié)合監(jiān)測和預(yù)警結(jié)果，啟動全國心理應(yīng)急響應(yīng)，利用全國三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，進(jìn)行主動識別和重點干預(yù)。此外，建立心理應(yīng)急聯(lián)合響應(yīng)機制，彌補我國心理干預(yù)體系的不足。例如，有效利用官方媒體、社區(qū)家庭醫(yī)生、心理咨詢機構(gòu)、社會組織和學(xué)校工作人員，進(jìn)行心理危機干預(yù)措施，疏導(dǎo)公眾不良情緒。組建心理應(yīng)急隊伍，加強醫(yī)護人員自我引導(dǎo)，并利用基層黨支部、社會組織、社區(qū)機構(gòu)等社會網(wǎng)絡(luò)，疏導(dǎo)一線救援工作者的心理壓力和負(fù)面情緒。

結(jié)語

在全球氣候變化的背景下，各類災(zāi)害更加劇烈和頻發(fā)，因此，當(dāng)前風(fēng)險社會下多重災(zāi)害風(fēng)險對應(yīng)急管理的體制機制與應(yīng)對能力提出新的挑戰(zhàn)，同時風(fēng)險防控形式轉(zhuǎn)化為社會應(yīng)急新常態(tài)化，我國應(yīng)急體系的核心問題是尚未健全聯(lián)防聯(lián)控體系機制，從而導(dǎo)致政府在應(yīng)對不同風(fēng)險時，不同部門、社會組織以及公民容易各自為陣，無法發(fā)揮整體最優(yōu)化的力量整合效果。聯(lián)防聯(lián)控機制的優(yōu)化不僅是政府內(nèi)部、社會組織以及公民內(nèi)部的有機聯(lián)合，更是三者在彼此合理分工協(xié)作基礎(chǔ)上的無縫銜接。在未來聯(lián)防聯(lián)控機制的安排上，制度的頂層設(shè)計應(yīng)綜合應(yīng)急治理中三元治理格局來部署應(yīng)急體系（如圖2），從而實現(xiàn)政府組織關(guān)系更好地協(xié)同、吸納社會力量，更科學(xué)地指導(dǎo)和監(jiān)督社會組織行為，更好地吸納公眾參與的力量，使之成為政府運作低效或失靈領(lǐng)域的重要補充，最大限度地實現(xiàn)政府多重災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)急協(xié)同的目標(biāo)。

（本文系國家科技部重大專項和重點研發(fā)計劃項目、國家自然科學(xué)基金委面上項目的階段性研究成果，項目編號分別為：2018YFA0606200、71774179）

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責(zé) 編∕肖晗題