鄭春榮 倪曉?shī)?/p>

摘要：近年來(lái)，歐盟不斷推進(jìn)其網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，在2013年通過(guò)《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略：公開(kāi)、可靠和安全的網(wǎng)絡(luò)空間》后，2017年對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，并在同年9月出臺(tái)《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》（修訂版）?？傮w上，歐盟的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略呈現(xiàn)出從消極防御到積極防御的轉(zhuǎn)變，在加強(qiáng)構(gòu)建復(fù)原力和防御力的同時(shí)，增加了建立有效網(wǎng)絡(luò)威懾力的要求，強(qiáng)調(diào)復(fù)原力、防御力與威懾力“三力一體”的網(wǎng)絡(luò)安全體系。文章首先依據(jù)歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略所經(jīng)歷的生命周期，對(duì)其首次出臺(tái)時(shí)的主要內(nèi)容、實(shí)施情況以及其后的評(píng)估和調(diào)整進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上，總結(jié)歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的新特點(diǎn)，并與之結(jié)合，論述中歐在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作路徑。

關(guān)鍵詞：歐盟;網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略;復(fù)原力;防御力;威懾力;中歐合作

中圖分類號(hào)：D814.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3060（2020）04-0042-15

較長(zhǎng)時(shí)問(wèn)以來(lái)，歐盟在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的舉措更多的是因應(yīng)式的，并且，歐盟還在謀求建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)安全政策的過(guò)程中。例如，為協(xié)調(diào)歐盟各成員國(guó)的行動(dòng)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全合作和信息交流，歐盟于2004年建立歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局（ENIsA）。2012年1月，歐盟委員會(huì)公布《21世紀(jì)歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)框架》文件，旨在建立統(tǒng)一的、適用于所有歐盟成員國(guó)的歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)法，消除執(zhí)法分歧。該法案的適用對(duì)象已經(jīng)開(kāi)始從歐盟內(nèi)的企業(yè)擴(kuò)展到向歐盟用戶提供互聯(lián)網(wǎng)和商業(yè)服務(wù)的所有企業(yè)?？梢?jiàn)，歐盟也在日益謀求成為全球網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域積極作為的行為體。一個(gè)更為顯著的標(biāo)志是2013年《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》的出臺(tái)，以及2016年《網(wǎng)絡(luò)與信息安全指令》（以下簡(jiǎn)稱《NIS指令》）的制定。此后，歐盟委員會(huì)于2017年9月通過(guò)修訂后的《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，同時(shí)加強(qiáng)了與其他伙伴（包括北約甚至新興國(guó)家）在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作。

國(guó)內(nèi)學(xué)界迄今主要分析了歐盟2013年頒布的《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》的出臺(tái)背景、主要內(nèi)容和目的，及其對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)的啟示。但是，對(duì)于2013年之后歐盟在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略調(diào)整幾乎未有跟進(jìn)研究。而且，目前的分析主要集中在歐盟的相關(guān)政策文件上，而對(duì)這些政策的實(shí)際落實(shí)情況并沒(méi)有跟蹤，而事實(shí)上，歐盟在這一期間出臺(tái)了相關(guān)的戰(zhàn)略評(píng)估文件。在此背景下，本文的主要研究問(wèn)題是：自2013年以來(lái)，歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略呈現(xiàn)出怎樣的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)？這又將給中歐在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作帶來(lái)怎樣的機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)？鑒于歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略迄今已經(jīng)完成了一個(gè)完整的政策周期，因此，本文將參考政策生命周期的四分法（即制定、實(shí)施、評(píng)估及調(diào)整階段），來(lái)展開(kāi)對(duì)歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的分析。

一、歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的制定、實(shí)施與評(píng)估

早在2010年3月公布的《歐洲2020戰(zhàn)略》中，“歐洲數(shù)字議程”（DAE）備受矚目，歐盟致力于建設(shè)數(shù)字單一市場(chǎng)（DSM），網(wǎng)絡(luò)安全成為發(fā)揮歐洲信息和通信技術(shù)（ICT）產(chǎn)業(yè)巨大潛力的重要前提。但是，伴隨著黑客攻擊、信息竊取、危險(xiǎn)軟件肆虐等問(wèn)題層出不窮，歐盟在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)威脅能力方面暴露出各種短板。2013年2月7日，歐盟發(fā)布網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的首份戰(zhàn)略文件——《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略：公開(kāi)、可靠和安全的網(wǎng)絡(luò)空間》（以下簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略》），旨在通過(guò)各成員國(guó)的政府、私營(yíng)企業(yè)和公民的共同努力，打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，保障關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全，在制度上形成“歐盟、成員國(guó)、國(guó)際層面”多級(jí)聯(lián)動(dòng)合作網(wǎng)絡(luò)。為此，《戰(zhàn)略》提出五個(gè)行動(dòng)優(yōu)先項(xiàng)：實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力;大規(guī)模減少網(wǎng)絡(luò)犯罪;在歐盟共同安全與防務(wù)政策框架下制定網(wǎng)絡(luò)防御政策，發(fā)展防御力;開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)資源;為歐盟制定統(tǒng)一的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間政策，促進(jìn)歐盟核心價(jià)值觀的推廣。

自《戰(zhàn)略》頒布以來(lái)，歐盟通過(guò)出臺(tái)法案和簽訂框架協(xié)議、設(shè)置機(jī)構(gòu)和工作小組、設(shè)立基金提供資金助力、搭建信息交流平臺(tái)、加強(qiáng)人才開(kāi)發(fā)和技能培訓(xùn)、設(shè)計(jì)工具提供技術(shù)支持等舉措，大力推進(jìn)歐盟網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)。2017年，歐盟開(kāi)展《戰(zhàn)略》的評(píng)估工作，最終于當(dāng)年9月以《2013年版歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略評(píng)估》（以下簡(jiǎn)稱為《評(píng)估》）工作組文件形式呈現(xiàn)評(píng)估結(jié)果。以下將根據(jù)前述五個(gè)行動(dòng)優(yōu)先項(xiàng)分別介紹和分析《戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容、為實(shí)施《戰(zhàn)略》而制定的重要政策舉措及其評(píng)估結(jié)果。

1.實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力

“復(fù)原力”意味著能夠預(yù)測(cè)潛在網(wǎng)絡(luò)安全事件，提供強(qiáng)有力的保護(hù)，在遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊后快速恢復(fù)以及有效阻止網(wǎng)絡(luò)攻擊。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)歐盟網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力，必須提高公私部門的網(wǎng)絡(luò)和信息安全能力并促進(jìn)有效合作，以應(yīng)對(duì)跨境網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)和威脅，在緊急情況下作出協(xié)調(diào)反應(yīng)。為此，歐盟從促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)和信息安全以及提高網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)兩方面著手實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力。

（1）促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)和信息安全

首先，早在2013年2月，歐盟委員會(huì)就提出《NIS指令》草案，但由于成員國(guó)問(wèn)缺乏信任和存在意見(jiàn)分歧，直至2016年7月該指令才最終通過(guò)。作為歐盟層面的首部網(wǎng)絡(luò)安全法，《NIS指令》首次構(gòu)建了歐盟統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)安全框架，旨在通過(guò)改善成員國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全能力、促進(jìn)歐盟成員國(guó)問(wèn)的安全戰(zhàn)略協(xié)作以及引入基本服務(wù)運(yùn)營(yíng)商和數(shù)字服務(wù)供應(yīng)商的事故報(bào)告義務(wù)，提升歐盟整體網(wǎng)絡(luò)安全保障水平。

其次，由于歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局對(duì)于《NIS指令》的實(shí)施具有關(guān)鍵作用，歐盟于2013年4月通過(guò)新條例改進(jìn)歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局的工作，方便其協(xié)助歐盟成員國(guó)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力。2013年12月，歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局針對(duì)工業(yè)控制系統(tǒng)領(lǐng)域的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心（CERT）發(fā)布《良好實(shí)踐指南》，旨在為成員國(guó)提供經(jīng)驗(yàn)支持;2014年1月，它又發(fā)布《智能電網(wǎng)威脅情勢(shì)和良好實(shí)踐指南》報(bào)告。，并組織研討會(huì)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣。自2014年以來(lái)，歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局還為成員國(guó)不同類型的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心提供培訓(xùn)課程，以工作坊的形式促進(jìn)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心與執(zhí)法部門合作。此外，由歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局組織的“網(wǎng)絡(luò)歐洲”（Cyber Europe）演習(xí)在過(guò)去幾年中吸引了來(lái)自2000多個(gè)不同公私部門約4000名網(wǎng)絡(luò)安全專家共同參與。由于絕大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)為私人擁有和運(yùn)營(yíng)，部分私營(yíng)部門在技術(shù)層面已具備較高程度的網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力，所以加強(qiáng)與私營(yíng)部門的合作至關(guān)重要。

（2）提高網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)

為了提高人們對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)踐責(zé)任感，2013年10月，歐盟舉辦了首個(gè)“歐洲網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)月”（ECAM），各成員國(guó)也從2013年起將每年的10月定為“網(wǎng)絡(luò)安全月”（NC-SAM），通過(guò)教育和分享經(jīng)驗(yàn)為民眾提供最新的網(wǎng)絡(luò)安全信息。

在歐盟內(nèi)部，歐盟委員會(huì)的聯(lián)合研究中心（JRC）負(fù)責(zé)與信息和通信技術(shù)以及能源部門開(kāi)展研究活動(dòng)，推動(dòng)提高關(guān)鍵能源基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的安全意識(shí)。歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局也積極參與教育和意識(shí)培養(yǎng)行動(dòng)，提高歐洲網(wǎng)絡(luò)和信息安全領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的技能，并于2014年10月公布《歐洲網(wǎng)絡(luò)和信息安全教育計(jì)劃路線圖》，為歐洲各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)信息安全培訓(xùn)提供建議。與此同時(shí)，它還發(fā)布了《歐洲網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)賽現(xiàn)狀——泛歐辦法建議》，并于一年后在瑞士舉辦首屆歐洲網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)賽（ECSC）。歐洲網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)賽的組織有利于發(fā)掘網(wǎng)絡(luò)安全人才、協(xié)助縮小成員國(guó)問(wèn)的網(wǎng)絡(luò)安全技能差距。

從歐盟委員會(huì)的《評(píng)估》結(jié)果看，《戰(zhàn)略》部分提高了歐盟的網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力。一方面，《NIS指令》和網(wǎng)絡(luò)演習(xí)等措施有助于加強(qiáng)成員國(guó)能力建設(shè)、改善歐盟層面的合作和信息共享。但另一方面，在發(fā)生大規(guī)模跨境網(wǎng)絡(luò)事件時(shí)，《戰(zhàn)略》為歐盟層面提供的合作機(jī)制仍是有限的。原因在于：成員國(guó)問(wèn)的合作仍基于自愿原則;成員國(guó)的公私合作以及私營(yíng)部門問(wèn)的合作尚處于起步階段;歐盟機(jī)構(gòu)、相關(guān)代理機(jī)構(gòu)和專門機(jī)構(gòu)問(wèn)的合作在很大程度上仍建立在非正式關(guān)系基礎(chǔ)上。盡管歐盟成功舉辦了一系列提高網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)和培養(yǎng)技能的活動(dòng)，但僅在有限程度上提高了公民和企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)。因?yàn)闊o(wú)論是在歐盟層面還是在成員國(guó)層面，相對(duì)于龐大的任務(wù)和活動(dòng)規(guī)模，可用資源相當(dāng)有限。在提高網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)方面，“以成員國(guó)為主、歐盟為輔”的模式常常由于各成員國(guó)的行動(dòng)參與程度以及網(wǎng)絡(luò)安全能力水平參差不齊，效果受到很大限制;在技能培養(yǎng)方面，距離目標(biāo)實(shí)現(xiàn)仍存在相當(dāng)大的差距，預(yù)計(jì)到2022年，歐盟依然面臨約35萬(wàn)名網(wǎng)絡(luò)安全專家的缺口。

2.大規(guī)模減少網(wǎng)絡(luò)犯罪

在數(shù)字生活普及的背景下，網(wǎng)絡(luò)犯罪成為增長(zhǎng)最快的犯罪形式之一。網(wǎng)絡(luò)犯罪具有“高利潤(rùn)、低風(fēng)險(xiǎn)”的特征，犯罪分子通常是匿名的，“網(wǎng)絡(luò)犯罪無(wú)國(guó)界”意味著執(zhí)法部門必須采用跨境協(xié)作的方法來(lái)應(yīng)對(duì)這一日益嚴(yán)重的威脅。歐盟委員會(huì)認(rèn)識(shí)到，為大規(guī)模減少網(wǎng)絡(luò)犯罪，必須更有效地對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪作出反應(yīng)，從而產(chǎn)生威懾效果。為此，歐盟從構(gòu)建強(qiáng)有力的法律框架、增強(qiáng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的行動(dòng)能力、改善歐盟層面的工作協(xié)調(diào)三個(gè)方面采取了一系列措施。

（1）構(gòu)建強(qiáng)有力的法律框架

歐盟于2013年8月通過(guò)《關(guān)于懲治攻擊信息系統(tǒng)行為的指令》，規(guī)定成員國(guó)需在2015年9月前將其納入本國(guó)法律。該《指令》規(guī)定了相關(guān)的概念定義以及有關(guān)犯罪的構(gòu)成要件與處罰的最低標(biāo)準(zhǔn)，使各成員國(guó)在懲治攻擊信息系統(tǒng)行為的刑法層面達(dá)成一致，有利于提高歐盟預(yù)防網(wǎng)絡(luò)犯罪的能力以及各成員國(guó)問(wèn)的合作水平。此外，歐盟委員會(huì)還與歐洲對(duì)外行動(dòng)署（EEAS）合作，確保成員國(guó)以《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》為網(wǎng)絡(luò)安全立法框架。

（2）增強(qiáng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的行動(dòng)能力

2013年3月，歐盟委員會(huì)通過(guò)《歐洲執(zhí)法培訓(xùn)計(jì)劃》，為執(zhí)法人員提供有效預(yù)防和打擊跨境犯罪所需的知識(shí)和技能，提升歐盟整體警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)共同執(zhí)法，并以此作為增進(jìn)互信合作的手段。歐盟委員會(huì)還通過(guò)“預(yù)防和打擊犯罪基金”（ISEC Fund）資助歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪培訓(xùn)和教育小組（ECTEG）培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)犯罪調(diào)查員，增強(qiáng)歐洲執(zhí)法機(jī)構(gòu)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的能力。2014年起，由“內(nèi)部安全警務(wù)基金”（ISFPolice）為卓越網(wǎng)絡(luò)犯罪中心（COE）提供研究和培訓(xùn)資助。此外，歐盟還為歐洲法學(xué)院（ERA）提供獎(jiǎng)學(xué)金，在2012年至2015年期間為約500名法官和檢察官提供關(guān)于網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律和技術(shù)基礎(chǔ)培訓(xùn)課程。歐盟委員會(huì)聯(lián)合研究中心還與歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心（EC3）聯(lián)合開(kāi)發(fā)了一系列法醫(yī)視頻和圖像數(shù)據(jù)庫(kù)搜索工具，實(shí)現(xiàn)在大型媒體數(shù)據(jù)庫(kù)中識(shí)別在線虐待兒童案的受害者和罪犯，用于情報(bào)分析，并為成員國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供分析結(jié)果。

（3）改善歐盟層面的工作協(xié)調(diào)

歐盟采取“促進(jìn)協(xié)調(diào)，提供協(xié)作”的方法，促使歐盟內(nèi)外的執(zhí)法和司法部門以及公私利益攸關(guān)方在打擊犯罪方面展開(kāi)合作。歐盟繼續(xù)利用2012年成立的“全球反對(duì)在線兒童性虐待聯(lián)盟刪平臺(tái)，協(xié)調(diào)歐盟和非歐盟國(guó)家在解決在線兒童性虐待問(wèn)題方面的努力。為促進(jìn)歐盟相關(guān)部門在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪方面的有效合作，歐盟以歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心為基礎(chǔ)，采取取證、戰(zhàn)略和運(yùn)營(yíng)三管齊下的方式，加強(qiáng)歐盟層面對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪的執(zhí)法應(yīng)對(duì)，同時(shí)為成員國(guó)主管當(dāng)局與私營(yíng)部門及其他利益攸關(guān)方之間的信息共享創(chuàng)建渠道。歐盟委員會(huì)要求歐洲警察學(xué)院（CEPOL）與歐洲刑警組織（Eu-rop01）合作，協(xié)調(diào)培訓(xùn)課程的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，確保執(zhí)法部門掌握有效處理網(wǎng)絡(luò)犯罪的專業(yè)知識(shí)。歐盟委員會(huì)聯(lián)合研究中心還與成員國(guó)國(guó)家執(zhí)法部門展開(kāi)執(zhí)法合作，打擊兒童性虐待、支付欺詐、僵尸網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)入侵等領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪。此外，歐盟委員會(huì)要求歐洲檢察官組織（Eurojust）協(xié)助消除成員國(guó)問(wèn)及成員國(guó)與第三國(guó)在網(wǎng)絡(luò)犯罪調(diào)查方面的司法合作障礙。為加強(qiáng)私營(yíng)部門的在線問(wèn)責(zé)制0，互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）對(duì)《注冊(cè)服務(wù)商委任協(xié)議》（RAA）進(jìn)行修訂，允許管理域名的注冊(cè)商根據(jù)數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則識(shí)別網(wǎng)站所有者。2016年12月，作為負(fù)責(zé)管理互聯(lián)網(wǎng)號(hào)碼資源分配和注冊(cè)的五個(gè)區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)注冊(cè)機(jī)構(gòu)之一的“RIPE NCC”與歐洲刑警組織簽署諒解備忘錄，共同推進(jìn)公私部門應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪的合作。

根據(jù)歐盟委員會(huì)《評(píng)估》的結(jié)果，歐盟迄今尚未減少網(wǎng)絡(luò)犯罪，甚至網(wǎng)絡(luò)犯罪率整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。匿名和加密服務(wù)被濫用，越來(lái)越多的其他合法工具被用于非法目的，嚴(yán)重阻礙了針對(duì)犯罪分子的偵查、調(diào)查和起訴。雖然歐盟成員國(guó)問(wèn)的合作得到一定程度的改善，但在執(zhí)法方面仍面臨挑戰(zhàn)，尤其表現(xiàn)在調(diào)查領(lǐng)域?！稇?zhàn)略》強(qiáng)調(diào)歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心在有效改善打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的合作方面具有重要作用，但該中心現(xiàn)有的資源難以為所有成員國(guó)提供支持，從私營(yíng)部門獲取信息仍存在難度。此外，增強(qiáng)在線問(wèn)責(zé)制的措施效果不佳，例如，部分注冊(cè)人信息不準(zhǔn)確，在解決該問(wèn)題的同時(shí)必須兼顧個(gè)人信息保護(hù)也為實(shí)踐操作增添了難度。

3.在共同安全與防務(wù)政策框架下制定網(wǎng)絡(luò)防御政策

歐盟網(wǎng)絡(luò)安全工作包含“網(wǎng)絡(luò)防御”維度，網(wǎng)絡(luò)防御能力發(fā)展的重點(diǎn)在于網(wǎng)絡(luò)威脅監(jiān)測(cè)、響應(yīng)和恢復(fù)。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，由于網(wǎng)絡(luò)威脅是多方面的，必須加強(qiáng)軍民在關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施方面的協(xié)作。此外，需要注重在研究和開(kāi)發(fā)方面為網(wǎng)絡(luò)防御提供支持，促進(jìn)歐盟各成員國(guó)政府、私營(yíng)部門和學(xué)術(shù)界之間更密切的合作。

為此，2014年11月，歐盟理事會(huì)通過(guò)“歐盟網(wǎng)絡(luò)防御政策框架”（EU Cyber Defence Policy Frame-work），將“網(wǎng)絡(luò)防御”納入歐盟共同安全與防務(wù)政策的任務(wù)和行動(dòng)主流，并規(guī)定了五個(gè)網(wǎng)絡(luò)防御優(yōu)先項(xiàng)：支持成員國(guó)在共同安全與防務(wù)政策框架下發(fā)展網(wǎng)絡(luò)防御能力;保護(hù)成員國(guó)使用歐盟共同安全與防務(wù)政策通信網(wǎng)絡(luò);促進(jìn)軍民協(xié)同合作;增強(qiáng)培訓(xùn)、教育措施和聯(lián)合演習(xí)行動(dòng);加強(qiáng)與國(guó)際伙伴特別是北約的合作。2016年舉行的多層級(jí)危機(jī)管理演習(xí)（ML16）首次將網(wǎng)絡(luò)維度納入歐盟共同安全與防務(wù)政策演習(xí)，檢驗(yàn)歐盟不同層級(jí)從政治戰(zhàn)略到行動(dòng)實(shí)施過(guò)程中對(duì)于危機(jī)的應(yīng)對(duì)和管理能力。2016年2月，北約計(jì)算機(jī)事件響應(yīng)能力（NCIRC）和歐盟計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)小組（CERT-EU）簽署技術(shù)協(xié)議，旨在實(shí)現(xiàn)雙方技術(shù)信息共享，提高網(wǎng)絡(luò)事件預(yù)防、監(jiān)測(cè)和響應(yīng)能力，以及加強(qiáng)決策自主權(quán)和改善工作程序。2016年7月，北約華沙峰會(huì)簽署《歐盟一北約聯(lián)合聲明》，進(jìn)一步促進(jìn)了歐盟和北約在網(wǎng)絡(luò)安全與防御方面的協(xié)調(diào)工作。

從歐盟委員會(huì)后來(lái)《評(píng)估》的結(jié)果來(lái)看，歐盟在制定和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)防御政策方面取得部分進(jìn)展，但未能完全實(shí)現(xiàn)成員國(guó)的網(wǎng)絡(luò)防御力建設(shè)，進(jìn)而未能為歐盟共同安全與防務(wù)政策的任務(wù)和行動(dòng)提供系統(tǒng)性保障。同時(shí)，成員國(guó)對(duì)歐盟網(wǎng)絡(luò)防御工作的參與仍然很少，且呈分散狀態(tài)?！稓W盟一北約聯(lián)合聲明》的進(jìn)一步實(shí)施還需要?dú)W盟方面在方案開(kāi)發(fā)、培訓(xùn)、教育以及演習(xí)、研究和技術(shù)等主要合作領(lǐng)域進(jìn)行更加有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)。

4.開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)資源

歐盟委員會(huì)認(rèn)為，雖然歐洲擁有出色的研發(fā)能力，但許多提供創(chuàng)新信息、通信技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的全球領(lǐng)導(dǎo)者都在歐盟之外，而過(guò)度依賴歐盟外的信息通信技術(shù)以及安全解決方案必將帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。為確保歐盟和第三國(guó)的關(guān)鍵服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施以及移動(dòng)設(shè)備中硬件和軟件的使用安全，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)至關(guān)重要。為此，歐盟從實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品的單一市場(chǎng)、促進(jìn)研發(fā)投資和創(chuàng)新兩方面開(kāi)發(fā)與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)資源。

（1）實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品的單一市場(chǎng)

只有價(jià)值鏈中的所有參與者（包括設(shè)備制造商、軟件開(kāi)發(fā)商、信息社會(huì)服務(wù)提供商）都將安全視為優(yōu)先項(xiàng)，才能全面實(shí)現(xiàn)高度安全。鑒于許多參與者仍將安全視為額外負(fù)擔(dān)、對(duì)安全解決方案的需求有限等現(xiàn)狀，歐盟委員會(huì)提出要對(duì)私營(yíng)部門采取激勵(lì)措施。為此，歐盟委員會(huì)在2013年啟動(dòng)關(guān)于NIS解決方案的跨公私部門“網(wǎng)絡(luò)安全平臺(tái)”（NIS Platform），鼓勵(lì)采用安全的信息與通信技術(shù)解決方案以及符合歐洲標(biāo)準(zhǔn)的、具有良好網(wǎng)絡(luò)安全性能的信息與通信技術(shù)產(chǎn)品，并成立風(fēng)險(xiǎn)管理、信息交流和事件協(xié)調(diào)、安全信息通信技術(shù)研究和創(chuàng)新三個(gè)工作小組。此外，歐盟委員會(huì)還支持制定安全標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助建立歐盟范圍內(nèi)尤其是關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)部門的自愿認(rèn)證計(jì)劃，具體涉及工業(yè)控制系統(tǒng)、能源和運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈的安全性等。

（2）促進(jìn)研發(fā)投資和創(chuàng)新

歐洲框架研究計(jì)劃“地平線2020”（Horizon 2020）于2014年1月1日生效，旨在支持信息通信技術(shù)的安全創(chuàng)新研究，該計(jì)劃還吸引了創(chuàng)新與網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行機(jī)構(gòu)（INEA）為運(yùn)輸和能源領(lǐng)域在2014-2020年的研發(fā)和創(chuàng)新提供770億歐元資金。。此外，歐盟委員會(huì)和歐洲網(wǎng)絡(luò)安全組織（ECSO）于2016年7月建立網(wǎng)絡(luò)安全公私合作伙伴關(guān)系（cPPP），旨在于研究和創(chuàng)新的初期就實(shí)現(xiàn)公私部門合作，獲得安全的創(chuàng)新解決方案。由于所面臨的網(wǎng)絡(luò)威脅挑戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)安全參與者具有多樣性，考慮到隱私和信任問(wèn)題，歐盟委員會(huì)計(jì)劃由網(wǎng)絡(luò)安全平臺(tái)的安全信息通信技術(shù)研究和創(chuàng)新工作小組（NISPlatform WG3）負(fù)責(zé)歐洲研究議程（包括行業(yè)研究路線圖、成員國(guó)研究和創(chuàng)新計(jì)劃）的協(xié)調(diào)工作，加大產(chǎn)學(xué)研對(duì)未來(lái)研究和創(chuàng)新的參與。

從歐盟委員會(huì)《評(píng)估》的結(jié)果來(lái)看，歐盟在實(shí)現(xiàn)數(shù)字單一市場(chǎng)方面進(jìn)展不大，歐洲信息與通信技術(shù)安全產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)供應(yīng)仍支離破碎。一方面是由于認(rèn)證計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程基于自愿原則;另一方面是因?yàn)橥瑫r(shí)出現(xiàn)的一些國(guó)家層面的認(rèn)證計(jì)劃分割了單一市場(chǎng)，影響交互操作性。2016年建立的網(wǎng)絡(luò)安全公私合作伙伴關(guān)系是實(shí)現(xiàn)研究和創(chuàng)新投資目標(biāo)的重要里程碑。2017-2020年，公私基金帶來(lái)的總投資預(yù)計(jì)將達(dá)到18億歐元。但與此同時(shí)，歐洲在支持網(wǎng)絡(luò)安全方面的投入遠(yuǎn)低于世界其他主要行為體，且整個(gè)歐洲的網(wǎng)絡(luò)安全能力和專業(yè)知識(shí)仍是分散的，未形成合力。

5.制定統(tǒng)一的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間政策

保護(hù)開(kāi)放、自由和安全的網(wǎng)絡(luò)空問(wèn)是一項(xiàng)全球性挑戰(zhàn)，歐盟必須與國(guó)際合作伙伴和組織、私營(yíng)部門和民間社會(huì)共同應(yīng)對(duì)。在制定國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間政策的過(guò)程中，歐盟促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放和自由，鼓勵(lì)制定行為準(zhǔn)則并推進(jìn)現(xiàn)有國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空問(wèn)的應(yīng)用。歐盟在網(wǎng)絡(luò)治理中的國(guó)際參與堅(jiān)持以歐盟核心價(jià)值觀為指導(dǎo)。

2013年6月，歐洲對(duì)外行動(dòng)署通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起公眾咨詢，與民間社會(huì)就如何更好地保護(hù)記者和博主進(jìn)行磋商;2014年5月，歐盟理事會(huì)發(fā)布“關(guān)于言論自由在線和離線”的人權(quán)準(zhǔn)則，支持和保護(hù)公民在網(wǎng)絡(luò)自由表達(dá)方面的基本權(quán)利。歐盟特別關(guān)注同與其擁有共同價(jià)值觀的第三國(guó)展開(kāi)對(duì)話，由歐洲對(duì)外行動(dòng)署負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有意與歐盟建立高層網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的第三國(guó)。截至2017年，歐盟已經(jīng)與美國(guó)、日本、韓國(guó)、印度和中國(guó)以及主要國(guó)際組織建立網(wǎng)絡(luò)對(duì)話。歐盟國(guó)際網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略的一個(gè)主要內(nèi)容是將現(xiàn)有國(guó)際法推廣至網(wǎng)絡(luò)空間。在國(guó)際安全問(wèn)題上，歐安組織在2013年11月通過(guò)了一套“信任建立措施”（CBMs），旨在消除網(wǎng)絡(luò)事件引起的誤解，降低網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)生國(guó)家問(wèn)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

從歐盟委員會(huì)的《評(píng)估》結(jié)果來(lái)看，歐盟在制定一致的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間政策方面取得進(jìn)展，能夠就重大的全球網(wǎng)絡(luò)議題提出一致看法，成員國(guó)在各種網(wǎng)絡(luò)外交問(wèn)題上立場(chǎng)趨于一致。歐盟的另一項(xiàng)顯著成就在于與其他戰(zhàn)略參與者展開(kāi)了六次年度網(wǎng)絡(luò)對(duì)話，并制定了網(wǎng)絡(luò)安全“信任建立措施”。盡管歐盟在開(kāi)展打擊國(guó)際網(wǎng)絡(luò)犯罪方面相對(duì)成功，但在歐盟和成員國(guó)層面都缺乏協(xié)助第三國(guó)建立國(guó)家網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力的有效機(jī)制。

二、歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的調(diào)整與新特點(diǎn)

歐盟委員會(huì)的《評(píng)估》報(bào)告認(rèn)為，《戰(zhàn)略》設(shè)定的五個(gè)目標(biāo)仍具有重要性和現(xiàn)實(shí)意義，但2013年《戰(zhàn)略》已不足以應(yīng)對(duì)新威脅和新技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)。全球的“物聯(lián)網(wǎng)革命”已經(jīng)成為一個(gè)事實(shí)，預(yù)計(jì)到2020年約有500億臺(tái)新設(shè)備連接到互聯(lián)網(wǎng)。越來(lái)越多安全性較差的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備連接至私人汽車、工廠、家庭、農(nóng)場(chǎng)、醫(yī)院和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的控制系統(tǒng)，大大增加了遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊的可能性。研究表明，2013-2017年，全球網(wǎng)絡(luò)犯罪帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失增加了5倍，到2019年將再翻兩番。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)安全威脅還具有“網(wǎng)絡(luò)犯罪貨幣化”的特點(diǎn)，即在線銷售網(wǎng)絡(luò)犯罪正在成為一項(xiàng)利潤(rùn)豐厚的非法市場(chǎng)行為。強(qiáng)大、靈活的網(wǎng)絡(luò)攻擊工具為多渠道、多層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)攻擊提供了可能。而且，來(lái)自國(guó)家行為體的網(wǎng)絡(luò)威脅通常具有政治性和戰(zhàn)略性，企圖通過(guò)軍事等傳統(tǒng)工具之外更為謹(jǐn)慎的網(wǎng)絡(luò)工具干預(yù)他國(guó)內(nèi)部民主進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)。此外，網(wǎng)絡(luò)犯罪與“傳統(tǒng)”犯罪問(wèn)的邊界模糊，犯罪分子利用互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大活動(dòng)，同時(shí)尋找犯罪新方法和工具，使得這類案件中追查罪犯和成功起訴都很難。因此，有必要對(duì)原先的《戰(zhàn)略》做出調(diào)整。

1.歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的調(diào)整

歐盟委員會(huì)于2017年9月通過(guò)題為《復(fù)原力、威懾力和防御力：為歐盟建立強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)安全》的新戰(zhàn)略（以下簡(jiǎn)稱新《戰(zhàn)略》），提出復(fù)原力、威懾力和防御力三大行動(dòng)支柱，并強(qiáng)化歐盟在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全治理上的角色。以下根據(jù)新《戰(zhàn)略》的三大行動(dòng)優(yōu)先項(xiàng)，即建立歐盟應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的復(fù)原力、建立有效的網(wǎng)絡(luò)威懾力、加強(qiáng)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全合作，分析新《戰(zhàn)略》發(fā)生了哪些調(diào)整。

（1）建立歐盟應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的復(fù)原力

作為“抵御網(wǎng)絡(luò)犯罪的第一道防線”，復(fù)原力對(duì)于歐盟網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)始終占據(jù)首要地位。相較于2013年《戰(zhàn)略》從提高網(wǎng)絡(luò)和信息安全、提高網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)兩個(gè)方面獲取網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力，新《戰(zhàn)略》從強(qiáng)化歐洲網(wǎng)絡(luò)和信息安全局、實(shí)現(xiàn)單一的網(wǎng)絡(luò)安全市場(chǎng)、全面實(shí)施《NIS指令》、通過(guò)快速應(yīng)急響應(yīng)獲取復(fù)原力、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全能力聯(lián)網(wǎng)、建立強(qiáng)大的歐盟網(wǎng)絡(luò)技能基礎(chǔ)、提高網(wǎng)絡(luò)健康和安全意識(shí)七個(gè)方面加強(qiáng)成員國(guó)合作機(jī)制，試圖在歐盟層面建立更加強(qiáng)大的復(fù)原力。

①?gòu)?qiáng)化歐洲網(wǎng)絡(luò)和信息安全局

2018年12月，歐洲理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)就《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全法案》（EU CybersecurityAct）達(dá)成政治協(xié)議，該法案強(qiáng)化了歐洲網(wǎng)絡(luò)和信息安全局的作用，賦予其永久性授權(quán)，增加其財(cái)政和人力資源，以便其采用歐洲網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證系統(tǒng)的框架，以確保歐盟信息和通信技術(shù)產(chǎn)品、服務(wù)或流程具有足夠的網(wǎng)絡(luò)安全水平，同時(shí)避免歐盟內(nèi)部市場(chǎng)在網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證計(jì)劃方面產(chǎn)生分歧，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)歐盟共同一致的網(wǎng)絡(luò)安全水平。2019年6月27日，《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全法案》正式施行。

②實(shí)現(xiàn)單一的網(wǎng)絡(luò)安全市場(chǎng)

2013年《戰(zhàn)略》提出通過(guò)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品的單一市場(chǎng)，在歐洲信息與通信技術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈條中執(zhí)行統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)。但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到多方阻礙，一個(gè)關(guān)鍵原因在于缺乏歐盟認(rèn)可的、以建立更高產(chǎn)品復(fù)原力為標(biāo)準(zhǔn)的、鞏固歐盟市場(chǎng)信心的網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證計(jì)劃。因此，歐盟委員會(huì)在新《戰(zhàn)略》中提議建立自愿的“歐盟網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證框架”，以便制定歐盟層面涵蓋產(chǎn)品、服務(wù)、系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證計(jì)劃程序，有效減少企業(yè)在歐盟開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)因不得不進(jìn)行多項(xiàng)認(rèn)證流程而負(fù)擔(dān)的行政和財(cái)務(wù)成本，同時(shí)樹(shù)立消費(fèi)者信心。由此可見(jiàn)，新《戰(zhàn)略》將行動(dòng)優(yōu)先項(xiàng)從實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品的單一市場(chǎng)擴(kuò)展到包含信息與通信技術(shù)產(chǎn)品、服務(wù)和系統(tǒng)的單一網(wǎng)絡(luò)安全市場(chǎng)，全面提高了歐盟單一網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)的安全標(biāo)準(zhǔn)，有利于增強(qiáng)歐盟在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。目前，上節(jié)所述的《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全法案》已經(jīng)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證制度框架做出了整體構(gòu)建，列出了最終確定網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證框架所需要的基本要素。

③全面實(shí)施《NIS指令》

2016年通過(guò)的《NIS指令》首次構(gòu)建了歐盟統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)安全框架，各成員國(guó)全面實(shí)施該指令對(duì)建立歐盟網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力至關(guān)重要。2017年10月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了一份通訊，旨在提供有關(guān)《NIS指令》如何在實(shí)踐中運(yùn)作的最佳實(shí)踐和指導(dǎo)，以支持成員國(guó)在2018年5月前全面實(shí)施《NIS指令》。此外，為消除公私部門問(wèn)的合作和信息共享所面臨的障礙，加強(qiáng)公私合作伙伴問(wèn)的信任，新《戰(zhàn)略》還建議成立歐洲航空和能源部門的信息共享和分析中心，加速《NIS指令》在基礎(chǔ)服務(wù)部門中的實(shí)施。

④通過(guò)快速應(yīng)急響應(yīng)獲取復(fù)原力

快速有效的響應(yīng)可以減輕網(wǎng)絡(luò)攻擊帶來(lái)的影響。新《戰(zhàn)略》計(jì)劃將“網(wǎng)絡(luò)維度”納入歐盟危機(jī)管理機(jī)制的主流，這意味著：當(dāng)歐盟內(nèi)部出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)危機(jī)時(shí)，歐盟將在聯(lián)盟政治層面協(xié)調(diào)采用綜合政治危機(jī)響應(yīng)措施（IPCR）;在應(yīng)對(duì)特別嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)事件或攻擊時(shí)，考慮觸發(fā)歐盟團(tuán)結(jié)條款。快速有效的響應(yīng)有賴于歐盟和成員國(guó)層面所有主要參與者問(wèn)迅速的信息交流機(jī)制，所以還必須明確各自的角色和責(zé)任。為此，歐盟委員會(huì)在2017年9月的建議書(shū)中提出用于大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)安全事件和危機(jī)協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)工具——“藍(lán)圖”，要求成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)建立“歐盟網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)應(yīng)對(duì)框架”，協(xié)調(diào)“藍(lán)圖”的實(shí)施。鑒于網(wǎng)絡(luò)安全事件可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)民生產(chǎn)生重大影響，歐盟委員會(huì)考慮設(shè)立一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急基金，補(bǔ)充歐盟現(xiàn)有的危機(jī)管理機(jī)制，方便實(shí)施財(cái)政應(yīng)急措施。

⑤建設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全能力聯(lián)網(wǎng)

2013年《戰(zhàn)略》將促進(jìn)研發(fā)投資和創(chuàng)新作為開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)資源的手段之一。網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)工具屬于戰(zhàn)略資產(chǎn)，也是未來(lái)的關(guān)鍵增長(zhǎng)技術(shù)。2016年創(chuàng)建的“網(wǎng)絡(luò)安全公私合作伙伴關(guān)系”為開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)資源邁出了重要的第一步，但和世界其他地區(qū)相比，歐盟不僅要加大投資，還必須克服歐盟內(nèi)部能力分散的問(wèn)題。因此，新《戰(zhàn)略》提議建立網(wǎng)絡(luò)安全能力聯(lián)網(wǎng)，由歐盟各國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全能力中心和一個(gè)歐洲網(wǎng)絡(luò)安全研究和能力中心組成。聯(lián)網(wǎng)的工作重點(diǎn)在于對(duì)數(shù)字單一市場(chǎng)中產(chǎn)品和服務(wù)的加密能力進(jìn)行評(píng)估，因?yàn)閺?qiáng)有力的加密是安全數(shù)字識(shí)別系統(tǒng)的基礎(chǔ)，只有提高加密能力，才能保障知識(shí)產(chǎn)權(quán)、言論自由和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)等基本權(quán)利，并確保安全的在線商務(wù)。在試點(diǎn)階段，歐盟委員會(huì)提供資金，將歐盟各國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全能力中心整合進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全能力聯(lián)網(wǎng)。歐洲網(wǎng)絡(luò)安全研究和能力中心通過(guò)協(xié)調(diào)多國(guó)項(xiàng)目，提升歐盟整體產(chǎn)業(yè)能力，推動(dòng)歐盟產(chǎn)業(yè)在數(shù)字技術(shù)和大數(shù)據(jù)方面獲得創(chuàng)新力和全球競(jìng)爭(zhēng)力。在第二階段，將歐盟共同安全與防務(wù)政策框架下的“網(wǎng)絡(luò)防御”維度納入網(wǎng)絡(luò)安全能力聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，以平臺(tái)的形式促進(jìn)成員國(guó)在網(wǎng)絡(luò)防御領(lǐng)域的合作。

⑥建立強(qiáng)大的歐盟網(wǎng)絡(luò)技能基礎(chǔ)

鑒于網(wǎng)絡(luò)安全的實(shí)現(xiàn)有賴于技術(shù)人才，2013年《戰(zhàn)略》提出通過(guò)舉辦泛歐層面的網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)賽、提供網(wǎng)絡(luò)安全課程等措施促進(jìn)人才開(kāi)發(fā)和技能培養(yǎng)，但歐洲私營(yíng)部門仍面臨巨大的網(wǎng)絡(luò)安全技能專業(yè)人員空缺。為此，新《戰(zhàn)略》建議：在多層級(jí)推廣網(wǎng)絡(luò)安全教育，除定期培訓(xùn)外，為信息與通信技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)人才提供最新的網(wǎng)絡(luò)安全培訓(xùn)課程;建立強(qiáng)大的學(xué)術(shù)能力中心，提供最新的、高效的教育和培訓(xùn)，在此，網(wǎng)絡(luò)安全教育不局限于信息技術(shù)專業(yè)人員，還應(yīng)提高中小學(xué)師生對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)安全的敏感度，并在工程、商業(yè)管理和法律等其他領(lǐng)域的課程中納入網(wǎng)絡(luò)安全教育;歐盟還計(jì)劃與成員國(guó)一道實(shí)施“中小企業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全學(xué)徒計(jì)劃”。

⑦提高網(wǎng)絡(luò)健康和安全意識(shí)

大量網(wǎng)絡(luò)安全事故是人為有意或無(wú)意造成的，因此，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全需要改變個(gè)人、公司和公共管理機(jī)構(gòu)的行為，確保它們了解網(wǎng)絡(luò)威脅，具備網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)以及必要的工具和技能。為培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)健康習(xí)慣，企業(yè)和組織必須采用以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃。歐盟成員國(guó)在這方面應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用：首先，應(yīng)最大限度地為企業(yè)和個(gè)人提供網(wǎng)絡(luò)安全工具;其次，應(yīng)加快在電子政務(wù)中推廣使用網(wǎng)絡(luò)安全工具;第三，應(yīng)將提高網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)作為行動(dòng)優(yōu)先項(xiàng)，擴(kuò)大“網(wǎng)絡(luò)安全月”活動(dòng)的規(guī)模。在行業(yè)層面，數(shù)字服務(wù)提供商和制造商必須為個(gè)人、企業(yè)和公共管理部門用戶提供工具，確保網(wǎng)絡(luò)健康，并努力建立內(nèi)部流程來(lái)處理漏洞。

（2）建立有效的網(wǎng)絡(luò)威懾力

新《戰(zhàn)略》增加了建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)威懾力”這一新目標(biāo)，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)有效的威懾就意味著建立一個(gè)對(duì)潛在的網(wǎng)絡(luò)罪犯和攻擊者可行的、具有勸阻力的措施框架。建立以網(wǎng)絡(luò)犯罪的偵查、追蹤和起訴為重點(diǎn)的，更有效的執(zhí)法反應(yīng)，對(duì)于建立有效的網(wǎng)絡(luò)威懾力至關(guān)重要。為此，新《戰(zhàn)略》規(guī)定了識(shí)別惡意行為者、加強(qiáng)執(zhí)法應(yīng)對(duì)措施、公私合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、加強(qiáng)政治反應(yīng)以及通過(guò)成員國(guó)的防御能力建立網(wǎng)絡(luò)安全威懾力五個(gè)優(yōu)先項(xiàng)。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，有效的網(wǎng)絡(luò)威懾力的建立不僅需要通過(guò)技術(shù)和法律手段，還必須強(qiáng)調(diào)政治和外交手段;應(yīng)在歐盟和成員國(guó)層面加強(qiáng)公私合作，形成“多層級(jí)、多主體”網(wǎng)絡(luò)。

①識(shí)別惡意行為者

加快識(shí)別惡意行為者，必須提高網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查、追蹤的技術(shù)能力，包括強(qiáng)化歐洲警察局網(wǎng)絡(luò)犯罪部門和網(wǎng)絡(luò)專家的作用。歐洲警察局在多國(guó)司法調(diào)查中扮演關(guān)鍵角色，在在線調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)取證執(zhí)法方面發(fā)揮著重要作用。一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址（IP）地址背后存在多個(gè)用戶，這增加了調(diào)查惡意行為的技術(shù)難度，因此，新《戰(zhàn)略》鼓勵(lì)各成員國(guó)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商通過(guò)自愿協(xié)議推動(dòng)因特網(wǎng)協(xié)議版本6（IPv6）的發(fā)展。新《戰(zhàn)略》還要求進(jìn)一步加強(qiáng)在線問(wèn)責(zé)制，防止通過(guò)濫用域名發(fā)送未經(jīng)請(qǐng)求的郵件或進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)釣魚(yú)攻擊。為此，歐盟委員會(huì)將與互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）一起致力于改善域名和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址查詢系統(tǒng)（IP WHOIS）中數(shù)據(jù)的運(yùn)行情況、可提取性和準(zhǔn)確性。

②加強(qiáng)執(zhí)法應(yīng)對(duì)措施

有效的調(diào)查和起訴是威懾網(wǎng)絡(luò)攻擊的關(guān)鍵因素。歐盟委員會(huì)在2018年4月提議改善電子證據(jù)跨境獲取的可能性，采取為跨境合作培訓(xùn)提供資金、建立歐盟內(nèi)部交換信息電子平臺(tái)、推進(jìn)成員國(guó)合作的司法標(biāo)準(zhǔn)化等措施，以方便刑事調(diào)查。迄今有效起訴面臨的一個(gè)障礙在于，成員國(guó)在收集電子證據(jù)時(shí)依照的是不同的司法鑒定程序。因此，歐盟委員會(huì)致力于建立統(tǒng)一的司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)。匿名工具的普遍使用使犯罪分子更容易隱藏，所以必須推進(jìn)對(duì)“暗網(wǎng)”（dark net）的調(diào)查。為改進(jìn)成員國(guó)執(zhí)法當(dāng)局的網(wǎng)絡(luò)犯罪調(diào)查能力，推動(dòng)檢察和司法機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)犯罪調(diào)查中達(dá)成一致，歐洲檢察官組織和歐洲警察局必須與歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心專業(yè)咨詢小組以及網(wǎng)絡(luò)犯罪部門負(fù)責(zé)人、專門從事網(wǎng)絡(luò)犯罪的檢察官展開(kāi)密切合作。

③公私合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪

傳統(tǒng)執(zhí)法機(jī)制受到數(shù)字世界新特征的挑戰(zhàn)，這不僅是因?yàn)閿?shù)字世界主要由私人基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成，而且，行為體可能來(lái)自不同的司法管轄區(qū)。因此，新《戰(zhàn)略》認(rèn)為，與包括產(chǎn)業(yè)界和民間社會(huì)在內(nèi)的私營(yíng)部門展開(kāi)合作，對(duì)于政府當(dāng)局有效打擊犯罪至關(guān)重要。其中，金融部門屬于關(guān)鍵部門，必須加強(qiáng)金融情報(bào)機(jī)構(gòu)（FIUs）的作用。新《戰(zhàn)略》提出，私營(yíng)企業(yè)必須在充分尊重?cái)?shù)據(jù)保護(hù)的情況下與執(zhí)法機(jī)構(gòu)共享信息。

④加強(qiáng)政治反應(yīng)

為了加強(qiáng)歐盟遏制和應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)威脅的能力，確保在以歐洲為目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)襲擊案件中作出一致反應(yīng)，歐盟理事會(huì)在2017年6月通過(guò)《應(yīng)對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的歐盟聯(lián)合外交框架》（“網(wǎng)絡(luò)外交工具箱”）。這意味著在面對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)時(shí)，歐盟除了使用發(fā)表譴責(zé)聲明、召回大使等一般性外交工具外，還會(huì)特別考慮采取政治和經(jīng)濟(jì)制裁。

⑤通過(guò)成員國(guó)的防御能力建立網(wǎng)絡(luò)安全威懾力

2013年《戰(zhàn)略》設(shè)定了在共同安全與防務(wù)政策框架下制定網(wǎng)絡(luò)防御政策、增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)防御能力的目標(biāo)，但目前成員國(guó)防御能力建設(shè)尚未完全實(shí)現(xiàn)。鑒于成員國(guó)防御能力對(duì)于建立歐盟網(wǎng)絡(luò)安全威懾力的重要性，新《戰(zhàn)略》建議，基于自愿原則，將具有更高網(wǎng)絡(luò)安全能力的成員國(guó)納入“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）框架。此外，新《戰(zhàn)略》還建議充分利用“混合威脅的聯(lián)合框架”，特別是通過(guò)歐盟在赫爾辛基建立的“歐洲打擊混合威脅中心”（EU Hybrid Fusion Cell）提高成員國(guó)及其合作伙伴應(yīng)對(duì)混合威脅的能力。歐盟委員會(huì)還與歐洲對(duì)外行動(dòng)署、歐洲防務(wù)局（EDA）共同促進(jìn)成員國(guó)網(wǎng)絡(luò)防御政策制定者在戰(zhàn)略層面的接觸，計(jì)劃建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)防御培訓(xùn)和教育平臺(tái)（ETEE），以解決成員國(guó)網(wǎng)絡(luò)防御技能存在差距的問(wèn)題。

（3）加強(qiáng)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全合作

在對(duì)外維度上，2013年《戰(zhàn)略》的重心在于政策制定層面，提倡以歐盟價(jià)值觀為核心制定一致的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間政策，提高歐洲在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略自主性。歐盟在制定一致的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間政策上取得了進(jìn)展，并與美、日、韓、印、中以及主要國(guó)際組織建立了對(duì)話機(jī)制。新《戰(zhàn)略》從合作實(shí)踐角度出發(fā)，強(qiáng)化歐盟在國(guó)際治理中的角色，強(qiáng)調(diào)歐盟在外交層面建立與第三國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全合作，在已有的對(duì)話基礎(chǔ)上為第三國(guó)提供網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)協(xié)助，并強(qiáng)調(diào)與北約以及發(fā)展中國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全方面合作的重要性。

①對(duì)外關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)安全

網(wǎng)絡(luò)威脅具有全球性，建立和維持強(qiáng)大的聯(lián)盟以及與第三國(guó)的伙伴關(guān)系是預(yù)防和威懾網(wǎng)絡(luò)攻擊的基礎(chǔ)。歐盟始終堅(jiān)持在網(wǎng)絡(luò)空問(wèn)推廣現(xiàn)有的國(guó)際法，作為對(duì)具有約束力的國(guó)際法的補(bǔ)充，歐盟采納聯(lián)合國(guó)政府專家組建議的“自愿的、不具約束力的國(guó)家行為準(zhǔn)則”，鼓勵(lì)在歐洲和其他區(qū)域的安全與合作組織中制定和實(shí)施“區(qū)域信任建立措施”。在雙邊層面，歐盟繼續(xù)發(fā)展和補(bǔ)充“關(guān)于線上、線下言論自由”的人權(quán)準(zhǔn)則，促進(jìn)與第三國(guó)的合作。歐盟還將網(wǎng)絡(luò)空間安全問(wèn)題作為今后國(guó)際交往的優(yōu)先考慮項(xiàng)，在堅(jiān)持歐盟核心價(jià)值觀的同時(shí)，防止網(wǎng)絡(luò)安全成為市場(chǎng)保護(hù)和限制基本權(quán)利的借口。

②網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)

自2013年以來(lái)，歐盟一直致力于內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)，新《戰(zhàn)略》規(guī)定，在與第三國(guó)已有對(duì)話的基礎(chǔ)上協(xié)助其進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)，畢竟全球網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定依賴于所有國(guó)家和地區(qū)一同預(yù)防和應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)事件，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪進(jìn)行調(diào)查和起訴。歐盟在網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)方面的優(yōu)先合作對(duì)象是歐盟鄰國(guó)和正在經(jīng)歷快速發(fā)展的發(fā)展中國(guó)家。新《戰(zhàn)略》建議建立一個(gè)由歐洲對(duì)外行動(dòng)署、成員國(guó)網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)構(gòu)、歐盟機(jī)構(gòu)、歐盟委員會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界和民問(wèn)社會(huì)構(gòu)成的“歐盟網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)聯(lián)網(wǎng)”，為第三國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)提供支持。

③歐盟與北約的合作

2013年《戰(zhàn)略》規(guī)定歐盟與北約在網(wǎng)絡(luò)防御、網(wǎng)絡(luò)危機(jī)應(yīng)對(duì)和網(wǎng)絡(luò)犯罪打擊方面展開(kāi)合作。新《戰(zhàn)略》要求在已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)雙方在網(wǎng)絡(luò)防御、網(wǎng)絡(luò)安全和混合威脅應(yīng)對(duì)方面的合作，具體包括：促進(jìn)歐盟和北約的網(wǎng)絡(luò)防御研究和創(chuàng)新合作;加強(qiáng)歐盟混合合作小組（EU Hybrid FusionCell）與北約混合分析處（NATO Hybrid Analysis Branch）在應(yīng)對(duì)混合威脅方面的合作;歐洲對(duì)外行動(dòng)署和其他歐盟專門機(jī)構(gòu)與包括北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心（NATO Cooperative Cyber Defenee Cen-tre of Excellence）在內(nèi)的相關(guān)北約機(jī)構(gòu)共同參與網(wǎng)絡(luò)防御演習(xí)。

2.歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的新特點(diǎn)

對(duì)比兩份歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略文件，首先可以看到歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的延續(xù)性，歐盟始終將自己定位為“和平力量”。遵循技術(shù)型風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略，重視方法和概念的標(biāo)準(zhǔn)化、法律和規(guī)則的統(tǒng)一化，在不同的利益攸關(guān)者和成員國(guó)問(wèn)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。與美國(guó)先發(fā)制人的軍事進(jìn)攻型網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。不同，2013年《戰(zhàn)略》是一種以消極防御為主的戰(zhàn)略。但是，從《評(píng)估》可以看出，該戰(zhàn)略的實(shí)施結(jié)果存在明顯不足，勒索軟件攻擊醫(yī)院、黑客利用網(wǎng)絡(luò)影響選舉等網(wǎng)絡(luò)惡性事件近年來(lái)在歐洲頻發(fā)，于是歐盟網(wǎng)絡(luò)安全新戰(zhàn)略做出了調(diào)整，呈現(xiàn)出重視積極防御的新特點(diǎn)。

一方面，歐盟繼續(xù)追求歐洲網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力，努力建設(shè)全面的成員國(guó)網(wǎng)絡(luò)防御力，對(duì)原有的網(wǎng)絡(luò)安全措施進(jìn)行“微調(diào)”，強(qiáng)長(zhǎng)項(xiàng)、補(bǔ)短板。例如：將歐洲網(wǎng)絡(luò)和信息安全局轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟永久性網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)構(gòu)，使其具有更高的能力和權(quán)威;針對(duì)支離破碎的歐洲信息與通信技術(shù)安全產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)，設(shè)立“歐盟網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證框架”，為涵蓋產(chǎn)品、服務(wù)、系統(tǒng)的單一網(wǎng)絡(luò)安全市場(chǎng)提供統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證程序;針對(duì)仍未全面實(shí)現(xiàn)的成員國(guó)網(wǎng)絡(luò)防御能力，一方面根據(jù)自愿原則將已具有更成熟網(wǎng)絡(luò)安全能力的成員國(guó)納入“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架，另一方面建立網(wǎng)絡(luò)防御培訓(xùn)和教育平臺(tái)，縮小其他成員國(guó)在網(wǎng)絡(luò)防御技能上的差距;網(wǎng)絡(luò)安全教育和培訓(xùn)范圍從信息技術(shù)專業(yè)人員擴(kuò)展為包含不同教育階段、專業(yè)學(xué)科、中小企業(yè)學(xué)徒的多層級(jí)模式;在計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)合作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)展歐盟與北約在網(wǎng)絡(luò)防御的研究、創(chuàng)新以及應(yīng)對(duì)混合威脅方面的合作;在已建立的與其他國(guó)家、國(guó)際組織的網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的基礎(chǔ)上，通過(guò)“歐盟網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)聯(lián)網(wǎng)”協(xié)助第三國(guó)建立網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力，將網(wǎng)絡(luò)安全的合作對(duì)象從北約擴(kuò)展到正在經(jīng)歷快速發(fā)展的發(fā)展中國(guó)家。總體上，歐盟在復(fù)原力和防御力措施上的調(diào)整，越發(fā)以提高歐盟的網(wǎng)絡(luò)威懾力為導(dǎo)向。

另一方面，更為顯著的是，歐盟增加了對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊形成威懾力的要求，強(qiáng)調(diào)使用法律、技術(shù)、政治、外交甚至制裁手段應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊。就此來(lái)看，新《戰(zhàn)略》是一種復(fù)原力、防御力和威懾力“三力一體”的復(fù)合型戰(zhàn)略，而這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在歐盟的網(wǎng)絡(luò)安全措施上。

網(wǎng)絡(luò)安全措施一般可以分為預(yù)防性、合作性、警示性和制裁性四類：（1）預(yù)防性措施，是指通過(guò)資金投入和技術(shù)支持，整合歐盟內(nèi)部分散的網(wǎng)絡(luò)安全能力和技能，通過(guò)人才培養(yǎng)和技術(shù)創(chuàng)新，建立復(fù)原力、防御力。（2）合作性措施，意在鼓勵(lì)歐盟內(nèi)部所有利益攸關(guān)方根據(jù)責(zé)任共擔(dān)原則參與網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，歐盟將安全責(zé)任“下放”至成員國(guó);對(duì)外則通過(guò)建立雙邊、多邊的合作伙伴關(guān)系或簽訂合作協(xié)議，積極尋求與第三國(guó)以及區(qū)域組織建立網(wǎng)絡(luò)對(duì)話，支持制定“信任建立措施”。（3）警示性措施，是指為打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，由歐洲理事會(huì)制定原則和規(guī)則，由歐盟外交與安全政策高級(jí)代表“以歐盟的名義”發(fā)表聲明，這類措施具有警示功能，一定程度上也能起到威懾作用。（4）制裁性措施的使用標(biāo)志著歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的“積極”轉(zhuǎn)向。新《戰(zhàn)略》除了延續(xù)和加強(qiáng)2013年《戰(zhàn)略》中通過(guò)構(gòu)建法律框架，提供預(yù)防和打擊犯罪基金，開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)和開(kāi)發(fā)偵破工具，促進(jìn)歐盟機(jī)構(gòu)及其成員國(guó)政府以及包含產(chǎn)業(yè)界、民間社會(huì)在內(nèi)的私營(yíng)部門的合作等手段，還針對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)行為甚至網(wǎng)絡(luò)恐怖主義采取懲罰性制裁——除使用一般性外交工具外，還會(huì)特別考慮政治和經(jīng)濟(jì)制裁，必要時(shí)不排除使用武力，極其嚴(yán)重時(shí)還將根據(jù)國(guó)際法、《聯(lián)合國(guó)憲章》及《北約條約》行使集體自衛(wèi)權(quán)，甚至援引歐盟團(tuán)結(jié)條款。

三、中歐網(wǎng)絡(luò)安全合作

網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題在中歐關(guān)系尤其是中歐安全合作中具有重要地位。這也是因?yàn)橹袊?guó)被歐盟及其若干成員國(guó)視作其主要的威脅來(lái)源，和美國(guó)一樣，它們時(shí)常拋出“中國(guó)黑客威脅論”，指責(zé)來(lái)自中國(guó)的“具有國(guó)家背景的黑客”威脅其信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全。在歐盟對(duì)中國(guó)的認(rèn)知從戰(zhàn)略合作伙伴轉(zhuǎn)向合作伙伴、談判伙伴、競(jìng)爭(zhēng)者和制度對(duì)手等多重角色的背景下，戰(zhàn)略互信的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。例如，新冠疫情期間，歐盟宣稱“中國(guó)參與虛假信息宣傳”，蓄意挑起“敘事之爭(zhēng)”。如前所述，網(wǎng)絡(luò)安全不僅涉及巨大的實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)利益，也涉及敏感的國(guó)家主權(quán)問(wèn)題。因此，避免網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題成為中歐關(guān)系的沖突點(diǎn)，而是使之成為新的合作增長(zhǎng)點(diǎn)，意義非常重大。

中歐較早就開(kāi)展了網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作。2012年2月，中歐峰會(huì)上，中歐雙方認(rèn)識(shí)到深化對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的理解和信任的重要性，并為此建立中歐網(wǎng)絡(luò)工作小組，希望通過(guò)加強(qiáng)雙邊交流和合作解決常見(jiàn)的網(wǎng)絡(luò)威脅。2013年11月的《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》提出倡議，要“支持并推動(dòng)構(gòu)建和平、安全、有彈性和開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)空間。通過(guò)中歐網(wǎng)絡(luò)工作小組等平臺(tái)，推動(dòng)雙方在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的互信與合作”。中歐在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域加強(qiáng)合作，既有利于強(qiáng)化雙方在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的作用，也有利于發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在雙方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大作用。從全球來(lái)看，特朗普上臺(tái)以后，美國(guó)與歐洲甚至世界的網(wǎng)絡(luò)安全合作呈現(xiàn)出收縮趨勢(shì)，這為中國(guó)和歐盟在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用提供了機(jī)會(huì)。但是，特朗普挑起針對(duì)中國(guó)的“高科技冷戰(zhàn)”，尤其在5G網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域施壓歐洲國(guó)家，試圖排除其與中國(guó)的合作，給中歐網(wǎng)絡(luò)安全合作帶來(lái)挑戰(zhàn)。美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧甚至威脅其盟友，如果它們與中國(guó)華為合作，美國(guó)將切斷與其的情報(bào)合作。由此，歐洲國(guó)家一時(shí)陷入左右為難的境地：一方面歐洲國(guó)家企業(yè)與華為已有合作，排斥華為不僅會(huì)帶來(lái)巨額損失，而且，鑒于華為在5G技術(shù)領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位，封鎖華為也意味著在技術(shù)上可能要面臨落后。另一方面，歐洲國(guó)家又不愿得罪美國(guó)，尤其是考慮到美國(guó)仍然是歐洲主要的安全保障。最初，歐洲國(guó)家在對(duì)待華為問(wèn)題上呈現(xiàn)出尖銳的分裂態(tài)勢(shì)：波蘭在2019年1月以間諜罪拘押1名華為員工后，公開(kāi)要求將華為排除在5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之外，英國(guó)政府似乎也有此意;德國(guó)、法國(guó)和意大利卻覺(jué)得沒(méi)有必要改變它們迄今的5G網(wǎng)絡(luò)政策，或至少在這個(gè)議題上保持沉默;而葡萄牙甚至在華為問(wèn)題升溫時(shí)，還與華為就5G合作簽訂了協(xié)議。無(wú)論如何，彼時(shí)許多歐盟成員國(guó)傾向于某種中間立場(chǎng)：它們并不想排除華為，但卻力求針對(duì)5G網(wǎng)絡(luò)制定最高的安全門檻。2019年3月12日歐洲議會(huì)通過(guò)《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全法案》時(shí)，也通過(guò)了一項(xiàng)決議，呼吁在歐盟層面采取行動(dòng)，從而解決中國(guó)技術(shù)在歐盟地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力所帶來(lái)的安全威脅。為此，歐盟各成員國(guó)于2019年10月聯(lián)合發(fā)布《歐盟5G網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》，在此基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)于2020年1月29日出臺(tái)名為《5G網(wǎng)絡(luò)安全工具箱》的指導(dǎo)文件，全面梳理歐盟面臨的5G網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，并提出一套可行措施，推動(dòng)歐盟各國(guó)在部署5G網(wǎng)絡(luò)過(guò)程中協(xié)調(diào)一致地強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全。

不過(guò)，2019年4月9日，《第二十一次中國(guó)一歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤聯(lián)合聲明》對(duì)雙方在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作依然做出了明確的意愿宣示?？傮w上，中歐在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域有著強(qiáng)烈的合作意愿，但是，雙方仍然存在著信任赤字。為此，對(duì)于如何加強(qiáng)中歐在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作，本文結(jié)合歐盟前述在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的新動(dòng)向，嘗試提出以下應(yīng)對(duì)建議：

首先，通過(guò)中歐網(wǎng)絡(luò)工作小組推進(jìn)協(xié)商制定網(wǎng)絡(luò)空問(wèn)國(guó)際規(guī)則。中歐關(guān)于制定網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則存在理念差異：歐盟主張將現(xiàn)實(shí)世界的國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)世界，并在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)規(guī)則建設(shè)過(guò)程中推廣歐盟價(jià)值觀。中國(guó)主張?jiān)诼?lián)合國(guó)框架下制定規(guī)則，并積極推廣“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則”，而該原則并不為西方認(rèn)可。而且，我國(guó)于2018年12月18日發(fā)表的第三份對(duì)歐盟政策文件中提出“共同倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體理念，推動(dòng)在聯(lián)合國(guó)框架下制定網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范，推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系改革，建立和平、安全、開(kāi)放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間”，這也需要對(duì)歐方進(jìn)行細(xì)致入微的闡釋。因此，中歐應(yīng)借助中歐網(wǎng)絡(luò)工作小組，就網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)空間治理等概念進(jìn)行界定，增進(jìn)互信與理解，為制定網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則奠定基礎(chǔ)。2019年4月的《第二十一次中國(guó)一歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤聯(lián)合聲明》已經(jīng)顯現(xiàn)出雙方在這個(gè)問(wèn)題上謀求立場(chǎng)靠攏的努力：“雙方憶及，國(guó)際法尤其是《聯(lián)合國(guó)憲章》適用于并且對(duì)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的和平穩(wěn)定至關(guān)重要。雙方努力推動(dòng)在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)制定和實(shí)施國(guó)際上接受的網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任的國(guó)家行為準(zhǔn)則?！?/p>

其次，進(jìn)一步深化已有的中歐網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話機(jī)制。歐盟為確保網(wǎng)絡(luò)復(fù)原力、防御力建設(shè)，在原有基礎(chǔ)上采取了更加嚴(yán)格的法律、技術(shù)手段。例如，歐盟提出建立“網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證框架”，這將使中國(guó)對(duì)歐出口的信息與通信技術(shù)產(chǎn)品、服務(wù)面臨更加嚴(yán)格的審查，此外，歐盟也尚未明確安全認(rèn)證的過(guò)程和手段，以及將針對(duì)哪些產(chǎn)品和服務(wù)建立網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證制度。面對(duì)認(rèn)證方面的不確定性，雙方只有通過(guò)對(duì)話增進(jìn)互信互認(rèn)，才能推動(dòng)中歐貿(mào)易合作。2013年至2019年，雙方共舉行了八次中歐網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話（Sino-European Cyber Dialogue，SECD）會(huì)議，與會(huì)者從中歐政府官員、網(wǎng)絡(luò)安全專家擴(kuò)展到包括民間社會(huì)、企業(yè)的更多的行為體，討論主題也涵蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)治理、國(guó)際規(guī)則進(jìn)程、網(wǎng)絡(luò)空間新威脅及信任建立措施等重點(diǎn)、熱點(diǎn)話題。因此，中歐應(yīng)使網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話“常態(tài)化”，增設(shè)包含政府、企業(yè)、社群、智庫(kù)等在內(nèi)的多行為體、多層級(jí)分會(huì)議，為中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話提供最新的、全面的、專業(yè)的參考意見(jiàn)，有利于雙方及時(shí)溝通網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。

再次，以“一帶一路”倡議和“歐亞互聯(lián)互通戰(zhàn)略”對(duì)接為契機(jī)，加強(qiáng)中歐互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)合作?！拔锫?lián)網(wǎng)革命”使全球互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，為應(yīng)對(duì)各種形式的網(wǎng)絡(luò)威脅，歐盟不僅在共同安全與防務(wù)政策框架下制定網(wǎng)絡(luò)防御政策，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)防御能力，還與北約加強(qiáng)了在應(yīng)對(duì)混合威脅等方面的合作，甚至將網(wǎng)絡(luò)安全合作對(duì)象擴(kuò)展到發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)政府也愈加重視互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)，在《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》中提出加強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施及其重要數(shù)據(jù)的安全防護(hù)的要求。歐盟在2018年9月發(fā)布的“歐亞互聯(lián)互通戰(zhàn)略”中提出加強(qiáng)與亞洲國(guó)家在應(yīng)對(duì)跨境網(wǎng)絡(luò)犯罪和攻擊上的合作，這是與中國(guó)“一帶一路”倡議實(shí)現(xiàn)雙向?qū)拥牧己闷鯔C(jī)。中歐應(yīng)在兩個(gè)框架下推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，就關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)相關(guān)立法、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)交流。

最后，結(jié)合多邊機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和雙邊傳統(tǒng)外交手段，加強(qiáng)中歐網(wǎng)絡(luò)安全。歐盟網(wǎng)絡(luò)安全政策的轉(zhuǎn)向重點(diǎn)在于構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)威懾力。歐盟試圖通過(guò)聯(lián)盟和伙伴關(guān)系構(gòu)建強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)威懾力聯(lián)網(wǎng)：不僅采納聯(lián)合國(guó)政府專家組建議的“國(guó)家行為準(zhǔn)則”，還鼓勵(lì)在區(qū)域安全與合作組織中實(shí)施“信任建立措施”，并一直與互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)合作加強(qiáng)在線問(wèn)責(zé)制。因此，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)在聯(lián)合國(guó)政府專家組、互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)以及其他國(guó)際和地區(qū)組織中的地位與作用，通過(guò)多邊機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和雙邊傳統(tǒng)外交相結(jié)合的方法，同歐盟探討制定網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際反恐公約，制定打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的全球性國(guó)際法律文書(shū)，健全打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的司法協(xié)助機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)交流和實(shí)戰(zhàn)演習(xí)。