高小枚

(長沙理工大學 社會治理創(chuàng)新研究中心，湖南 長沙 410114)

黨的十八大以來，隨著我國社會建設的大力推進，慈善事業(yè)日益受到了黨和政府的高度關注。2014年11月，國務院發(fā)布的《國務院關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》對慈善事業(yè)的發(fā)展目標作出了戰(zhàn)略規(guī)劃。2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國慈善法》，并于同年9月1日付諸實施。2017年10月，黨的十九大報告強調指出：“完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系?！?019年10月31日，黨的十九屆四中全會再次強調：“統(tǒng)籌完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度。”可見，慈善事業(yè)已成為推進新時代中國特色社會主義社會建設的重要制度安排。作為現代慈善事業(yè)的重要主體，慈善組織是促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的重要支撐。這就意味著，要促進慈善事業(yè)的健康發(fā)展，就必須促進新時代慈善組織的大力發(fā)展，充分激發(fā)慈善組織活力。從制度主義社會學的視角來看，任何社會組織的發(fā)展都與其所處的制度環(huán)境息息相關。因此，要促進新時代慈善組織的大力發(fā)展，就必須優(yōu)化制度環(huán)境。制度是影響人類行為的一系列規(guī)則或規(guī)范的總稱，可以劃分為正式制度(包括法律、政策和契約等)和非正式制度(包括行為規(guī)范、慣例、風俗、觀念、認知等)，兩者都是影響慈善組織發(fā)展的重要變量。從一定意義上說，非正式制度對慈善組織發(fā)展的影響不亞于正式制度。那么，非正式制度對慈善組織發(fā)展究竟有何影響？這種影響的作用機制又是怎樣的？這就是本研究試圖解決的核心問題。

一、理論背景

20世紀七八十年代，韋斯布羅德的政府失靈理論、漢斯曼的市場失靈理論以及薩拉蒙的志愿失靈理論共同構成了西方慈善事業(yè)發(fā)展的經典理論。這些理論都一致認為，在應對人類需要時，無論是政府、市場還是志愿者，都存在缺陷，無法完全應對人類的需要。因此，促進慈善組織的發(fā)展也就成為經濟社會發(fā)展的必然之舉。西方學術界對慈善組織發(fā)展的研究已趨于成熟，形成了目標導向模型、開放系統(tǒng)模型和利害相關者滿意模型(社會建構模型)等三種理論模型。這些理論對于慈善組織發(fā)展的內涵、評價慈善組織發(fā)展的標準、慈善組織的不同生命周期等做了探索?？v觀已有的成果大致可歸為兩類：一是關于慈善組織內部治理的研究。美國學者貝奇·布查特·阿德勒(Betsy Buchalter Adler)的《通行規(guī)則：美國慈善法指南》重點闡述了慈善組織的自我治理、慈善組織的公信力建設等方面內容[1]。喬爾·L.弗雷施曼(Joel L.Fleishman)的《基金會：美國的秘密》通過 99 個案例，概括介紹了某些慈善組織或者慈善項目的發(fā)展脈絡[2]。Ditkoff和Colby認為慈善組織必須客觀評估其組織本身與項目運行績效，并進而調整其決策機制、業(yè)務范圍和經營策略[3]。二是關于制度環(huán)境與慈善組織發(fā)展關系的研究。Jackson和Apostolakou借鑒新制度理論和比較制度分析，研究了不同制度環(huán)境對歐洲的企業(yè)社會責任政策產生的影響[4]；Gjolberg則檢驗了全球化以及國家制度對企業(yè)社會表現的影響。其研究發(fā)現：經濟發(fā)展越協調，全球化得分越高、國家福利越好、市民文化傳統(tǒng)越流行以及非政府組織越多，企業(yè)社會責任得分也越高[5]。Feldstein探討了政府財政支出與慈善捐贈的關系。提出：如果公共捐贈是通過稅收的方式從慈善捐贈者的手中取得的，那么公共捐贈就會對私人捐贈產生“擠出效應”；反之，政府的財政補貼在一定程度上會增加個人的慈善捐贈。

在國內，自2011年“郭美美事件”以來，慈善組織發(fā)展的制度建設問題一直是學術界關注的焦點之一。石國亮認為法律制度缺陷導致慈善組織缺乏必要的監(jiān)管，從而導致其公信力差[6]。陳成文等認為，現有制度不能給個人或企業(yè)提供足夠的慈善激勵，進而不利于慈善組織的發(fā)展，因此要完善慈善稅收制度和慈善捐贈制度，以構建有利的制度環(huán)境[7]。鄭功成、候安琪等主張要完善慈善立法、慈善組織準入制度、慈善信息公開制度和政府監(jiān)督管理制度等，以明確慈善組織的地位、權力和義務，規(guī)范慈善組織行為，提升其公信力[8]。周旭亮對慈善捐贈的稅收激勵政策進行了分析[9]。汪大海、劉金發(fā)討論了政府支出與慈善捐贈的關系，探討了中國慈善捐贈變化的原因[10]。王名等從政府與社會的關系[11]、楊團等從慈善組織與企業(yè)的關系[12]、陳成文、黃誠從激發(fā)社會組織活力[13]等角度，對慈善組織的制度建設進行了探索。

綜上所述，國內外學術界對慈善組織發(fā)展的制度建設問題已經進行了可貴的理論探索，這些理論探索具有一定的啟迪借鑒意義。然而，從總體上看，已有的研究尚存在以下不足：一是從研究內容上看，探討正式制度與慈善組織發(fā)展的多，而探討非正式制度與慈善組織發(fā)展的極少，這就必然影響到這一問題研究的全面性；二是從研究方法上看，已有的研究大多是基于邏輯推演的定性研究，而基于假設驗證的定量研究十分罕見，這也就必然影響到研究結論的可信度。因此，運用規(guī)范的實證研究方法，探討非正式制度與慈善組織發(fā)展的關系，仍然具有重要的學術開拓意義。

二、研究設計

(一)變量界定

本研究將慈善組織的發(fā)展狀況作為因變量，將非正式制度作為自變量。

1.因變量——慈善組織的發(fā)展狀況

本研究將慈善組織的發(fā)展狀況分為慈善組織的社會認同度、慈善組織資源獲取能力和慈善組織參與公共服務的積極性三個維度。其中慈善組織的社會認同度具體操作化為“合法性地位”“誠信度”“公信力”“服務能力”“使命感”和“工作人員的職業(yè)道德”六個指標；慈善組織資源獲取能力具體操作化為“年度總收入”“年度承接項目數”和“年度項目收入”三個指標；慈善組織參與公共服務的積極性具體操作化為“服務頻率”(一定時間內參與公共服務的次數)、“服務規(guī)?！?一定時間內向公眾提供公共服務的數量)和“服務程度”(慈善組織在參與公共服務中的角色扮演及其嵌入深度，即是作為政府提供服務的附庸還是作為政府提供服務的平等合作者[13]，是作為活動的組織者還是活動的參與者)三個指標。

2.自變量——非正式制度

制度環(huán)境是指一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等人們認為順理成章的社會事實[14]。制度有正式制度與非正式制度之分。非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價值觀念、意識形態(tài)等對人們行為產生非正式約束的規(guī)則。本研究將非正式制度分為“決策參與”“人文環(huán)境”“交流合作”“接受程度”四個維度，具體操作化為“當地政府接納慈善組織參與相關決策”“當地的社會人文環(huán)境有利于慈善組織發(fā)展”“慈善組織與政府、企業(yè)的合作越來越多”“慈善組織被越來越多的人認同”等四個指標。以上每個指標的答案分為“很不贊同”“不贊同”“一般”“贊同”“非常贊同”五類，依次賦值1、2、3、4、5分，得分越高，說明該制度環(huán)境越好。

(二)研究假設

國內外學者對非正式制度與慈善組織的發(fā)展曾做過一些探討，如李靜、趙杏梓等指出價值認同和社會道德等非正式制度規(guī)范同樣制約著我國慈善組織的發(fā)展；Gjolberg發(fā)現市民文化傳統(tǒng)越流行企業(yè)社會責任得分也越高。本研究從社會認同度、資源獲取能力和參與公共服務的積極性三個方面來測量慈善組織的發(fā)展狀況，因此，基本假設為：非正式制度對慈善組織的社會認同度、資源獲取能力和參與公共服務的積極性均有顯著性的影響。

(三)資料來源

本研究的數據資料來源于課題組在上海市、湖南省和云南省開展的問卷調查。此次調查對象為慈善機構的負責人和工作人員。調查樣本采取非概率隨機抽樣的方法獲取。調查總計發(fā)放 1200份問卷，回收有效問卷1183份，有效回收率 為98.6%。其中，湖南省368份(占31.1%)，云南省465份(占39.3%)，上海市350份(占29.6%)。調查資料回收后，利用SPSS20.0統(tǒng)計軟件對其進行分析處理。

三、結果分析

(一)非正式制度與慈善組織的社會認同度

1.慈善組織社會認同度基本現狀

本研究將慈善組織的社會認同度操作化為“合法性地位”“使命感”“公信力”“誠信度”“服務能力”和“工作人員的職業(yè)道德”六個具體指標，每個指標均由調查對象對其賦值評價(分值區(qū)間為1-5分，分值越大評價越高)。統(tǒng)計結果如表1所示。

表1 慈善組織社會認同度基本現狀

由表1可知，整體而言，慈善組織的社會認同度比較高，各維度的均值得分換算成百分制后均在85分以上。排在前三位的依次為“慈善組織的合法性地位”“慈善組織工作人員的職業(yè)道德”和“慈善組織的誠信度”三項，其得分均在90分以上；得分相對較低的兩項一個是“慈善組織的公信力”，另一個是“慈善組織的服務能力”。

2.非正式制度對慈善組織社會認同度的影響

以非正式制度為自變量，以慈善組織的社會認同度各維度為因變量建立多元線性回歸模型，統(tǒng)計結果見表2。

表2 以慈善組織社會認同度各維度為因變量的多元線性回歸模型

從表2中的數據來看，“接受程度”對慈善組織社會認同度各維度均有顯著影響，即“慈善組織越是為公眾所認同”，慈善組織的社會認同度就越高；“決策參與”對慈善組織的使命感(.117*)、公信力(.201**)、服務能力(.216**)和工作人員的職業(yè)道德(.114*)有顯著影響；“人文環(huán)境”對慈善組織的使命感(.197**)、公信力(.122**)、誠信度(.196**)和工作人員的職業(yè)道德(.154**)有顯著影響；“交流合作”對慈善組織的合法性地位(.498**)、使命感(.129**)、公信力(.131**)、誠信度(.141**)和工作人員的職業(yè)道德(.117**)有顯著影響。

(二)非正式制度與慈善組織的資源獲取能力

1.慈善組織資源獲取能力基本現狀

慈善組織的資源獲取能力操作化為“年度總收入”“年度承接項目數”和“年度項目收入”三個指標，在調查時具體操作化為“2016年總收入(萬元)”“2016年承接項目的數量(個)”和“2016年項目收入(萬元)”三個指標。具體情況見表3。

表3 慈善組織資源獲取能力基本現狀

由表3可知，慈善組織2016年度總收入的均值為252.91萬元、承接各類項目數量的均值為7.37個、項目收入的均值為121.15萬元。就均值而言，慈善組織資源獲取能力各指標都較高，但是這三個指標的極差和方差都很大：年度總收入方面，極差為4000萬元(最高的為4000萬元，最低的為0)，方差為294933.683；承接項目方面，極差為50個(最高為50個，最低的為0個)，方差為115.316；項目收入方面，極差為1744.86萬元(最高為1744.86萬元，最低的為0)，方差為91487.316。進一步分析我們發(fā)現：慈善組織年度總收入在均值以下的近八成(占樣本總數的79.4%)，而年度總收入50萬(Q1)以內的就近五成(占樣本總量的47.3%)；慈善組織承接項目數在均值以下的有七成多(占樣本總數的73.3%)，2016年度全年沒承接任何項目的慈善組織達170個之多，占樣本總量的14.4%；慈善組織項目收入在均值以下的有八成多(占樣本總數的82.4%)，項目收入在30萬(Q1)以內的有五成多(占樣本總量的53.3%)，同樣，2016年度無任何項目收入的慈善組織達170個之多，占樣本總量的14.4%?？梢?，不同慈善組織之間資源獲取能力的差異非常大。

2.非正式制度對慈善組織資源獲取能力的影響

以非正式制度為自變量，以慈善組織資源獲取能力各指標為因變量建立多元線性回歸模型，統(tǒng)計結果見表4。

表4 以慈善組織獲取資源能力各維度為因變量的多元線性回歸模型

從表4中的統(tǒng)計數據可以得知，“決策參與”(.117*)、“人文環(huán)境”(.102**)和“交流合作”(.151**)對慈善組織2016年度總收入有顯著性影響；“決策參與”(.233**)、“人文環(huán)境”(.125**)和“交流合作”(.136**)對慈善組織2016年度承接各類項目數量也有顯著性影響；“交流合作”(.218**)、“接受程度”(.119*)對慈善組織2016年度項目收入有顯著性影響。其中“交流合作”(“慈善組織與政府、企業(yè)的合作越來越多”)對慈善組織2016年度總收入、承接各類項目數量和項目收入均有顯著性影響。

(三)非正式制度與慈善組織參與公共服務的積極性

1.慈善組織參與公共服務積極性基本現狀

慈善組織參與公共服務積極性的三個指標分別為“服務頻率”“服務規(guī)?！焙汀胺粘潭取?，在調查時具體設計為“2016年度參與公共服務的次數”“2016年度參與公共服務的人次”和“慈善組織在參與各類公共服務活動中的角色”，具體結果見表5和表6。

由表5可知，慈善組織2016年度參與公共服務頻率的均值為56.33次，參與公共服務規(guī)模的均值為19887.90人次，同時這兩個指標的極差和標準差都很大。在極差方面，與沒有提供任何公共服務的慈善組織相比，提供公共服務最多的慈善組織，在頻率方面達350次、在規(guī)模方面達29萬人次；其標準差分別為5550.435和54825.525。進一步分析發(fā)現：慈善組織參與公共服務次數在均值以下的達六成多(占樣本總數的62.8%)，其中提供公共服務的頻率不超過20次(Q1)的有四成多(占樣本總數的44.5%)，沒有提供任何公共服務的慈善組織有79個(占樣本總量的6.7%)；慈善組織參與公共服務人次在均值以下的達八成多(占樣本總數的83.2%)，其中服務人次在1000(Q1)以內的近三成(占樣本總量的28.8%)?？梢?，慈善組織參與公共服務的“服務頻率”和“服務規(guī)模”與慈善組織資源獲取能力呈現出同樣的特點：不同慈善組織之間差異非常大。

表5 慈善組織服務頻率和服務規(guī)?；緺顩r

由表6可知，慈善組織在參與的各類公共服務活動中作為活動組織者的不足六成(占樣本總量的56.9%)。提供公共服務是社會組織的核心功能角色[15]。提供公共服務既是慈善組織存在的價值所在，也是慈善組織謀求發(fā)展的必然訴求。黨的十八屆三中全會以來，政府購買服務正逐漸成為常態(tài)，慈善組織參與公共服務的積極性也不斷提升。然而，慈善組織究竟應該以何種身份角色參與？是僅僅作為承接政府服務項目的工具性載體還是作為承接政府服務項目中公眾的代表者、協商者？是作為政府提供服務的附庸還是作為政府提供服務的平等合作者？這是推進慈善組織進一步發(fā)展需要我們去探究的問題[13]。

表6 慈善組織參與各類公共服務活動中的角色

2.非正式制度對慈善組織參與公共服務積極性的影響

慈善組織參與公共服務的頻率和規(guī)模屬于連續(xù)變量，可以建立線性回歸模型進行分析。根據慈善組織在參與的各類公共服務活動中的角色情況，“活動的合作參與者及其他”=0，“活動的組織者”=1，為定類變量，所以要建立LOGISTIC模型進行分析(取置信度為95%)，具體結果見表7和表8。

從表7中數據來看，對慈善組織參與公共服務的頻率均有顯著影響的有“接受程度”(.292**)和“交流合作”(.174**)，對慈善組織參與公共服務的規(guī)模有顯著影響的有“決策參與”(.155**)、“交流合作”(.153**)和“接受程度”(.135**)。其中，“接受程度”和“交流合作”都對慈善組織參與公共服務的頻率和規(guī)模有顯著影響，而“人文環(huán)境”對慈善組織參與公共服務的頻率和規(guī)模均無顯著性影響，慈善組織參與公共服務的頻率和規(guī)模，并不取決于這一非正式制度，或者說不能從其中發(fā)現統(tǒng)計學規(guī)律。

表7 以慈善組織參與公共服務的頻率和規(guī)模為因變量的多元線性回歸模型

從表8可以得知，對慈善組織在各類公共服務活動中是“活動的合作參與者”還是“活動的組織者”有顯著影響的有兩個，即“決策參與”和“交流合作”，這兩項指標和慈善組織在各類公共服務活動中是“活動的合作參與者/活動的組織者”呈正相關：慈善組織對“當地政府接納慈善組織參與相關決策”和“慈善組織與政府、企業(yè)的合作越來越多”的評價越高，慈善組織就越有可能深入地參與到各類公共服務活動中去，成為活動的組織者。

表8 以慈善組織參與公共服務活動的角色情況為因變量的LOGISTIC模型

四、結論與建議

(一)研究結論

本研究以社會認同度、資源獲取能力、參與公共服務的積極性為測量指標分析了慈善組織的發(fā)展狀況，探討了“決策參與”“人文環(huán)境”“交流合作”和“接受程度”等非正式制度對慈善組織發(fā)展的影響及其作用機制?；窘Y論如下：

第一， 從慈善組織的發(fā)展狀況來看，整體而言，慈善組織的社會認同度較高、資源獲取能力較強、參與公共服務的積極性較高。就均值來說，慈善組織社會認同度的六個指標(即合法性地位、誠信度、公信力、服務能力、使命感和工作人員職業(yè)道德)的得分換算成百分制后均在85分以上，其中合法性地位、誠信度以及工作人員職業(yè)道德的得分超過90分；慈善組織資源獲取能力的三個指標(即年度總收入、承接項目數和項目收入)分別為252.91萬元、7.37個和121.15萬元；慈善組織參與公共服務積極性的兩個指標(服務頻率和服務規(guī)模)分別為56.33次和19887.90人次。但從方差(或標準差)來看，慈善組織社會認同度六個指標都很小，而資源獲取能力三個指標和參與公共服務積極性的兩個指標都很大，這表明不同慈善組織在社會認同度方面差別很小，但在資源獲取能力和參與公共服務的積極性兩個方面的差異卻很大。可見，慈善組織的社會認同度較高，而不同慈善組織之間的資源獲取能力和參與公共服務的積極性差異顯著。

第二， 從非正式制度對慈善組織發(fā)展的影響來看，非正式制度的四個維度(即決策參與、人文環(huán)境、交流合作、接受程度)中，“決策參與”對慈善組織社會認同度的“使命感”“公信力”“服務能力”和“工作人員的職業(yè)道德”四個指標有顯著影響，對慈善組織資源獲取能力的“年度總收入”和“承接項目數”兩個指標有顯著影響，對慈善組織參與公共服務積極性的“服務規(guī)模”和“服務程度”兩個指標有顯著影響；“人文環(huán)境”對慈善組織社會認同度的“使命感”“公信力”“誠信度”和“工作人員的職業(yè)道德”四個指標有顯著影響，對慈善組織資源獲取能力的“年度總收入”和“承接項目數”兩個指標有顯著影響；“交流合作”對慈善組織社會認同度的“合法性地位”“使命感”“公信力”“誠信度”和“工作人員的職業(yè)道德”五個指標有顯著影響，對慈善組織資源獲取能力以及參與公共服務積極性的各項指標均有顯著影響；“接受程度”對慈善組織社會認同度的各項指標均有顯著影響，對慈善組織資源獲取能力的“項目收入”有顯著影響，對慈善組織參與公共服務積極性的“服務頻率”和“服務規(guī)模”兩個指標有顯著影響。綜上所述，依照對慈善組織發(fā)展三維度各指標的影響力大小，非正式制度的四個維度依次為“交流合作”“決策參與”“接受程度”和“人文環(huán)境”。

上述結論表明，研究假設得到證實，即：非正式制度對慈善組織的社會認同度、資源獲取能力和參與公共服務的積極性均有顯著性的影響。

(二)對策建議

非正式制度是影響慈善組織發(fā)展的重要變量。實證研究的結果表明，“慈善組織與政府、企業(yè)的交流合作”“政府接納慈善組織參與相關決策”“公眾對慈善組織的認同度”和“慈善組織的人文環(huán)境”對慈善組織發(fā)展的各個維度分別產生顯著的影響。因此，要完善慈善組織發(fā)展的非正式制度，就必須著力構建慈善組織與政府、企業(yè)之間的平等合作關系，促進慈善組織參與社會治理，提升公眾對慈善組織的認同度，優(yōu)化慈善組織發(fā)展的人文環(huán)境。

一要著力構建慈善組織與政府、企業(yè)之間的平等合作關系。前述研究結果表明，“交流合作”是非正式制度四維度中對慈善組織發(fā)展最具影響力的因素。慈善事業(yè)發(fā)展的歷史也表明，慈善組織與政府、企業(yè)之間的良好合作，是慈善事業(yè)發(fā)展的關鍵一環(huán)。因此，構建慈善組織與政府、企業(yè)之間的平等合作關系，已是迫在眉睫。首先，慈善組織與政府、企業(yè)三個主體要明確各自在慈善事業(yè)中的角色定位。慈善組織是慈善事業(yè)的執(zhí)行主體，應保持組織的獨立性、自治性和民間性；政府是慈善事業(yè)規(guī)則的“制定者”與“執(zhí)行者”，通過監(jiān)督、管理慈善事業(yè)的活動指導、推動慈善事業(yè)的發(fā)展；企業(yè)作為慈善事業(yè)的重要參與者應加強慈善責任意識、樹立企業(yè)公民觀念，在加大對慈善事業(yè)資源投入力度的同時，還可用企業(yè)的先進理念和管理方式影響慈善組織的發(fā)展，以多樣化的參與方式為慈善事業(yè)貢獻力量。其次，在促進慈善事業(yè)發(fā)展中，慈善組織、政府、企業(yè)各有自身的資源和運作優(yōu)勢，有自己獨特的實施機制、標準和運作程序，通過交流溝通三方可達成合作互惠的行動策略。美國學者薩瓦斯曾總結了公共物品和公共服務供給的 10 種制度模式：“政府服務、政府出售、政府間協議、合同外包、特許經營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務和自我服務?！盵16]結合我國實際，慈善組織與政府、企業(yè)之間可以通過政府購買、特許經營、政府補助、憑單制等達成合作互惠的行動策略。

二要著力促進慈善組織參與社會治理。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要積極發(fā)揮社會組織在立法協商、普法和守法、推進法治社會建設等方面的作用?？梢姡龠M慈善組織參與社會治理，是社會治理的題中之義，是政社合作的內在要求，也是促進慈善組織發(fā)展的實踐要求。為此，首先，政府要加快職能轉變、完善慈善組織支持體系，為慈善組織參與社會治理提供良好的環(huán)境。轉變職能要讓政府和社會組織真正做到合理分工，相互支撐、互為補充；完善政府對慈善組織的支持體系，為慈善組織提供可持續(xù)的資源支持，給社會力量提供穩(wěn)定的參與渠道和資金來源?？上驳氖墙陙韽闹醒氲降胤礁骷壵雠_了一系列政策支持慈善組織參與社會治理，如《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》《關于促進助殘社會組織發(fā)展的指導意見》等明確慈善組織是現代慈善業(yè)的運作主體，要求推動慈善助殘社會組織發(fā)展，發(fā)揮其作用；北上廣等20余省市出臺政府購買服務的實施意見、辦法或指導目錄。其次，要讓慈善組織參與到慈善事業(yè)政策制定中來。慈善事業(yè)的政策雖由政府制定，但其政策是公共行動者共同學習的產物，而不是政府自上而下的安排。這意味著慈善事業(yè)的政策制定是一種自下而上的過程，實際上是慈善組織、政府、企業(yè)等主體所組成的政策網絡。在慈善事業(yè)政策網絡中，各主體通過對話和協商，在各種集體選擇的論壇中交流信息、談判目標、共享資源、減少分歧，并努力地增進合意，達成最利于慈善事業(yè)發(fā)展的政策方案[17]。再次，要搭建多元主體的協作平臺，建立共治機制。既要搭建政府與慈善組織間的協作平臺，建立共享、溝通與合作機制，也要搭建慈善組織之間以及慈善組織與企業(yè)、媒體、公眾之間的平臺，推動慈善組織領域內外的交流與合作[18]。

三要著力提升公眾對慈善組織的認同度。資料顯示，美國的慈善捐贈85% 來自全國民眾。筆者對上海、湖南、云南三地慈善組織發(fā)展的比較分析也發(fā)現公眾對慈善組織的認可與支持是影響慈善組織發(fā)展的重要變量。要提升公眾對慈善組織的認同度，慈善組織就必須通過組織的道德建設和能力提升來提高組織公信力以獲得社會的認同。此外，政府和慈善組織都應通過各種信息渠道積極傳播慈善理念，加強對慈善事業(yè)和慈善捐贈制度的宣傳報道，以端正公眾對慈善組織的認識、加深公眾對慈善組織的了解，進而鼓勵公眾投身到慈善活動中來。

四要著力優(yōu)化慈善組織發(fā)展的人文環(huán)境。慈善事業(yè)作為一項社會事業(yè)，它的發(fā)展離不開公民慈善意識、社會慈善價值觀的支撐，因此，促進慈善組織的發(fā)展，必須優(yōu)化慈善組織的人文環(huán)境。為此，首先要充分利用各種新聞媒體積極開展慈善公益宣傳活動，普及慈善知識，傳播慈善文化，要加強對慈善義舉的宣傳報道工作，傳導愛心正能量，從而使慈善意識深入人心。其次，政府要通過合理的制度安排引導，鼓勵個人、團體和企業(yè)積極參與到慈善活動中來，使慈善行為逐漸成為公眾的一種生活方式。