陳先吉 周慶華

摘 要：生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，林長制改革是當前生態(tài)文明建設的重點內容。系統(tǒng)深入地研究了以安慶市為代表的皖西南地區(qū)林長制改革工作，梳理了安慶市推出的一系列林長制改革重大舉措取得的成效，總結了改革取得階段性成功的重要啟示，指出了實際工作中存在的問題，并提出了相關建議。

關鍵詞：改革;林長制;綠色發(fā)展

文章編號：1004-7026（2020）17-0082-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號：S513? ? ? ? 文獻標志碼：A

皖西南地區(qū)泛指安慶、池洲、銅陵等地，地形地貌多樣，包括中山、低山、丘陵、臺地（崗地）、湖泊和河流。地勢由大別山主峰向長江傾斜，形成了山區(qū)、丘陵和圩畈3個不同的區(qū)域類型，綠色植被較好，森林覆蓋率接近40%，活立木總蓄積量超過1 000萬m3。

1? 皖西南地區(qū)林長制改革

林長制改革實施以來，地處皖西南的安慶市在全國率先編制林長制規(guī)劃并開展林長制地方性立法，探索形成“六個一”機制，拿下國家農發(fā)行林業(yè)經營主體貸款試點“全國第一單”，多項改革措施走在全省乃至全國前列。當前安慶市正全力打造全國林長制改革示范先行區(qū)，推進林長制改革的重大舉措如下。

1.1? 出臺《安慶市林長制工作方案》

安慶市林長制改革的標志性事件是2017年6月27日召開的市委全面深化改革領導小組第二十一次會議，這次會議審議并通過《安慶市林長制工作方案》。按照該方案，安慶市在2017年12月底前基本完成了市、縣、鄉(xiāng)、村4級林長制工作體制改革。在各區(qū)（縣）內科學劃分不同的生態(tài)功能區(qū)，共設立林長6 967名，從包保到抓落實，形成責任閉環(huán)，涵蓋了全市森林（濕地）及建成綠化區(qū)域。

為推進林長制工作的實施，安慶市統(tǒng)籌列出推進國土綠化進程、加強森林濕地保護、開展森林分類經營、拓寬依林農民增收渠道和深化改革推進依法治林等5項工作任務。通過林長帶動、政策推動、資金撬動、技術牽動，進行森林培育改造，重點推進人工造林、低產低效林改、石質山地造林及青山白化治理、封山育林、森林撫育等工作。在桐城市、太湖縣、望江縣和宜秀區(qū)分別開展公路綠化、芭茅山改造、濕地保護與開發(fā)、青山白化等重點領域試點。

1.2? 編制《安慶市林長制實施規(guī)劃（2018—2020年）》

從2018年4月起，安慶市委、市政府與國家林業(yè)和草原局建立了信息共享與工作聯動機制，并邀請國家林業(yè)和草原局調查規(guī)劃設計院、經濟發(fā)展研究中心和中國林科院編制林長制規(guī)劃。2018年5月，由國家林業(yè)和草原局調查規(guī)劃設計院副院長唐小平帶隊，率15名專家赴安慶實地調研，啟動規(guī)劃編制工作。2018年7月《安慶市林長制實施規(guī)劃（2018—2020年）》通過國家林業(yè)和草原局評審。

該規(guī)劃聚焦“護綠、增綠、管綠、用綠、活綠”5項任務，搭建起了“1+2+3”基本框架體系，包括1個總規(guī)——《安慶市林長制實施規(guī)劃（2018—2020年）》，2個專項——林業(yè)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、深化集體林權制度改革意見，3個配套——評價指標、考核獎懲及智慧林業(yè)（林長制綜合信息管理平臺），被認為是推深做實林長制部署的重要改革創(chuàng)新舉措，對于落實屬地責任、健全長效機制、加快生態(tài)文明建設、促進綠色發(fā)展起到了重要作用。

1.3? 頒行《安慶市實施林長制條例》

2019年11月29日，經安慶市十七屆人大常委會第十六次會議通過，經安徽省第十三屆人大常委會第十三次會議批準，全國首部林長制地方性法規(guī)《安慶市實施林長制條例》誕生，并于2020年1月1日起施行。

該條例堅持貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、科學規(guī)劃、統(tǒng)籌推進、職責明確、協同高效”的原則，分為總則、設立與職責、組織與保障、監(jiān)督與考核、法律責任、附則等六章二十七條。條例明確了各級林長的工作任務、林長會議成員單位和林長辦工作職責，并對實施林長制的組織、保障、監(jiān)督、考核、獎懲與法律責任等作出具體規(guī)定。

該條例以地方性法規(guī)的形式，固化了林長制的改革成果，將行之有效的政策、制度和有益經驗上升到法制高度，將林長制納入法制軌道運行，實現了從“有章可循”到“有法可依”的重大轉變。至此，安慶市在試點先行林長制改革的探索實踐中，已構建形成較成熟穩(wěn)定的“六個一”改革模式，全面提升了林業(yè)綜合治理體系以及治理能力現代化。

“六個一”包括：一個責任體系，即市級總林長主抓，市委副書記、分管副市長具體抓，出臺林長制推進工作機制，實行月調度、季評價、年考核;一個規(guī)劃體系，即《安慶市林長制實施規(guī)劃（2018—2020年）》，當前在原有規(guī)劃基礎上又推出了《創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)行動方案》，進一步拓展了規(guī)劃內涵;一個支持林業(yè)發(fā)展政策體系，即聚焦林業(yè)經營主體需求，支持林業(yè)經濟高質量發(fā)展“1+N”政策體系，通過市縣財政獎補資金吸引社會資本參與林長制改革實踐;一個林長制智慧平臺，即通過平臺進行在線分析、智能查詢、精準統(tǒng)計和考核調度，提高林長制管理的科學化和智能化水平;一部林長制地方性法規(guī)，即《安慶市實施林長制條例》;一個林業(yè)科技支撐體系，即建立全市科技服務平臺，圍繞木本油料等5大產業(yè)專項，與中國林科院亞林所、安徽農業(yè)大學和安慶師范大學等科研單位合作，建設林業(yè)科技創(chuàng)新研究院、林業(yè)產業(yè)試驗站和林業(yè)產業(yè)技術創(chuàng)新聯盟等，做實“一林一技”。

在“六個一”改革模式驅動下，安慶市林長制改革成效明顯。2017年全市累計人工造林2.4萬hm2，占全省1/5以上。芭茅山已改造1.73萬hm2，昔日“芭茅山”變成“茶山竹?！?。3年新增省級以上林業(yè)專業(yè)示范合作社18個、省級示范家庭林場15個、省級現代林業(yè)示范區(qū)11個、省級以上林業(yè)龍頭企業(yè)174家，總量均居全省第1。全市建成高效林業(yè)基地8.87萬hm2，發(fā)展林下經濟12.33萬hm2，其中藍莓基地規(guī)模在長三角地區(qū)最大，油茶種植面積居全省第2。2019年全省林長制考核，安慶市位居第1名。

2? 皖西南地區(qū)探索推行林長制改革的成效與啟示

習近平總書記高度重視林業(yè)和生態(tài)文明建設，提出一系列新理念和新診斷，形成了科學系統(tǒng)的生態(tài)文明思想，為皖西南地區(qū)推進生態(tài)文明建設和林業(yè)改革發(fā)展提供了根本依據。

林長制改革的核心是落實黨政領導負責制。通過建立縱向到底的責任體系，壓實工作責任，協調各方力量，確保一山一坡、一園一林都有各自的林長。通俗地說，就是“山有頭、林有主，有問題、找干部”。林長制改革實施以來，安慶市按照省委、省政府部署要求，在“林”字上精準發(fā)力，在“長”字上履職盡責，在“制”字上探索創(chuàng)新，取得了明顯成效。一是解決了理念淡化問題，生態(tài)意識切實增強。二是解決了職責虛化問題，工作責任壓緊壓實。三是解決了權能碎化問題，部門聯動形成合力。四是解決了舉措泛化問題，精準施策更加到位。

林長制改革取得明顯成效，最根本的是習近平總書記生態(tài)文明思想的科學指引，最重要的是創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)建設管理體制和工作機制，最關鍵的是各級黨委政府的科學謀劃和廣大干部群眾全力以赴。林長制改革的有效探索，帶來了以下3個方面的有益啟示。

2.1? 推行林長制改革，必須堅持把責任主體的明責、履責、追責作為改革的主線

習近平總書記強調，促進林業(yè)發(fā)展，必須穩(wěn)妥、扎實地抓好兩個關鍵環(huán)節(jié)。一是完善林業(yè)責任制，二是健全林業(yè)經營機制[1]。推行林長制改革，只有堅決落實習總書記重要講話精神，嚴格用制度管權治吏、護綠增綠，有權必有責、有責必擔當、失責必追究，才能保證黨中央生態(tài)文明建設決策部署落地生根。林長制改革只有始終圍繞明責、履責、追責的主線，才能保證制度得到真正落實。只有不斷健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，讓各級干部知責明責、履責盡責，才能實現林有人管、事有人做、責有人擔。只有緊緊扭住責任清單這個“牛鼻子”，通過各級林長責任清單，以林長制會議制度、涉林事項辦理制度、林長制工作督察制度、信息共享制度、考核驗收辦法等一系列機制，形成分工清晰、環(huán)環(huán)相扣的“責任鏈”，把壓力層層傳導下去，構建齊抓共管、各負其責的大生態(tài)林業(yè)格局，才能確保各項改革任務的推進。

2.2? 推行林長制改革，必須堅持大林業(yè)系統(tǒng)思維構建制度，注重林長制改革的系統(tǒng)性和完整性

安慶市林長制改革的“六個一”模式，較好地體現了林業(yè)綜合治理體系的建立和治理能力現代化的提升，矯治了長期以來林業(yè)發(fā)展保護時強時弱和一撥人搞發(fā)展另外一撥人搞保護的不正確認識、行為方式及組織機制。長期以來，部門配置、機構職能劃分與生態(tài)系統(tǒng)完整性理念不盡相符，沒有形成山水林田湖草的生態(tài)管理方式[2]。林長制改革體現了系統(tǒng)性和完整性的思想，以地方性法規(guī)的形式，明確了“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、科學規(guī)劃、統(tǒng)籌推進、職責明確、協同高效”的原則，把森林資源、濕地、綠地等納入同一治理體系，實現了護綠、增綠、管綠、用綠、活綠的協調聯動貫通，做到保護與發(fā)展并重，治理與監(jiān)督同向發(fā)力，真正落實了“月調度、季評價、年考核”的工作責任機制，形成了政府牽頭、部門聯動、社會關注、民眾參與的可持續(xù)發(fā)展長效機制。

在林長制改革中，各區(qū)（縣）立足自身資源稟賦，各有側重做好林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草的統(tǒng)籌，促進自然生態(tài)系統(tǒng)整體提升[3]。同時，把林長制改革與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、全域旅游有機結合起來，同謀劃、同推進、同落實，達到了同頻共振、事半功倍的效果。在設計實施方案上，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，推動科學規(guī)劃布局，各地規(guī)劃有總規(guī)、有分項、有配套，既注重產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的設計，更敢于攻堅集體林權制度改革，同時細化了評價指標和考核獎懲辦法，使之相輔相成，形成綜合效應。

2.3? 推行林長制改革，必須堅定不移地深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，大力推進綠色發(fā)展，努力實現綠色富民、綠色惠民

習近平總書記指出，改革是為了增進人民福祉，要激發(fā)動力，讓人民群眾有獲得感[4]。在林長制改革中，各地始終堅持良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅持建設美麗中國全民行動，系統(tǒng)推進林業(yè)“三變”改革和國有林場改革等，帶動林業(yè)加快轉型，實現山更青、權更活、民更富，讓林業(yè)改革成果更廣泛、更公平地惠及廣大人民。

在林長制改革中，安慶市集體林權確權發(fā)證面積52.51萬hm2，確權發(fā)證率99%，并將林地經營權證改革納入林長制“活綠”的重點工作內容。目前，已有108個村落實“三權分置”和“三變”改革。為進一步規(guī)范集體林地的規(guī)模經營、流轉和交易，采取政府引導、市場化動作等方式，依托安慶市公共資源交易平臺和各地林權管理服務中心，加強林權管理服務，依法引導林農采取轉包、出租及入股等方式有序流轉林權。目前，全市集體林地流轉面積11.99萬hm2，林地流轉率22.6%。

太湖縣結合芭茅山改造發(fā)展油茶和毛竹，引進或培育超過100家林業(yè)經營主體投資，油茶和毛竹面積分別達到1.47萬hm2和1萬hm2。潛山市“安徽省金天柱油茶產業(yè)聯合體”，統(tǒng)籌11家林業(yè)公司和合作社發(fā)展油茶產業(yè)，帶動農戶超過1 600戶，經營面積超過0.33萬hm2。截至2019年底，安慶市林業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社1 345家，林業(yè)重點龍頭企業(yè)國家級4家、省級170家、市級98家，林業(yè)專業(yè)合作示范社國家級7家、省級53家，省級現代林業(yè)示范區(qū)7個、省級示范家庭林場15個。省級林業(yè)龍頭企業(yè)和現代林業(yè)示范區(qū)個數均為全省第1。

各級政府結合林業(yè)工程項目實施，以落實林業(yè)產業(yè)扶貧、安排生態(tài)護林員等形式參與護林造林，重點發(fā)展油茶、毛竹、林果、藥材、高山蔬菜等產業(yè)，推動林下種養(yǎng)業(yè)、森林旅游業(yè)的健康有序發(fā)展，帶動了近百萬群眾就業(yè)增收。綠水青山真的變成了“金山銀山”，成了老百姓真正的“綠色銀行”。在改革實踐中，從地方政府到基層群眾，真正實現了從“賣山林”到“賣風景”、從無盡索取到全力整治、從“要我干”到“我要干”的巨大轉變，自覺大力推進綠色發(fā)展，既創(chuàng)造了自然財富，還創(chuàng)造了經濟財富和社會財富。2019年安慶市林業(yè)總產值451.4億元，同比增長12.8%。

由此可見，推行林長制改革，光靠宣傳發(fā)動是不夠的，必須讓群眾在改革中得到看得見、摸得著的實惠，以此激發(fā)他們支持改革、參與改革的積極性。

3? 存在的問題與建議

推行林長制改革，既是一項長期的戰(zhàn)略任務，又是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要在不斷發(fā)現問題與解決問題中探索前進。當前存在的問題主要集中在以下3個方面。

3.1? 基層林業(yè)部門技術力量薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下基層林業(yè)站專業(yè)技術人員短缺，業(yè)務素質參差不齊的問題較為嚴重?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)林技人員均為事業(yè)編制，主要成員為2002年前分配的省內林校畢業(yè)生，約占60%;新增來源于2020年之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘的事業(yè)編人員和退役安置軍人，約占40%。一方面，基層林業(yè)站條件艱苦，留住人才比較困難;另一方面，新增人員的專業(yè)培訓難以達到實際要求，因此造成基層林業(yè)技術人才短缺。

3.2? 前期財政政策扶持存在一定盲區(qū)

按現有政策，森林防火道建設資金只有當年人工新造林13.33 hm2以上才享受財政補助，標準為市級財政1.5萬元/km，縣級財政補貼1.5萬元/km，而基層較為普遍的13.33 hm2以下的造林就落了空。目前，林道建設的財政補助只考慮到建成的問題，僅靠財政補助只夠修建便道，對林道硬化與后期維護來說遠遠不夠。芭茅山整治需達到0.33 hm2以上才能享受項目資金，零星芭茅山整治沒有獎補政策。但就森林防火來說，0.033 hm2、0.33 hm2和333.33 hm2是沒有區(qū)別的，在實際中反而是實施零星整治的芭茅山更容易引發(fā)火災。

3.3? 林權制度改革法律糾紛時有發(fā)生

因流轉合同文本不規(guī)范、產權界定不明晰等產生的林權過戶不及時、不徹底等問題在基層時有發(fā)生，而且容易產生矛盾，急需專業(yè)法律人士幫助解決。此類問題在各區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交界處尤其易發(fā)。主要有以下5點建議。

3.3.1? 更加注重精準施策

實施林長制的最終落腳點是“用綠”“活綠”，發(fā)揮林業(yè)經濟效益。推進林長制改革，尤其是“增綠”“護綠”，需要長期的高額投入，而且不可能產生立桿見影的經濟效益。發(fā)展林業(yè)企業(yè)，最終要靠企業(yè)自己和市場。政府做好支持引導和服務保障，不能大包大攬。政府要集中有限的財力和物力，重點對符合生態(tài)林業(yè)發(fā)展定位、市場前景看好的企業(yè)。在政策扶持上做到精準服務、保障有力，使有限的政府資源發(fā)揮更大的效益。

3.3.2? 進一步細化完善財政政策

林業(yè)建設投資大、周期長、見效慢，多元參與是保障林業(yè)健康發(fā)展的關鍵。一方面，政府加大財政資金整合力度。協調促進農業(yè)綜合開發(fā)、水土保持、交運、扶貧等項目資金，從林區(qū)道路、排灌設施、電力通訊建設、科技成果推廣、合作共建共創(chuàng)等方面加大扶持力度，培育壯大林業(yè)經營主體，以點帶面，輻射推廣。另一方面，要通過招商引資、引導回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，著力在投融資方式上尋突破，帶動社會資本投入造林[5]。在加大財政支持力度、提高林業(yè)工程配套資金到位率的同時，盡快出臺獎補后續(xù)監(jiān)管細則，對享受獎補政策的林業(yè)大戶，要加強監(jiān)管、督查，進行生態(tài)審計。防止套取資金、單純“跑項目”，以免“產業(yè)獎補結束之時，就是產業(yè)荒蕪之日”的現象發(fā)生。

3.3.3? 著力把綠色優(yōu)勢轉變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢

一要堅持因地制宜，堅持走內涵式林業(yè)發(fā)展之路。因地制宜調整林業(yè)產業(yè)結構，例如對于山頂峰沒有經濟價值的小老樹采取封山育林進行保護，在山腰大力種植茶樹、藍莓、楊梅等經濟林，在山腳則種植紫薇、紅楓、銀杏等名貴苗木，以此解決林業(yè)品種單一化的問題。二要注重林業(yè)一二三產業(yè)融合，拉長產業(yè)鏈，加快品牌創(chuàng)建。堅持以市場為導向，以科技為先導，以基地為基礎，以龍頭企業(yè)為重點，以提供更多優(yōu)質生態(tài)產品為目標，推進林業(yè)由增產導向轉向提質導向，加快先進實用技術創(chuàng)新與推廣應用，推進新品種、新技術示范推廣，不斷提高林產品創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產率，進一步激活林業(yè)要素市場。

3.3.4? 進一步強化科技支撐

加大林長制智慧平臺建設投入，不斷健全林業(yè)災害預測預報網絡，及時發(fā)布有害生物和森林火災預警預報，通過飛機防治、地面噴藥等防治手段，在防火重點區(qū)域安裝野外高清監(jiān)控視頻，加強火源管控。實現大數據采集查詢、病蟲害動態(tài)監(jiān)管、防護應急分隊調度、護林員考核等功能，既能在線查詢森林資源分布狀況，又能隨時掌握責任區(qū)域、任務完成及護林員巡護軌跡等，做到實時監(jiān)管、在線調度。拓展與高校合作，加快科技攻關和科技成果轉化應用，同時重視林業(yè)科技人才的培養(yǎng)和引入，建立安心留人機制。

3.3.5? 繼續(xù)創(chuàng)新改革機制體制思路

探索建立“林長+檢察長”協同機制，全面加強檢察機關對林長制實施的法律監(jiān)督，推動建立管林、治林長效機制。積極與大型企業(yè)對接，探索推進林業(yè)碳匯項目，積極推動國家林業(yè)碳匯有關法律、法規(guī)、規(guī)章的出臺。在融資引資方面，要敢于突破條條框框，根據林業(yè)投資收益周期長的特點，探索建立相應的融資、引資辦法。

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（編輯：李唯哲）