張若寒

摘要：從1949年至今，我國城市基層社會的組織形式走過了幾個階段。從單位制與街居制并存，到單位制逐漸讓位于街居制，再到社區(qū)制的興起，居民在其中扮演的角色也有所不同。在社區(qū)制的背景下，居民是否應(yīng)該以組織的形式參與社區(qū)治理，應(yīng)該以什么形式的組織參與社區(qū)治理，成為當(dāng)下亟需討論的話題。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;居民參與;組織化

在社區(qū)治理中，原子化的居民個體往往可能存在利益表達(dá)低組織化或無組織化的問題，使他們的利益訴求得不到有效回應(yīng)和解決。其惡果將會在兩個方向體現(xiàn)出來：一是因訴求失敗導(dǎo)致居民懶于進(jìn)行利益表達(dá)，使其參與社區(qū)治理的積極性受到打擊;二是無有效回應(yīng)的訴求逐步積累，形成民怨，居民再采用不合理的表達(dá)方式表達(dá)意愿，致使社區(qū)氛圍失去和諧。通過組織化的方式建構(gòu)以共同目標(biāo)和分工協(xié)作為基礎(chǔ)的居民參與的社區(qū)治理模式是我國當(dāng)下城市基層治理必須研究的重要話題。

一、社區(qū)居民的組織化

關(guān)于什么是“社區(qū)居民的組織化”，學(xué)界從不同角度進(jìn)行了研究，含義大致相近，但具體闡述不盡相同。

從過程的角度，有學(xué)者認(rèn)為社會的組織化是一個社會中的不同群體基于特定目標(biāo)組織起來，共同解決社會問題或創(chuàng)造社會福利的持續(xù)性過程_[1]。社區(qū)組織化過程是利益相關(guān)者基于各自的動機(jī)選擇行動策略，通過協(xié)商討論實現(xiàn)對社區(qū)公共事務(wù)的治理，達(dá)致社區(qū)發(fā)展，在這個過程中，利益相關(guān)者自組織或被組織起來_[2]?；谶^程的組織化是一個在自組織和他組織互相作用下，把成員的社會活動囊括進(jìn)一定的組織體系中，按一定的社會秩序加以實現(xiàn)的過程_[3]。

從功能的角度，有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)組織化就是要將分散的成員個體通過社區(qū)內(nèi)的正式組織或非正式組織進(jìn)行吸納整合，進(jìn)行公共需求的表達(dá)，實現(xiàn)公共利益_[4]。新社會階層的再組織化就是通過各種社會組織搭建交流平臺，從而將“原子化”狀態(tài)的新社會階層群體有機(jī)結(jié)合起來，在平臺上滿足他們社會參與的需要_[5]。

綜合以上兩種角度的研究，本文認(rèn)為社區(qū)居民組織化的含義是社區(qū)居民基于特定的目標(biāo)和利益，主動或被動地組織起來，實現(xiàn)共同行動，表達(dá)公共需求，參與治理社區(qū)公共事務(wù)。

二、我國城市基層管理中的居民組織形式變化

新中國建立之后，在國家的城市基層社會管理制度中，按居民組織形式經(jīng)歷了前后相繼又各不相同的發(fā)展階段。

（一）單位制與街居制并存時期（1949年—1978年）

1949年新中國成立后，國家采取了高度集中的社會資源和權(quán)力管理制度。在城市居民的組織上，這種制度體現(xiàn)為單位制和街居制_[6]。

單位制作為與計劃經(jīng)濟(jì)制度相匹配的社會管理制度和居民組織形式，其最大特點就是生活空間和生產(chǎn)空間的重疊_[4]。職工在單位中從事穩(wěn)定的工作，職工及其家屬通過單位進(jìn)行社會交往、建立聯(lián)系。單位制將職工及家屬組織集合起來，提供全面的福利和保障，包括住房、醫(yī)療、教育、治安等生活的各個方面。

在這個階段，是政府通過對單位組織進(jìn)行指揮、傳達(dá)和分配資源等方式管理社會_[7]。國家并不直接管理社會成員，而是管理作為城市細(xì)分組織的單位。而單位作為“政府責(zé)任代理”，不再是單純的經(jīng)濟(jì)組織，它同時扮演著社會組織和政治組織的角色，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會控制、福利保障、政治動員和行政管理_[8]等多重功能。

在政府、單位和個人這一鏈條中，作為職工的個人通過單位組織起來，依附于單位的資源，各個單位又依附于政府的資源分配，形成自下而上的雙重依附。同時，通過對資源的分配和控制，國家對單位、單位對個人又形成從上而下的雙重控制_[7]。

單位制將單位職工及其家屬組織起來，街居制則將那些不屬于任何單位的社會閑散人員、社會優(yōu)撫對象、民政救濟(jì)對象等組織起來，由街道辦事處和居委會進(jìn)行“準(zhǔn)單位化”的管理和服務(wù)_[9]。

（二）單位制讓位于街居制（1978年—2000年）

單位制在計劃經(jīng)濟(jì)時期發(fā)揮其動員和控制的作用的同時，也帶來一些后果，有學(xué)者將其總結(jié)為“總體性社會”和“依賴性人格”。

“總體性社會”是指社會呈現(xiàn)的高度組織化但結(jié)構(gòu)分化程度很低的狀態(tài)。在總體性社會中，國家的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心和意識形態(tài)中心高度重疊，國家對社會實行全方位控制_[10]，導(dǎo)致國家功能不斷膨脹，社會功能不斷萎縮，社會生活具有明顯的政治化和行政化傾向。在經(jīng)濟(jì)層面，單位制又存在平均主義的傾向，社會生產(chǎn)和生活缺乏活力_[11]。同時，在單位制從上而下的雙重控制和自下而上的雙重依附的鏈條中，由于同一單位的職工集中生活和工作，社會化過程相似度高，國家意志能通過單位組織的管理控制得到很好的體現(xiàn)。但自下而上的利益表達(dá)過程卻很難實現(xiàn)，個人特質(zhì)和需求也不被考慮，整體呈現(xiàn)為去個人的組織化_[12]。

“依賴性人格”是指單位制通過壟斷資源和封閉空間，使得單位成員高度依附于單位，塑造了單位成員依賴性的人格_[13]，缺乏自主性和自治意識。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，單位是單位成員獲取經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會資源的唯一來源，離開單位就幾乎等于失去一切。因此當(dāng)單位成員遇到難以解決的困難，他們的第一想法就是求助于單位。同時，單位成員的社會流動被嚴(yán)格控制，社會空間的封閉性也導(dǎo)致了單位成員只能依附于單位，缺乏自主性。

1978年12月十一屆三中全會召開，我國開始進(jìn)行改革開放。在這一階段，出于解放生產(chǎn)力的需要，國家進(jìn)行社會管理的思路發(fā)生了變化，逐漸放松了對個體的控制，轉(zhuǎn)為維穩(wěn)和服務(wù)_[14]。

隨著企業(yè)改革、農(nóng)村改革、戶籍制度改革等的推進(jìn)，社會流動加劇，城市中出現(xiàn)了大量的下崗工人，大量農(nóng)民涌入城市，對社會管理提出了挑戰(zhàn)。住房私有化進(jìn)程的開始意味著曾經(jīng)在單位中緊密聯(lián)系、同質(zhì)化程度很高的社會成員如今分散在不同的住房單元。屬于同一街道和居委會下的成員呈現(xiàn)多元化、異質(zhì)性、流動性強(qiáng)的特點，成員之間的緊密聯(lián)系大打折扣，個人與公共世界也漸行漸遠(yuǎn)。

作為國家管控個人、個人依附國家這兩條單向鏈條的中介的單位組織由于改革發(fā)生巨大變化，國家與個人之間的聯(lián)系隨之近乎斷裂。過去行之有效進(jìn)行社會管理的單位制失去了其存在的組織基礎(chǔ)，也就逐漸解體。大量社會管理和公共服務(wù)的功能就從單位轉(zhuǎn)移到了作為城市基層的街道和居委會以及市場。但市場只能提供部分公共服務(wù)，卻無法起到組織管理社會成員的作用，只能由街道辦事處和居委會將社會成員組織起來。

1979年通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 重新確認(rèn)了街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)的地位。1980年，重新被確認(rèn)有效的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會組織條例》也意味著在文革中被破壞的街居制得到了恢復(fù)。

（三）社區(qū)制逐漸興起（2000年至今）

從街道辦事處和居委會被規(guī)定的功能來看，二者本應(yīng)是基層政府和基層社會進(jìn)行溝通和協(xié)作的平臺，但在實際操作中，由于單位職能的外移、城市非單位人口的增加，街居體系要承擔(dān)的職能已經(jīng)超過了原本規(guī)定的任務(wù)范圍。但街道辦事處和居委會的權(quán)力卻十分有限，街道辦事處沒有獨立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，往往扮演行政職能傳遞者的角色。街道辦事處反應(yīng)居民意見和要求的職能得不到體現(xiàn)，居民委員會也實際上變成執(zhí)行各級政府工作的工具，自治的特點得不到體現(xiàn)。

市場經(jīng)濟(jì)培育出的社會成員具有更強(qiáng)的自主性和獨立意志，利益、需求出現(xiàn)分化。而街道和居委會之間基層政府和基層社會的溝通協(xié)作異化為了指揮管理，個體利益得不到充分表達(dá)，居委會作為單純的居民自治組織也難以滿足個體的多元需求。傳統(tǒng)街居制實際上已經(jīng)很難實現(xiàn)對個體的有效組織。

在此背景下，2000年，中共中央國務(wù)院、辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，標(biāo)志著社區(qū)制將正式在全國進(jìn)行全面推廣_[15]。

三、社區(qū)制模式下的居民再組織化

（一）明確再組織化的必要性

1.需通過再組織解決居民不愿參與和無法參與的問題

目前，在實際的社區(qū)治理中，常常出現(xiàn)“看得見的管不了”的問題。比如由于停車位的短缺，社區(qū)內(nèi)的街道邊通常停滿了私家車，影響居民正常出行。但是街道社區(qū)沒有權(quán)力開違章罰單，只能通知交警部門，交警部門到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行處罰后，違章停車現(xiàn)象會暫時減少。但當(dāng)交警離開，路邊又停滿了車。社區(qū)權(quán)力的部分缺失導(dǎo)致有的社區(qū)問題長期懸而未決。

由于單位制的長期影響，居民還不習(xí)慣于通過集體行動來滿足自身需求，一遇到問題首先想到的還是找政府解決，社區(qū)層面的利益表達(dá)呈現(xiàn)出低組織化或無組織化的狀態(tài)。而零散的利益表達(dá)在高度組織化的行政組織面前往往難以引起注意，會被強(qiáng)大的組織力量壓制或忽視，居民的需求也就得不到滿足，問題得不到解決。

同時，市場經(jīng)濟(jì)培育出的社會成員具有越來越高的個人理性。或出于即使我不做也會有其他人做、我可以不付出成本就享有成果的“搭便車”心理，或出于對權(quán)力機(jī)關(guān)的恐懼和回避，居民往往缺乏參加社區(qū)自治組織或社會組織的積極性，也懶于進(jìn)行利益表達(dá)。

2.需通過居民的再組織化建設(shè)解決治理能力失衡的問題

目前，在社區(qū)治理主體中，行政組織力量明顯強(qiáng)于其他主體，社區(qū)自治組織行政化情況嚴(yán)重，社區(qū)社會組織力量薄弱，三者之間力量不平衡，沒有起到相互制約的作用。

（1）行政化問題的困擾與居民自治組織的變異

在實際操作中，居民委員會很難體現(xiàn)出自身的獨立性。從人員角度看，社區(qū)兩委成員雖然是選舉產(chǎn)生，但選舉過程也受街道辦的影響，并且受街道的管理、監(jiān)督和考核。從經(jīng)費(fèi)角度看，社區(qū)居委會沒有獨立支配財務(wù)的權(quán)力，工作經(jīng)費(fèi)主要來自財政撥款，工作人員收入也來自政府補(bǔ)貼。社區(qū)居委會在人員、經(jīng)費(fèi)、資源都被上級政府所領(lǐng)導(dǎo)和控制的情況下，自然也就難以保證自身工作時的獨立性和自主性。

同時，在管理重心下移的背景下，很多行政任務(wù)往往也被安排到社區(qū)來執(zhí)行，社區(qū)居委會的工作重心轉(zhuǎn)移成完成街道辦事處分配的任務(wù)。而居委會在執(zhí)行過程中為了保持任務(wù)的完成和政策的執(zhí)行，往往又簡單粗暴以行政管理的方式布置任務(wù)_[15]，缺乏民主程序，可能侵犯居民權(quán)益。這樣的居民自治組織自然也得不到居民的認(rèn)可和積極參與。

原本是自我服務(wù)、自我管理、自我教育、表達(dá)利益訴求的居民自治組織，被上級行政組織吸納，異化成為延伸到社區(qū)的執(zhí)行上級政府命令的行政機(jī)構(gòu)的“觸角”，具有“準(zhǔn)政府”的性質(zhì)。

（2）社區(qū)社會組織的能力缺失與結(jié)構(gòu)失衡

目前社區(qū)治理的實際操作中，多元主體參與并沒有完全實現(xiàn)，社區(qū)社會組織參與不足。

我國社會組織興起時間較晚，但在國家政策鼓勵下，近年來社會組織的數(shù)量出現(xiàn)大幅增長。根據(jù)民政部在2018年全國社區(qū)社會組織改革發(fā)展經(jīng)驗交流暨工作推進(jìn)會上對25個省份書面材料的不完全統(tǒng)計，社區(qū)社會組織數(shù)量已達(dá)39.3萬個，其中在民政部門依法登記注冊的社區(qū)社會組織有6.6萬個，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)備案管理的社區(qū)社會組織32.7萬個，同時還存在7000余家以社區(qū)居民為主要服務(wù)對象的民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)_[16]。但社區(qū)社會組織數(shù)量的大幅增長并沒有明顯提高其在社區(qū)治理中的有效參與。

社區(qū)社會組織根據(jù)組織目標(biāo)可分為三類_[17]：具有娛樂性質(zhì)的文體活動類組織，如舞蹈隊、合唱隊;基于公益精神的志愿服務(wù)類組織，如治安巡邏隊;和維護(hù)居民權(quán)益的利益代表型組織，如老年人協(xié)會等。在這些組織中，文體活動類組織數(shù)量最多，發(fā)展繁榮，而志愿服務(wù)類組織和利益代表型組織則相對薄弱。

因為文體活動類組織從單位制時期就普遍存在，有著廣泛的社會認(rèn)同度，這種單純基于興趣、不涉及居民核心利益的組織也更容易獲得居民的信任和參與。文體活動的確可以增加居民之間的接觸和聯(lián)系，但有興趣和有時間參與這類組織的人員以老年人為主，居民互動也是基于活動本身，活動結(jié)束居民之間的聯(lián)系又恢復(fù)疏遠(yuǎn)。文體活動類組織對居民的組織范圍和組織作用十分有限和松散。而組織范圍更大的志愿服務(wù)類組織和利益代表型組織又因為單位制以來居民長久養(yǎng)成了依賴性人格而缺乏居民的廣泛參與。而且與文體活動類組織相比，利益代表型組織和志愿服務(wù)類組織還不具備成熟穩(wěn)定可供廣泛借鑒的運(yùn)作模式，組織的運(yùn)作的合法化機(jī)制也還不完善_[17]。最終形成了社區(qū)社會組織結(jié)構(gòu)失衡的局面，社區(qū)居民的組織化呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)松散、浮于表面、娛樂化的情況，無法實現(xiàn)對居民的多層次、全方位有效組織。

要解決以上問題，達(dá)到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目的，真正實現(xiàn)多元主體參與管理社區(qū)公共事務(wù)、集中利益表達(dá)、重塑公共精神，可以通過對社區(qū)居民進(jìn)行新一輪的再組織化實現(xiàn)。

（二）再組織的優(yōu)化路徑

1.減輕居民自治組織的行政化傾向

政府在社區(qū)治理多元主體中必然占有一席之地，為社區(qū)治理提供必要的資源、服務(wù)、指導(dǎo)和制度支持。但政府組織伸向社區(qū)的觸角必須收回，為其他組織的生存發(fā)展預(yù)留空間，居民自治組織應(yīng)當(dāng)保持自主性，減輕行政化傾向。

賦予社區(qū)更多自主空間，減輕居民對政府的依賴，政府應(yīng)重新認(rèn)識居民自治組織和社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中扮演的角色和功能。不應(yīng)把居民自治組織和社區(qū)社會組織看作行政組織的附庸，是承接政府工作的下級，而應(yīng)看作具有獨立性的組織。不應(yīng)對利益表達(dá)行為進(jìn)行壓制和回避，應(yīng)該認(rèn)識到組織化的利益表達(dá)有助于社會矛盾以程序化、和緩的方式得到解決，有的社區(qū)矛盾在社區(qū)層面得到調(diào)解和解決也會減輕政府的負(fù)擔(dān)。

2.鼓勵居民進(jìn)行自我組織

針對目前處于原子化的、利益分散的、參與社區(qū)治理意愿低的社區(qū)居民，應(yīng)鼓勵他們基于與個體化并存的共同利益和需求進(jìn)行自組織。

政府應(yīng)通過制定政策和完善制度，鼓勵社區(qū)中不同利益群體基于自身需求建立組織并參與到社區(qū)治理中，同時對社會組織的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行過程、管理體制進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，但不要越俎代庖，變指導(dǎo)為控制。

在居民自組織過程中，基于實際的共同利益和行動的需要的自組織，比由政府引導(dǎo)、過度依賴政府資源的社會組織或僅限于娛樂層面的社會組織，更能吸引原子化的個體參與。

社區(qū)社會組織之間的結(jié)構(gòu)失衡也需要進(jìn)行矯正，要針對不同社區(qū)社會組織的特點采取有針對性的激勵措施。比如文體活動類組織的需求主要集中在器材和場地上，利益代表型組織需要寬松的政策和制度環(huán)境，志愿服務(wù)類組織的需求則主要是針對積極分子的榮譽(yù)和表彰，政府應(yīng)根據(jù)各類組織不同的需求進(jìn)行不一樣的激勵_[17]。

結(jié)論

目前的社區(qū)制仍然存在著作為居民自治組織的居委會行政化傾向嚴(yán)重和社區(qū)社會組織發(fā)育不良、結(jié)構(gòu)失衡的問題，仍有大量居民在社區(qū)處于無組織的原子化狀態(tài)，公共精神缺失，個體化的利益表達(dá)得不到重視，社區(qū)內(nèi)部存在一些難以自我調(diào)解的矛盾。通過對居民進(jìn)行重新再組織可以改善現(xiàn)狀，但再組織化的方式和程度還需進(jìn)一步討論和研究。

參考文獻(xiàn)

[1]胡重明.再組織化與中國社會管理創(chuàng)新——以浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”為例[J].公共管理學(xué)報，2013，10（01）：63-70+140.

[2]李雪萍，陳艾.社區(qū)組織化：增強(qiáng)社區(qū)參與達(dá)致社區(qū)發(fā)展[J].貴州社會科學(xué)，2013（06）：150-155.

[3]田金娜. 組織化視角下“村改居”社區(qū)社會秩序研究[D].云南大學(xué)，2017.

[4]舒曉虎. 社區(qū)公共空間再造[D].華中師范大學(xué)，2011.

[5]張海東，杜平.新社會階層的生成機(jī)制及其再組織化問題[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2017（04）：81-85.

[6]葛天任.建國以來社區(qū)治理的三種邏輯及理論綜合[J].社會政策研究，2019（01）：49-59.

[7]楊君，紀(jì)曉嵐.當(dāng)代中國基層治理的變遷歷史與理論建構(gòu)——基于城市基層治理的實踐與反思[J].毛澤東鄧小平理論研究，2017（02）：41-46+108.

[8]柯尊清. 當(dāng)代中國城市基層社會治理研究[D].云南大學(xué)，2016.

[9]呂方.從街居制到社區(qū)制：變革過程及其深層意涵[J].福建論壇（人文社會科學(xué)版），2010（11）：185-188.

[10]中國戰(zhàn)略與管理研究會社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型課題組.中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中近期趨勢與隱患[J].戰(zhàn)略與管理，1998（05）：1-17.

[11]丁惠平.轉(zhuǎn)型期我國社會管理體制變遷的組織社會學(xué)考察[J].學(xué)習(xí)與探索，2011（03）：100-102.

[12]王欣，楊君.再組織化、公共性與社區(qū)治理[J].長白學(xué)刊，2017（01）：126-132.

[13]何海兵.我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制[J].管理世界，2003（06）：52-62.

[14]韓巍.我國城市基層社會管理體制的功能轉(zhuǎn)型[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2014，15（05）：28-35.

[15]夏建中.從街居制到社區(qū)制：我國城市社區(qū)30年的變遷[J].黑龍江社會科學(xué)，2008（05）：14-19.

[16]盧磊，黃小娟.我國社區(qū)社會組織發(fā)展的基本議題、發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢探討[J].中國社會組織，2019（09）：54-57.

[17]崔月琴，袁泉.社會管理的組織化路徑——社區(qū)民間組織的“均衡化”發(fā)展[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2011（10）：178-185.