摘 要?委員會(huì)制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的重要內(nèi)容。中共早期對(duì)委員會(huì)制的實(shí)踐探索充分說明了真正的委員會(huì)制既要反對(duì)個(gè)人專權(quán)，也要反對(duì)權(quán)力分散。要做到這兩點(diǎn)，一方面要有完備精良的干部隊(duì)伍;另一方面要有從委員會(huì)的產(chǎn)生到運(yùn)作形成一套完善的制度體系。但是囿于所處的殘酷的斗爭(zhēng)環(huán)境，中共早期無論是干部隊(duì)伍還是配套制度都存在諸多不足。

關(guān)鍵詞 委員會(huì)制 產(chǎn)生 運(yùn)作 實(shí)踐困境

中圖分類號(hào) D20 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 收稿日期 2019-06-08

★作者簡(jiǎn)介：繆小培，上海杉達(dá)學(xué)院馬克思主義學(xué)院助理研究員，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化。

Abstract Committee system is an important part of the CPC leading system. The early practical exploration of the CPC on the committee system fully shows a real committee must oppose to individual autocracy and disperse power. To achieve these two points， on the one hand， we must have a well-equipped team of cadres; on the other hand， we must have a complete institutional system from the production to the operation of the committee. However， in the early days of the CPC when it was in a cruel fighting environment， there were many shortcomings in both the cadre team and the supporting system.

Keyword the committee system; production; operation; practical dilemma

委員會(huì)制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的重要內(nèi)容。集體領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)的委員會(huì)制是在中國共產(chǎn)黨長(zhǎng)期的實(shí)踐探索中逐漸形成的。本文擬就中共早期對(duì)委員會(huì)制的建立和發(fā)展的情況作初步探討和研究，分析其中的得失，以期對(duì)委員會(huì)制的研究貢獻(xiàn)自己微薄的力量。

一、中共早期委員會(huì)的產(chǎn)生

中國共產(chǎn)黨成立時(shí)就確立了委員會(huì)制?！耙淮蟆蓖ㄟ^的黨綱規(guī)定，一個(gè)地方，黨員超過五人的，就必須成立委員會(huì)[1]。那么委員會(huì)是怎么成立的？誠然選舉是最理想的成立委員會(huì)的方式。選舉顧名思義就是黨員投票產(chǎn)生委員會(huì)。中共從“二大”開始就一直要求中央執(zhí)行委員會(huì)須由選舉產(chǎn)生。但是推舉也是產(chǎn)生委員會(huì)的重要方式。“二大”“三大”“四大”黨章都規(guī)定推舉委員組織地方執(zhí)行委員會(huì)和區(qū)執(zhí)行委員會(huì)。

特殊情況下，召集也是組織委員會(huì)的方式?！岸蟆薄叭蟆薄八拇蟆秉h章都規(guī)定，一個(gè)地方，到一定的條件，比如“兩個(gè)干部以上”或者“十人以上”或者“三個(gè)支部以上”且沒有區(qū)執(zhí)行委員會(huì)的，中央執(zhí)行委員會(huì)直接派員召集組織該地方執(zhí)行委員會(huì)。

委派也是委員會(huì)產(chǎn)生的一大方式?！耙淮蟆秉h綱規(guī)定一個(gè)地區(qū)黨員超過五百人或有五個(gè)委員會(huì)時(shí)，“必須成立執(zhí)行委員會(huì)，全國代表會(huì)議應(yīng)委派十人參加該執(zhí)行委員會(huì)”[1]。

中共“五大”之前，黨內(nèi)文獻(xiàn)中存在選舉、推舉、委派、召集等不同的成立委員會(huì)的方式。從“五大”開始，中共一改過去四種方式并存的局面，規(guī)定黨部之執(zhí)行機(jī)關(guān)由黨員大會(huì)和代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。但是上級(jí)委員會(huì)對(duì)下級(jí)委員會(huì)的產(chǎn)生依然有著舉足輕重的影響，如“五大”通過的黨章修正案就規(guī)定了下級(jí)黨部的執(zhí)行機(jī)關(guān)以上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)為原則?！傲蟆秉h章規(guī)定“在秘密環(huán)境之下，于必要時(shí)，黨的下級(jí)機(jī)關(guān)得由上級(jí)機(jī)關(guān)指定，且經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，得制定新委員加入黨部委員會(huì)?！盵2]而且我們也要注意到“互推”“推舉”并沒有就此銷聲匿跡，而是在更小范圍內(nèi)發(fā)揮著重要作用。二者仍然是各級(jí)常務(wù)委員會(huì)產(chǎn)生的主要方式。

1927年大革命失敗后，中共意識(shí)到各級(jí)指導(dǎo)機(jī)關(guān)存在極大的缺陷，認(rèn)識(shí)到選舉產(chǎn)生黨的指導(dǎo)機(jī)關(guān)的重要性。黨中央發(fā)出通告，要求“各級(jí)黨部的指導(dǎo)機(jī)關(guān)從小組以至省委，必須經(jīng)過全體會(huì)議或代表會(huì)議的選舉，重新改組一次”[3]，并規(guī)定了簡(jiǎn)單的選舉辦法。這在黨內(nèi)還是第一次。

總之，中共早期雖然上級(jí)機(jī)關(guān)的意志對(duì)下級(jí)指導(dǎo)機(jī)關(guān)的組成一直有著很重要的影響，但是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的產(chǎn)生也具有越來越民主的趨勢(shì)，從初期的選舉、推舉、委派、召集并存，到選舉產(chǎn)生為主，乃至到從下到上全部選舉產(chǎn)生。中國共產(chǎn)黨在努力弱化上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)委員會(huì)成立的影響。

二、中共早期委員會(huì)的運(yùn)作

黨的委員會(huì)一直采取集體領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)的運(yùn)作方式。中共“一大”選舉產(chǎn)生了第一個(gè)中央機(jī)關(guān)——中央局，其中陳獨(dú)秀任書記，張國燾為組織主任，李達(dá)為宣傳主任。“地方組織也分這三部分?！盵4]

為了方便委員們進(jìn)行集體領(lǐng)導(dǎo)，中共設(shè)置了多數(shù)決的制度和定期開會(huì)的制度。中共“三大”出臺(tái)了黨的歷史上第一個(gè)關(guān)于中央組織機(jī)構(gòu)的法規(guī)性文件——《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》。該《組織法》對(duì)委員長(zhǎng)的職責(zé)也作了明確界定——“主席一切中央局及中央執(zhí)行委員會(huì)之會(huì)議”[5]。中央委員會(huì)和中央局并不是委員長(zhǎng)一個(gè)人說了算，一切決議都是以多數(shù)來定，少數(shù)服從多數(shù)。“二大”“三大”“四大”“五大”也有相似的規(guī)定。

為了便于實(shí)行多數(shù)決，中共規(guī)定委員會(huì)人數(shù)必須是奇數(shù)。從“二大”開始，黨章就有明確的執(zhí)行委員會(huì)人數(shù)的規(guī)定，不同級(jí)別的執(zhí)行委員會(huì)人數(shù)不同，如地方執(zhí)行委員會(huì)三人組成，區(qū)執(zhí)行委員會(huì)五人組成，中央執(zhí)行委員會(huì)五人組成?！岸蟆币院蟮狞h章雖然對(duì)委員會(huì)人數(shù)有所調(diào)整，但是委員會(huì)人數(shù)一直都是奇數(shù)。

中共“二大”開始就對(duì)各級(jí)黨組織、各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)召開會(huì)議的頻次做了最基本的規(guī)定?！案鞯胤接蓤?zhí)行委員會(huì)每月召集各干部會(huì)議一次”[1]。而且委員長(zhǎng)有隨時(shí)召集執(zhí)行委員會(huì)的權(quán)限。中共“五大”進(jìn)一步對(duì)各級(jí)委員會(huì)召集全體代表大會(huì)的頻次和委員的任期作了規(guī)定。委員會(huì)少則三個(gè)月，多則一年就應(yīng)改選一次。

集體領(lǐng)導(dǎo)也離不開分工負(fù)責(zé)。中共從第一屆中央局開始，委員們就有了組織和宣傳的分工。“二大”開始隨著工作的開展分工越來越多，除了委員長(zhǎng)總理黨委及財(cái)務(wù)外，其他委員協(xié)同委員長(zhǎng)分管政治、勞動(dòng)、青年、婦女等運(yùn)動(dòng)[1]?！拔宕蟆焙汀傲蟆闭匠姓J(rèn)了部委制。各級(jí)黨部可以在委員會(huì)之下設(shè)立部和專門委員會(huì)處理各種專門工作，比如組織部、宣傳部、職工運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、婦女運(yùn)動(dòng)委員會(huì)等。

概而言之，中共早期試圖建立起這樣一套領(lǐng)導(dǎo)體制——黨員通過選舉授權(quán)于委員會(huì)，委員會(huì)通過集體領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。為此配套設(shè)計(jì)了選舉制、會(huì)議制度、部委制等。但是我們也不能忽視中共早期這些制度設(shè)計(jì)有一個(gè)共同的缺陷，即往往強(qiáng)調(diào)其重要性，而忽略操作性，就拿選舉制度來說，黨內(nèi)并沒有形成一套多數(shù)人認(rèn)可的選舉程序和規(guī)則。

三、中共早期委員會(huì)制度在實(shí)踐中的困境

這套初具雛形的委員會(huì)制，在實(shí)踐探索過程中，產(chǎn)生的最大的問題恰恰是不夠集體化。而且表現(xiàn)為兩種迥異的形式，一種是權(quán)力集中，形成個(gè)人專權(quán);另一種是權(quán)力分散，形成多頭指導(dǎo)。

1.個(gè)人專權(quán)。中國共產(chǎn)黨從成立之始就沒能擺脫個(gè)人專權(quán)的陰影。羅易在一篇給共產(chǎn)國際的報(bào)告中指出，黨內(nèi)“集體領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上從來沒有過。五大以前實(shí)際上沒有中央委員會(huì)。在上海領(lǐng)導(dǎo)黨的是陳獨(dú)秀、在廣州是鮑羅廷?！盵6]這樣的情況不僅存在于中央委員會(huì)，也存在于地方各級(jí)委員會(huì)。湘贛邊界各縣黨的機(jī)關(guān)，在緊急會(huì)議之前根本沒有集體領(lǐng)導(dǎo)，完全是個(gè)人專政、書記專權(quán)。1927年“八七”緊急會(huì)議后情況有所好轉(zhuǎn)，但是特委以下的各級(jí)黨部，個(gè)人獨(dú)裁的情況沒有一點(diǎn)改善[7]?？傊瑫泜€(gè)人專權(quán)變成一大通病。

中國共產(chǎn)黨多次反省家長(zhǎng)制作風(fēng)。1927年“八七”緊急會(huì)議通告全黨，黨內(nèi)存在個(gè)人專權(quán)問題，黨完全成了宗法社會(huì)，一切只唯上。“黨內(nèi)民權(quán)主義完全是形式上的，黨內(nèi)根本沒有輿論，沒有監(jiān)督，沒有民主。”要求在各級(jí)黨部中實(shí)行真正的集體的指導(dǎo)[8]。

委員會(huì)制度陷入到個(gè)人專權(quán)的局面，是有多種原因的。（1）數(shù)千年封建思想的影響。一方面黨內(nèi)很容易產(chǎn)生家長(zhǎng)制、個(gè)人獨(dú)裁這些有悖于委員會(huì)制的領(lǐng)導(dǎo)方式，另一方面黨員也容易接受個(gè)人領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)而不是集體領(lǐng)導(dǎo)，“黨員崇拜領(lǐng)袖，信仰英雄，而不大認(rèn)得黨的組織?！盵9]（2）干部人才緊缺。委員會(huì)成員不足，被迫陷于“個(gè)人獨(dú)裁”。江西省委“僅常委葉張二人，一切大小事務(wù)技術(shù)工作都要自己做”[9]。省委尚且如此，下級(jí)黨部更是如此?！案刹繂栴}是目前贛西南唯一嚴(yán)重問題，因?yàn)楣ぷ鞯拈_展，一時(shí)創(chuàng)造不出來這樣多干部，各縣區(qū)委工作，大都建立一二人身上”[9]，“這就不得不形成個(gè)人的包辦手工業(yè)家長(zhǎng)制度的領(lǐng)導(dǎo)。”[9]（3）干部的素質(zhì)和能力的限制。有些地方集體領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)也只能是形式上的，最終工作還是落在一兩個(gè)人身上。如江西省委雖然人員齊備，且分工明確，但是組織部長(zhǎng)發(fā)表的意見“過高或過低又多是談原則”，職工運(yùn)動(dòng)委員會(huì)書記和農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)書記“一切工作在主觀上”，整個(gè)省委除了秘書長(zhǎng)和宣傳部長(zhǎng)其他同志“不會(huì)開口或開口說的一點(diǎn)沒有用”[9]。（4）殘酷的斗爭(zhēng)環(huán)境。即使是人員配備相對(duì)充足的黨中央，也因?yàn)闅埧岬亩窢?zhēng)環(huán)境，中央所在地不得不經(jīng)常改換，五個(gè)中央委員也經(jīng)常不能聚集在一起，集體領(lǐng)導(dǎo)未能真正實(shí)現(xiàn)[10]。

2.指導(dǎo)權(quán)分散。黨內(nèi)指導(dǎo)權(quán)分散起源于分工負(fù)責(zé)制和部委制。黨成立之初即有組織和宣傳的分工。隨著工作的開展，“三大”中央局設(shè)立了秘書處、組織部、宣傳教育委員會(huì)，負(fù)責(zé)中央日常工作，還設(shè)立了工人運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、青年運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、婦女運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、軍事委員會(huì)等。選出五人中央局，陳獨(dú)秀任委員長(zhǎng)、羅龍章分管秘書處及宣傳教育委員會(huì)、毛澤東是組織部長(zhǎng)、王荷波是工委主任、蔡和森負(fù)責(zé)《向?qū)А肪幬痆4]?！八拇蟆边x舉五人中央局，五人各有分工，陳獨(dú)秀為中央總書記兼中央組織部主任，彭述之為中央宣傳部主任，張國燾為中央農(nóng)工部主任，蔡和森、瞿秋白為中央宣傳部委員[4]。

“五大”充分肯定了黨內(nèi)按照工作內(nèi)容不同，分設(shè)不同部門進(jìn)行管理的做法，并將其寫入黨章?！盀辄h的各種專門工作各級(jí)黨部得設(shè)立各部管理之（如組織部、宣傳部、婦女部等等），各級(jí)黨部之下的各部隸屬于各級(jí)黨部?！盵8]

各級(jí)委員會(huì)都設(shè)立相應(yīng)的部和委，各部各委都可以獨(dú)立派人獨(dú)立指導(dǎo)工作，這樣的制度設(shè)置使得各項(xiàng)工作從上到下都能直接點(diǎn)對(duì)點(diǎn)落到實(shí)處，非常利于工作的推進(jìn)和展開，但是也很容易形成各自獨(dú)立的王國，“部和委之主任自然而然成為分業(yè)的專門家，黨的組織自然而然分裂成數(shù)多的獨(dú)立系統(tǒng)”[3]。各部各委只聽從上級(jí)部委的指揮，本級(jí)的委員會(huì)指揮不動(dòng)自己設(shè)立的部委，有些部委，比如軍委、工委、農(nóng)委“簡(jiǎn)直成了軍黨工黨農(nóng)黨”[3]。

這一現(xiàn)象最終導(dǎo)致了權(quán)力分散于各部委，委員會(huì)反而成了空有名頭的指導(dǎo)機(jī)關(guān)。為了糾正這一偏差，1927年中共決定廢止設(shè)部制度，將權(quán)力收攏歸于委員會(huì)。從上到下各級(jí)委員會(huì)，“組織宣傳改為科，為純粹技術(shù)機(jī)關(guān)，其他部分如軍事等在工作有必要時(shí)可設(shè)科，科之主任無需執(zhí)行委員兼任”。即使設(shè)立的各專門委員會(huì)，如工委、軍事委員會(huì)等，也只是執(zhí)行委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的智庫，負(fù)責(zé)搜集整理材料和建言獻(xiàn)策[3]。

更難能可貴的是尚屬年輕的中國共產(chǎn)黨也注意到權(quán)力集中和權(quán)力分散二者不可偏廢，不可對(duì)立，同時(shí)也提出了“集體的指導(dǎo)仍須相當(dāng)?shù)姆止ぁ盵3]，只不過“在嚴(yán)密的分工的和個(gè)人負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上一切工作應(yīng)經(jīng)常委會(huì)之集體的討論與決定?！盵3]

總而言之，中共早期的實(shí)踐表明，委員會(huì)制并不是簡(jiǎn)單的一句集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)就可以實(shí)現(xiàn)的。1935年以后，中共也沒有停止對(duì)委員會(huì)制的探索，形成了適應(yīng)革命需要的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，為中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和后來的解放戰(zhàn)爭(zhēng)中取得勝利起到了積極的推動(dòng)作用。

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