李萍　李瑩　支博

摘要：為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，本文從國(guó)家治理層面的制度需求和新時(shí)期常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)需求入手，結(jié)合人民銀行對(duì)于全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐探索，針對(duì)目前預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀中存在的不足，針對(duì)性地提出改進(jìn)優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：人民銀行 預(yù)算績(jī)效管理 政策建議

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大明確提出了新時(shí)期、新常態(tài)下全面實(shí)施績(jī)效管理的理念和要求，為財(cái)政預(yù)算改革指出新的發(fā)展方向。2018年7月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，會(huì)議指出“要牢固樹(shù)立正確政績(jī)觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，通過(guò)全方位、全過(guò)程、全覆蓋實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益”。2018年9月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》正式公布，這一頂層設(shè)計(jì)以全面實(shí)施績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，旨在促進(jìn)財(cái)政資金聚力增效，保證公共資源公平有效，全面提高政府部門(mén)公信力，《意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著預(yù)算績(jī)效管理走向全面實(shí)施階段;2018年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理的意見(jiàn)>的通知》，要求到2020年底“基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”，“ 著力提高財(cái)政資源的配置效率和使用效益”。本文正是建立在人民銀行系統(tǒng)對(duì)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的研究和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，針對(duì)現(xiàn)階段管理難點(diǎn)與痛點(diǎn)，提出下一步改進(jìn)的政策建議。

二、人民銀行全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐探索

2011年，在《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民銀行財(cái)務(wù)管理的通知》中，首次提出要“積極探索項(xiàng)目資金績(jī)效考核機(jī)制，提高資金使用效益”。 2014年，隨著新《預(yù)算法》的修訂以及國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，人民銀行預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)始提速增效，嘗試組織分支機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開(kāi)展電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、貨幣發(fā)行費(fèi)等項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，還首次提出探索應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。2015-2016年，績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等項(xiàng)目支出，績(jī)效目標(biāo)管理也實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全覆蓋并實(shí)行績(jī)效目標(biāo)調(diào)整制度，同時(shí)開(kāi)始著手建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2017年-2018年，人民銀行全面預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)展程度穩(wěn)步提升。在縱向上，全系統(tǒng)的評(píng)價(jià)主體已經(jīng)覆蓋到人民銀行系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)分支機(jī)構(gòu);橫向上，自評(píng)范圍也已覆蓋全部項(xiàng)目支出。管理程序上實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步報(bào)送、同步批復(fù)、同步下達(dá)，積極推進(jìn)預(yù)算與績(jī)效“雙監(jiān)控”、績(jī)效自評(píng)及結(jié)果應(yīng)用等工作。2019年下發(fā)了《中國(guó)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理辦法（試行）》，提供了頂層設(shè)計(jì)和制度安排，為人民銀行全系統(tǒng)全面開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理奠定了制度基礎(chǔ)。

三、人民銀行全面預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理理念有待進(jìn)一步提升

預(yù)算績(jī)效管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性的工作，涉及到人民銀行履職過(guò)程中的方方面面，各級(jí)行黨委對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度不盡相同，落實(shí)管理制度的程度也不同，在一定程度上制約了績(jī)效管理的推廣過(guò)程。另一方面，各級(jí)行內(nèi)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的宣傳引導(dǎo)不足，缺少相應(yīng)培訓(xùn)和指導(dǎo)，職員工層面，特別是具體經(jīng)辦員，更多地是關(guān)心資金需求，對(duì)資金使用成效關(guān)注度不夠，對(duì)績(jī)效管理的理念與工作內(nèi)容理解認(rèn)識(shí)也不到位，增加了此項(xiàng)工作開(kāi)展難度。

（二）預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化

現(xiàn)階段，基層行預(yù)算績(jī)效框架流程的協(xié)同性需要增強(qiáng)。一是缺少良好的橫向協(xié)作環(huán)境，還未有效形成領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)、各業(yè)務(wù)管理部門(mén)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的橫向溝通機(jī)制，主要體現(xiàn)在各部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中參與度不夠，理解程度不深;二是缺少完善的縱向業(yè)務(wù)管理，不同層級(jí)的分支機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理工作中的職責(zé)、規(guī)范操作程序和質(zhì)量控制要求不夠明確，業(yè)務(wù)條線管理不夠健全，導(dǎo)致出現(xiàn)歸口管理部門(mén)對(duì)條線上業(yè)務(wù)的績(jī)效管理不到位，也增加了績(jī)效管理各流程中的溝通成本。

（三）預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程有待進(jìn)一步完善

一是預(yù)算績(jī)效與整體戰(zhàn)略規(guī)劃融合度低。從具體實(shí)踐來(lái)看，基層央行各業(yè)務(wù)條線在進(jìn)行目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)以及績(jī)效反饋應(yīng)用環(huán)節(jié)考慮眼前利益更多，未能有效融合各級(jí)行各條線業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃以及人民銀行履職變化過(guò)程中遇到的新風(fēng)險(xiǎn)和新機(jī)遇。二是預(yù)算績(jī)效管理的范圍覆蓋面不全。目前來(lái)看，基層央行僅將項(xiàng)目支出納入管理過(guò)程，基本支出、外匯征信等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、政府專項(xiàng)資金等處于探索階段，未納入績(jī)效管理。三是績(jī)效指標(biāo)體系精細(xì)化水平不夠。主要體現(xiàn)在總行統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)是根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉的，根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)的變化會(huì)出現(xiàn)不全面、關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的問(wèn)題。四是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分。評(píng)價(jià)后未形成運(yùn)用跟進(jìn)措施，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理其他環(huán)節(jié)、項(xiàng)目庫(kù)管理要求、年度業(yè)績(jī)考核工作未能有效銜接，限制了基層行整體管理水平的提升。

（四）預(yù)算績(jī)效管理保障有待進(jìn)一步加強(qiáng)

從目前的實(shí)踐操作來(lái)看，基層央行的預(yù)算績(jī)效管理全流程基本為手工獲取信息、逐級(jí)報(bào)送匯總的方式，信息橫向縱向信息共享程度低，信息割裂現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致各級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)在績(jī)效管理過(guò)程中信息獲取的可靠性差，在加大了管理成本與難度的同時(shí)，影響各流程管理的效率，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的銜接與信息的實(shí)時(shí)共享效果并不明顯。二是績(jī)效管理專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)薄弱。目前基層央行多為會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)人員兼崗從事預(yù)算績(jī)效管理工作，數(shù)量上不能滿足全過(guò)程管理的要求;相關(guān)部門(mén)的人員知識(shí)覆蓋面與知識(shí)儲(chǔ)備增加了績(jī)效管理的難度，質(zhì)量上影響預(yù)算績(jī)效管理的效果。

四、人民銀行全面預(yù)算績(jī)效管理改進(jìn)對(duì)策

（一）強(qiáng)化“業(yè)財(cái)融合”思維，提升內(nèi)部治理環(huán)境

權(quán)責(zé)明晰的管理體制、高效協(xié)同的溝通機(jī)制，良好的內(nèi)部治理環(huán)境，是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作高效、高質(zhì)量開(kāi)展的堅(jiān)固基石。一方面可通過(guò)行內(nèi)宣傳、政策引領(lǐng)、線下引導(dǎo)等多種手段，傳導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理的目的和重要意義，將“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念深入人心。另一方面充分促進(jìn)財(cái)務(wù)部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)的融合，既要發(fā)揮各級(jí)基層行財(cái)務(wù)部門(mén)績(jī)效管理“掌舵手”的主體職責(zé)，又要調(diào)動(dòng)各業(yè)務(wù)部門(mén)積極性，切實(shí)發(fā)揮好全面績(jī)效管理的“發(fā)動(dòng)機(jī)”作用。

（二）推動(dòng)績(jī)效管理各環(huán)節(jié)均衡發(fā)展，擴(kuò)大成果應(yīng)用輻射面

一是引入契約化的管理理念，各行黨委（黨組）要對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)單位整體預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)。二是逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用范圍，與每年的業(yè)務(wù)條線考核、干部個(gè)人考核相掛鉤，同時(shí)加大績(jī)效結(jié)果利用的聯(lián)合懲戒機(jī)制，完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)與問(wèn)題整改制度，對(duì)工作推進(jìn)不力、績(jī)效結(jié)果不佳的單位（部門(mén)）實(shí)行責(zé)任追究制。

（三）完善績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)，不斷增強(qiáng)科學(xué)合理性

預(yù)算績(jī)效管理中指標(biāo)作為貫穿全過(guò)程管理的關(guān)鍵要素，設(shè)計(jì)與績(jī)效目標(biāo)相匹配且科學(xué)、合理、完善的績(jī)效指標(biāo)體系便顯得尤為重要。在年度預(yù)算績(jī)效評(píng)估、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)控、評(píng)價(jià)時(shí)遵循共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的原則，既要按照統(tǒng)一要求選擇通用指標(biāo)，又要結(jié)合各地實(shí)際，增設(shè)設(shè)置個(gè)性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)縱向突出地方實(shí)際、可比可測(cè)，橫向與預(yù)算管理銜接、體現(xiàn)發(fā)展需要。

（四）注重預(yù)算績(jī)效管理信息化與人才隊(duì)伍建設(shè)

應(yīng)逐步完善信息化平臺(tái)建設(shè)工作，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)績(jī)效管理信息聯(lián)通，提高數(shù)據(jù)匯總整合等處理能力，在依托現(xiàn)有系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)事前評(píng)估管理、目標(biāo)申報(bào)與管理、執(zhí)行監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理等模塊，開(kāi)放各部門(mén)登錄權(quán)限，在預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)完成相應(yīng)操作，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行資源共享，解決信息不對(duì)稱、信息多次傳遞失真等問(wèn)題。同時(shí)依據(jù)各級(jí)行人員情況，綜合考量管理人員的年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、相關(guān)經(jīng)歷等因素，充實(shí)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)人員，設(shè)置預(yù)算績(jī)效管理崗位，明確崗位職責(zé)，完善操作流程指引水平;有條件的單位可搭建預(yù)算績(jī)效管理人才庫(kù)，吸收單位內(nèi)部?jī)?yōu)秀人員加入人才庫(kù)，吸引和聘請(qǐng)外部主管部門(mén)、高校和咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)人員成立專家?guī)臁?/p>

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作者單位：李萍，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;李瑩，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;支博，中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行