于海濱

國(guó)庫(kù)集中支付制度是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，支出款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)規(guī)定審核機(jī)構(gòu)審核后，將資金通過(guò)單一賬戶體系支付給收款人的制度。目前，絕大多數(shù)地方國(guó)庫(kù)集中支付的操作流程主要是由財(cái)政部門(mén)在代理銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)集中支付專(zhuān)戶，預(yù)算單位在需要購(gòu)買(mǎi)商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)提出申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后，向代理銀行下達(dá)支付令，由代理銀行支付給收款人。同時(shí)代理銀行遵循 “先支付、后清算”的原則于當(dāng)日營(yíng)業(yè)終了之前進(jìn)行清算。之前，代理銀行的違規(guī)操作大多是通過(guò)超額清算或“先清算，后支付”的方式套取財(cái)政資金。而隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的變化，集中支付業(yè)務(wù)的違規(guī)問(wèn)題有了新的變化，近日，筆者通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣域代理銀行在辦理集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行資金支付和清算管理的相關(guān)規(guī)定，存在延期清算并長(zhǎng)期墊付集中支付資金情況。如某縣代理銀行于2019年10月至12月間，為集中支付業(yè)務(wù)墊資近3億元，墊付時(shí)間最長(zhǎng)達(dá)29天、最短3天。代理銀行長(zhǎng)期、大量的墊資行為既不利于銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)管控，也影響了國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督管理，亟待進(jìn)一步規(guī)范。

一、代理銀行墊付資金存在“三方”原因

（一）財(cái)政方面

一是剛性支出多，財(cái)政資金缺口大。2019年某縣剛脫貧摘帽，全年財(cái)政總收入為9.37億元，各項(xiàng)支出為36.74億元，其中 保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆摹叭！敝С鲞_(dá)21.74億元，占總支出的59%，加上重點(diǎn)項(xiàng)目支出、征地拆遷補(bǔ)償?shù)绕渌黜?xiàng)剛性支出，使財(cái)政資金更加捉襟見(jiàn)肘，如在2019年10月16日，國(guó)庫(kù)庫(kù)存僅為15.80萬(wàn)元，直接影響了集中支付資金的清算。二是政策性支出時(shí)點(diǎn)集中的影響。為保障農(nóng)民工工資足額發(fā)放到位，春節(jié)前夕，政府調(diào)動(dòng)全縣可用資金集中撥付這些資金，使該縣在特定時(shí)間段出現(xiàn)資金缺口，對(duì)集中支付資金的清算造成一定影響。三是轉(zhuǎn)移支付資金未及時(shí)到位。地方政府由于自身財(cái)力不足，許多大型工程項(xiàng)目依靠上級(jí)財(cái)政部門(mén)的轉(zhuǎn)移支付。由于預(yù)期的資金到位與實(shí)際下?lián)艽嬖跁r(shí)間差，政府為了加快工程進(jìn)度，往往采取預(yù)先墊付資金的方式，這就難免擠占國(guó)庫(kù)集中支付清算資金。四是超額編制下發(fā)額度。財(cái)政部門(mén)在下發(fā)各預(yù)算單位集中支付額度時(shí)，并未考慮到實(shí)際可用財(cái)力，而是根據(jù)全縣各單位資金需求進(jìn)行編制，因此導(dǎo)致了代理銀行在支付后由于庫(kù)存不足而無(wú)法清算，從而被動(dòng)墊付資金。五是受疫情影響，2020年初，新冠肺炎疫情突如其來(lái)，該縣財(cái)政部門(mén)在上級(jí)防疫資金尚未到位的情況下先行購(gòu)置了急需的各類(lèi)防疫物資，也是代理銀行資金墊付的一個(gè)因素。

（二）代理銀行方面

代理銀行墊付財(cái)政集中支付資金的主要原因是受利益驅(qū)使。存款是各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)基點(diǎn)，財(cái)政資金因存量大、穩(wěn)定性好，更是各項(xiàng)存款增長(zhǎng)的重中之重。截至2020年3月底，該縣共有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)12家，各項(xiàng)存款195.74億元，而該代理銀行各項(xiàng)存款21.81億元，占全縣各項(xiàng)存款的11%，其中該行財(cái)政存款2.68億元，占該行各項(xiàng)存款的12%。在此情況下，代理銀行迫于維持財(cái)政存款的壓力，對(duì)集中支付墊付資金采取了默許態(tài)度。

（三）人民銀行方面

一是平衡各方綜合考慮。在當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)下，出于“穩(wěn)民生，顧大局”，人行國(guó)庫(kù)部門(mén)在國(guó)庫(kù)庫(kù)存有限的情況下，被動(dòng)優(yōu)先保障基本民生和重點(diǎn)項(xiàng)目支出，從而間接造成代理銀行墊資;二是對(duì)代理銀行的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)滯后。在現(xiàn)行的法律制度框架內(nèi)，國(guó)庫(kù)監(jiān)督制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展?，F(xiàn)行國(guó)庫(kù)監(jiān)督的主要依據(jù)基于1985年頒布的《國(guó)家金庫(kù)條例》，缺失對(duì)代理國(guó)庫(kù)新業(yè)務(wù)違規(guī)問(wèn)題的明確處理規(guī)定。新修訂的《預(yù)算法》，并未細(xì)化明確國(guó)庫(kù)在商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)方面的權(quán)責(zé)、范圍、手段等內(nèi)容，導(dǎo)致對(duì)商業(yè)銀行違規(guī)行為缺乏處罰依據(jù)，沒(méi)有對(duì)商業(yè)銀行墊資的制約機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)監(jiān)管難度加大;三是相關(guān)職能部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)合作。人民銀行開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行業(yè)務(wù)檢查，主要由國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，缺乏與支付結(jié)算部門(mén)的協(xié)調(diào)與合作，對(duì)零余額賬戶監(jiān)管難以達(dá)到預(yù)計(jì)效果。

二、代理銀行墊付資金導(dǎo)致“三易”風(fēng)險(xiǎn)

（一）違規(guī)操作加系統(tǒng)缺陷，易形成資金風(fēng)險(xiǎn)

代理行在辦理集中支付業(yè)務(wù)中未按照《江西省商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中收付管理暫行辦法》及雙方簽定的資金管理協(xié)議要求辦理集中支付業(yè)務(wù)，明知上一筆集中支付業(yè)務(wù)未能及時(shí)清算，還繼續(xù)為財(cái)政部門(mén)墊付資金，加上缺少對(duì)墊付資金有效監(jiān)督的機(jī)制，導(dǎo)致墊付資金越滾越大。代理行開(kāi)設(shè)的集中支付合約內(nèi)部賬戶屬于風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高的暫付類(lèi)賬戶，大量的資金從該賬戶上墊付出去，而銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)此賬戶使用無(wú)任何限制措施，容易讓別有用心的人利用此漏洞盜取資金，從而形成資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）剛性支出加資金缺口，易形成專(zhuān)項(xiàng)資金管理風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期、大量的墊資必定會(huì)影響代理銀行的資金運(yùn)作，如果一旦墊付資金超出代理行承受能力或政策收緊，停止墊付資金并要求歸還，財(cái)政部門(mén)便得采取擠占、挪用其他資金或?qū)ｍ?xiàng)資金暫時(shí)彌補(bǔ)資金缺口，這種拆東墻、補(bǔ)西墻的方式，將會(huì)影響政府其他項(xiàng)目正常支出，形成專(zhuān)項(xiàng)資金管理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）另類(lèi)融資加無(wú)序擴(kuò)張，易弱化預(yù)算約束力

將本應(yīng)由財(cái)政資金支付轉(zhuǎn)為由銀行代為支付的行為，如果任其無(wú)限、無(wú)序的擴(kuò)張，將導(dǎo)致預(yù)算管理約束力越來(lái)越差，不利建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的現(xiàn)代化預(yù)算管理制度。一是加劇了預(yù)算執(zhí)行的隨意性。預(yù)算執(zhí)行必須遵循“量力而行、收支平衡”的原則，但因代理銀行能通過(guò)墊付集中支付清算資金的方式為財(cái)政提供另類(lèi)融資渠道，且方式隱蔽、手續(xù)簡(jiǎn)單、成本低，有這部分銀行資金兜底，即使存在財(cái)力不足的情況，地方政府也能提前或超標(biāo)上項(xiàng)目。二是影響了預(yù)算編制的科學(xué)性。由于“預(yù)算一經(jīng)審批通過(guò)，便不得隨意更改”，在編制預(yù)算時(shí)，財(cái)政部門(mén)往往根據(jù)上年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行編制。利用清算資金彌補(bǔ)了短時(shí)財(cái)政缺口后，影響到當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況的真實(shí)反映，從而降低了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，增加了在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中預(yù)算調(diào)整的頻率。三是墊付資金脫離預(yù)算監(jiān)管。財(cái)政部門(mén)要求代理銀行墊付清算資金，形成了事實(shí)上的舉債行為，不符合《預(yù)算法》中“舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”的規(guī)定。同時(shí)由于這種舉債比較隱蔽，未納入預(yù)算管理，不利于風(fēng)險(xiǎn)控制。

三、幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化監(jiān)督管理，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

一是強(qiáng)化財(cái)政庫(kù)存的監(jiān)測(cè)能力，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)要建立起低庫(kù)存預(yù)警機(jī)制，當(dāng)發(fā)現(xiàn)財(cái)政庫(kù)存低位運(yùn)行時(shí)并可能影響集中支付業(yè)務(wù)清算時(shí)，應(yīng)通知財(cái)政部門(mén)及時(shí)調(diào)入資金，防止出現(xiàn)代理行支付后無(wú)法清算的現(xiàn)象，從而杜絕可能出現(xiàn)的支付風(fēng)險(xiǎn)。二是優(yōu)化國(guó)庫(kù)資金業(yè)務(wù)流程。對(duì)現(xiàn)行商業(yè)銀行“先支付、后清算”代理集中支付業(yè)務(wù)模式予以改造，加快實(shí)現(xiàn)真正的國(guó)庫(kù)集中收付制度。目前，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)已建成高效、快捷的資金匯劃系統(tǒng)，完全具備了與商業(yè)銀行同等的資金清算能力，可以逐步采取由國(guó)庫(kù)直接支付并清算的業(yè)務(wù)模式，財(cái)政部門(mén)直接對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)下達(dá)支付令，國(guó)庫(kù)部門(mén)依托大小額支付系統(tǒng)，將資金點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接撥付到收款人（商品、勞務(wù)供應(yīng)商），可以減少中間環(huán)節(jié)，財(cái)政資金精準(zhǔn)直達(dá)，資金使用“一竿子插到底”，實(shí)現(xiàn)無(wú)在途、無(wú)沉淀，大大提高財(cái)政資金使用效益。三是建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制。建立人民銀行與財(cái)政、代理銀行之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議互通情況、研究解決相關(guān)問(wèn)題。

（二）強(qiáng)化預(yù)算約束，盤(pán)活專(zhuān)項(xiàng)資金

一是政財(cái)部門(mén)要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求，規(guī)范財(cái)政資金管理，加大對(duì)各項(xiàng)目撥付資金的跟蹤管理，對(duì)超期限還未使用完的資金要及時(shí)收回，并安排到其它急需支付的項(xiàng)目中去，盤(pán)活各類(lèi)閑置沉淀資金，增加可用資金有效供給，從而減少對(duì)集中支付資金的擠占。二是財(cái)政部門(mén)要依據(jù)庫(kù)款余額合理下發(fā)額度，堅(jiān)持“量入為出，先急后緩“的原則，切實(shí)維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，防止資金支出的隨意性。三是政府部門(mén)要對(duì)全轄的各類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行清理，停建或暫停一些重復(fù)項(xiàng)目、使用率低、成效不明顯的項(xiàng)目，盤(pán)出更多的資金保障“三?！?、重點(diǎn)項(xiàng)目支出，減少由于資金缺口擠占、挪用其他資金或?qū)ｍ?xiàng)資金產(chǎn)生的專(zhuān)項(xiàng)資金管理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）依托信貸產(chǎn)品，拓寬融資渠道

由于政府建設(shè)工程較多涉及到保障農(nóng)民工工資按時(shí)足額發(fā)放，時(shí)常在財(cái)政庫(kù)存不足的情況下，導(dǎo)致代理銀行先墊付資金。對(duì)于此類(lèi)政策性強(qiáng)、可能造成較大輿情影響的剛性支出，可借助商業(yè)銀行信貸產(chǎn)品，拓寬融資渠道。如建設(shè)銀行的“民工惠”產(chǎn)品，是整合聯(lián)接建筑總包企業(yè)、勞務(wù)分包企業(yè)、農(nóng)民工個(gè)人等多方信息，實(shí)時(shí)交互交易、資金及物流等“三流合一”信息，打通整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，為勞務(wù)分包企業(yè)融資、農(nóng)民工工資代發(fā)提供全流程在線操作的專(zhuān)屬產(chǎn)品。該產(chǎn)品主要針對(duì)政府重點(diǎn)項(xiàng)目工程，由政府擔(dān)保承諾，發(fā)放信用貸款給建筑總包企業(yè)，提供資金用于支付勞務(wù)分包企業(yè)、農(nóng)民工個(gè)人工資等，可有效緩解財(cái)政資金壓力。

（四）完善考核制度，加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)

一是代理銀行及其上級(jí)行應(yīng)建立對(duì)該賬戶的考核辦法，嚴(yán)格按照《商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中收付管理暫行辦法》及雙方簽訂的資金管理協(xié)議約定條款，及時(shí)、準(zhǔn)確、安全處理集中支付業(yè)務(wù)，明確資金掛賬時(shí)間及未及時(shí)清理的處罰措施，從源頭杜絕長(zhǎng)期墊資掛賬，防范可能出現(xiàn)的資金風(fēng)險(xiǎn)。二是代理銀行在日常業(yè)務(wù)處理時(shí)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)墊付資金未能及時(shí)清算，首先要暫停支付并及時(shí)與財(cái)政部門(mén)、國(guó)庫(kù)部門(mén)溝通，了解不能清算原因，保證每筆集中支付資金及時(shí)清算。三是代理銀行應(yīng)完善業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中對(duì)墊資賬戶的業(yè)務(wù)加以限制，如發(fā)生墊付資金超過(guò)一定時(shí)限未及時(shí)歸還的情況，在下一個(gè)工作日將自動(dòng)暫停辦理該賬戶集中支付業(yè)務(wù)。

作者單位：中國(guó)人民銀行撫州市中心支行