牛強強

摘要：根據(jù)《中共中國人民銀行濟南分行委員會關(guān)于進一步加強轄區(qū)縣支行建設(shè)的意見》精神，上收縣支行部分內(nèi)部監(jiān)督檢查職能，將縣支行內(nèi)審職能上收至中心支行內(nèi)審科。針對縣支行審計監(jiān)督體系的新變化和新特點，中國人民銀行洛陽市中心支行從強化基層央行風(fēng)險防控入手，探討加強基層央行審計監(jiān)督工作的思路與措施。

關(guān)鍵詞：基層央行 ?職能上收 ?審計監(jiān)督 ?思路與措施

基層人民銀行作為中央銀行在地方的派出機構(gòu)，在本級行長的領(lǐng)導(dǎo)下履行貫徹貨幣政策、維護區(qū)域金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)三大職責(zé)。內(nèi)審職能上收后，基層人民銀行面臨著內(nèi)部監(jiān)督職能弱化、風(fēng)險防控能力不足、履職風(fēng)險不斷加大等風(fēng)險。如何建立健全內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，完善內(nèi)部監(jiān)督檢查體系，防范內(nèi)部監(jiān)督盲區(qū)，改善風(fēng)險管理效果，促進基層人民銀行高效履職，成為一個現(xiàn)實而又重要的課題。

一、完善中心支行與縣支行風(fēng)險防控組織架構(gòu)

在現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)下，結(jié)合IIA“三道防線”模型，及時梳理構(gòu)建基層人民銀行風(fēng)險防控的“三道防線”（見圖1）。

第一道防線由縣支行黨組和業(yè)務(wù)部門組成，承擔(dān)基層人民銀行的日常運營活動，主要職責(zé)是擁有風(fēng)險、應(yīng)對風(fēng)險，并按規(guī)定向相應(yīng)層級報告工作。

第二道防線是中心支行業(yè)務(wù)主管部門，承擔(dān)管理、監(jiān)督基層人民銀行日常運營活動的實施，主要通過優(yōu)化制度流程、加強指導(dǎo)和培訓(xùn)、強化監(jiān)督檢查等對第一道防線的日常運營活動進行管理、監(jiān)督。

圖1 三道防線模型

第三道防線是中心支行內(nèi)審監(jiān)督部門，主要就組織治理、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的效率和效果提供綜合性確認服務(wù)，主要通過履職、離任及業(yè)務(wù)管理專項審計、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制評價等手段對第一、第二道防線的職責(zé)履行和運營管理情況進行評價。

二、構(gòu)建中心支行與縣支行“一體化”風(fēng)險防控體系

（一）強化縣支行風(fēng)險防控主體責(zé)任，筑牢“第一道防線”

1.加強組織保障，建立風(fēng)險防控責(zé)任體制。一是指導(dǎo)轄區(qū)9家縣支行成立由支行“一把手”任組長的風(fēng)險防范領(lǐng)導(dǎo)小組，按照縣支行行長、副行長、部門負責(zé)人和各崗位職責(zé)分層次落實責(zé)任，使風(fēng)險防控責(zé)任明確到崗、落實到人。二是制定《洛陽市中心支行轄區(qū)縣支行風(fēng)險防范實施方案》，明確防控目標(biāo)、遵循原則、風(fēng)險部位、風(fēng)險點、防控措施、監(jiān)督檢查、責(zé)任考核及獎懲等內(nèi)容。

2.堅持風(fēng)險為本，建立風(fēng)險防控崗位機制。一是建立風(fēng)險數(shù)據(jù)庫。收集整理所轄縣支行2013年至2018年10月近6年間，上級對口業(yè)務(wù)部門、上級紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)審部門、外部監(jiān)督機構(gòu)以及同級內(nèi)部監(jiān)督部門對本單位、本部門的業(yè)務(wù)檢查、執(zhí)法監(jiān)察、業(yè)務(wù)審計、專項檢查等在內(nèi)、外部監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題以及整改落實情況。二是制定《縣支行崗位風(fēng)險點防控表》。結(jié)合風(fēng)險事件影響程度和發(fā)生可能性，采用定性與定量相結(jié)合的方法，對縣支行風(fēng)險事件的風(fēng)險等級、風(fēng)險類別、風(fēng)險分布、風(fēng)險具體表現(xiàn)等進行分析匯總，明確縣支行各層級、崗位的高、中、低風(fēng)險點，提出切實可行的防范和化解風(fēng)險具體措施。

3.細化厘清職權(quán)，健全內(nèi)部監(jiān)督檢查制度。一是細化厘清各層級監(jiān)督檢查職權(quán)。在監(jiān)督內(nèi)容方面，縣支行內(nèi)部監(jiān)督檢查由行長、分管行領(lǐng)導(dǎo)、部門負責(zé)人等模塊組成。其中：縣支行行長重點對班子建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實、文明單位創(chuàng)建，安全生產(chǎn)風(fēng)險防范、亮點工作開展等情況進行監(jiān)督檢查;縣支行行領(lǐng)導(dǎo)重點對所分管部門落實工作計劃、完成工作任務(wù)、完善內(nèi)控制度以及部門負責(zé)人的履職等情況進行監(jiān)督檢查;部門正職負責(zé)人重點對本部門階段性工作任務(wù)的完成情況、工作質(zhì)量、內(nèi)部控制的執(zhí)行、崗位職責(zé)的落實等方面進行監(jiān)督檢查;部門副職負責(zé)人應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工，重點對分管業(yè)務(wù)操作是否規(guī)范、控制是否嚴密、制度是否落實等情況進行監(jiān)督檢查。二是構(gòu)建四級督查制度。在監(jiān)督檢查頻率方面，縣支行部門副職負責(zé)人每月至少對所分管業(yè)務(wù)進行一次檢查;部門正職負責(zé)人每月對部門副職負責(zé)人的檢查情況進行督導(dǎo)，每季至少對本部門的各項工作進行一次全面檢查;分管行領(lǐng)導(dǎo)每半年對部門負責(zé)人落實監(jiān)督檢查制度情況進行督查;行長每年聽取一次監(jiān)督檢查情況的全面匯報。三是構(gòu)建監(jiān)督新格局。針對縣支行制度漏洞和管理薄弱環(huán)節(jié)，中心支行將80個在用制度匯編成冊，為縣支行規(guī)范履職提供依據(jù);整合內(nèi)審、紀(jì)委等監(jiān)督職能，運用監(jiān)督部門聯(lián)席會、風(fēng)險管理聯(lián)席會等平臺，每半年對縣支行風(fēng)險防控情況及效果進行評估，評估結(jié)果全轄通報。同時，以濟南分行對轄區(qū)縣支行開展巡視工作為契機，召開巡視總結(jié)工作現(xiàn)場會，由中心支行牽頭對縣支行監(jiān)督工作開展巡回展評。

4.加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升風(fēng)險防控文化建設(shè)。一是突出培訓(xùn)實效。根據(jù)內(nèi)審職能上收后內(nèi)部監(jiān)督職能新變化，按照“缺什么補什么”的原則，通過舉辦講座、一對一指導(dǎo)等方式，加強對縣支行員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，共舉辦各類培訓(xùn)班11次，培訓(xùn)縣支行員工146人次。同時，開展8個專業(yè)競賽活動，以賽促學(xué)，促使縣支行員工學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識。二是組織聯(lián)合檢查。建立“綜合執(zhí)法檢查人才庫”，在開展執(zhí)法檢查時，中心支行牽頭組織、統(tǒng)一立項，選派1名業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任組長，縣支行有2-3名員工參加，以查代訓(xùn)，不斷提高縣支行人員的監(jiān)督檢查能力和風(fēng)險識別能力。全年有58名縣支行員工參加了中支組織的行政執(zhí)法檢查，既鍛煉了隊伍又促進了工作。三是加強警示教育。及時梳理近幾年內(nèi)外部審計、巡視、檢查等發(fā)現(xiàn)的各類問題，以及上級行對違反中央“八項規(guī)定”精神問題的通報，形成風(fēng)險警示信息200余條，通過各類會議、郵件、微信等方式不定期通報給縣支行“一把手”，舉一反三，引以為戒，切實增強政治敏感性，摒棄與現(xiàn)行要求相違背的習(xí)慣思維和做法，守牢底線、不踏紅線。

（二）落實中心支行業(yè)務(wù)部門主管責(zé)任，筑好“二道防線”

針對縣支行內(nèi)設(shè)機構(gòu)對口中心支行業(yè)務(wù)科室多，為避免出現(xiàn)重復(fù)檢查、多頭監(jiān)督等現(xiàn)象，洛陽市中心支行建立了縣支行監(jiān)督檢查工作聯(lián)席會議制度，由內(nèi)審部門牽頭，整合監(jiān)督檢查資源，統(tǒng)籌安排轄區(qū)各類監(jiān)督活動，實現(xiàn)監(jiān)督計劃、監(jiān)督資源和監(jiān)督成果共享，形成監(jiān)督檢查合力。

1.明確監(jiān)督檢查工作聯(lián)席會議主要職責(zé)。通報履行監(jiān)督檢查職責(zé)的情況，重點是監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題并分析原因;針對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，研究有針對性的解決措施，并進行合理分工;分析監(jiān)督檢查形勢，提出加強監(jiān)督檢查的意見建議等內(nèi)容。

2.明確監(jiān)督檢查工作聯(lián)席會議召開次數(shù)。監(jiān)督檢查工作聯(lián)席會議每年至少召開2次，年初主要研究制定本年度對縣支行監(jiān)督檢查計劃、上年度監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題及整改情況，同時要求中心支行相關(guān)部門結(jié)合各自實際，及時修訂監(jiān)督檢查計劃，有效整合監(jiān)督檢查資源，最大限度地減少重復(fù)檢查，切實提高監(jiān)督檢查效能;下半年會議主要是分析監(jiān)督檢查計劃落實情況、前一階段監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題及整改情況，并針對問題提出改進措施。

3.建立健全業(yè)務(wù)專項檢查輔導(dǎo)制度。一是在監(jiān)督檢查頻率方面。為加強對縣支行的監(jiān)督檢查，洛陽市中心支行2018年度工作會議要求，原則上每個專業(yè)每年至少到縣支行開展一次監(jiān)督檢查。二是在監(jiān)督方式方面。中心支行業(yè)務(wù)主管部門和監(jiān)督部門在開展下查一級檢查時，應(yīng)同時登記本部門的“下查一級監(jiān)督檢查登記簿”和被檢查部門的“上級部門監(jiān)督檢查登記簿”，要按照“誰檢查誰簽字，誰簽字誰負責(zé)”的原則，認真填寫監(jiān)督檢查登記簿，確保記錄的及時、準(zhǔn)確和完整。對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，被檢查部門負責(zé)人及相關(guān)人應(yīng)予以確認，及時進行整改并在登記簿上填寫整改情況。三是在監(jiān)督檢查考評結(jié)果運用方面。中心支行將監(jiān)督檢查制度落實情況納入同級考核、對下考核重要事項之一，對監(jiān)督檢查制度落實到位、考評結(jié)果優(yōu)秀的機關(guān)職能部門要在績效工資分配和干部選撥使用上給予適當(dāng)傾斜，對監(jiān)督檢查流于形式的中心支行機關(guān)職能部門要加大責(zé)任追究力度。

（三）強化中心支行審計監(jiān)督責(zé)任，有效發(fā)揮“第三道防線”作用

內(nèi)審部門緊密結(jié)合中心支行黨委中心工作和縣支行風(fēng)險防控新形勢，合理分布審計資源，進一步下沉監(jiān)督中心，強化審計責(zé)任，積極采取多項措施，督促縣支行完善內(nèi)控、防范風(fēng)險、依法履職，督促中支業(yè)務(wù)主管部門履行專業(yè)輔導(dǎo)職責(zé)，有效發(fā)揮“第三道”防線作用。

1.在審計項目立項方面。堅持風(fēng)險導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，圍繞轄區(qū)縣支行風(fēng)險新動向，堅持“全面審計、突出重點”原則，將全面審計與專項審計有機結(jié)合，加大對縣支行依法行政、預(yù)算管理、大型修繕、征信管理、三重一大等領(lǐng)域和中心支行主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查情況的審計力度，加強縣支行及業(yè)務(wù)部門內(nèi)控審計，實現(xiàn)了重點領(lǐng)域?qū)徲嬋采w。

2.在審計頻次確定方面。在征得分管內(nèi)審工作的行領(lǐng)導(dǎo)和行長同意的基礎(chǔ)上，加強與擬審計單位、部門的溝通交流，制定了《業(yè)務(wù)部門和轄區(qū)縣支行審計時間表》，做到了履職、內(nèi)控審計、貨幣發(fā)行、國庫業(yè)務(wù)、預(yù)算管理3年一個輪次，安全保衛(wèi)、科技管理等重點領(lǐng)域4年一個輪次、階段性工作隨時開展審計，實現(xiàn)審計周期全覆蓋。

3.在審計方式監(jiān)督方面。大膽創(chuàng)新審計監(jiān)督方式，積極推廣計算機輔助審計在國庫、貨幣發(fā)行職能領(lǐng)域的應(yīng)用力度，實現(xiàn)現(xiàn)場審計和非現(xiàn)場分析有機結(jié)合;探索開展預(yù)算管理、工會財務(wù)等職能領(lǐng)域“飛行審計”突擊檢查，拓展管理咨詢類審計項目。

4.在審計質(zhì)量控制方面。在制度建設(shè)上，制定了《內(nèi)審項目質(zhì)量控制手冊》。以上級行制度方案為依據(jù)，對履職審計、離任審計和專項審計三類項目，細化、量化了項目名稱確定、文書資料格式、結(jié)論打印份數(shù)等項目操作標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)場審計質(zhì)量控制上，制定了《審計業(yè)務(wù)順序控制表》等質(zhì)量控制措施，實行現(xiàn)場審計工作日志制度和碰頭會制度，落實內(nèi)審三級復(fù)核制度，保證了現(xiàn)場審計質(zhì)量。在審計報告上，高度重視上報材料質(zhì)量，每一份材料均從報告結(jié)構(gòu)和格式的規(guī)范性，定性、描述和數(shù)字的準(zhǔn)確性，依據(jù)的適當(dāng)性，文字的恰當(dāng)性及建議的可操作性等方面認真把關(guān)，保證了報告質(zhì)量。

5.在審計成果運用方面。一是確立審計報告會簽、傳閱模式。2018年以來，在堅持“一把手”批閱內(nèi)審報告的基礎(chǔ)上，實施了被審計縣支行聯(lián)系行領(lǐng)導(dǎo)傳閱制度，加深了行級領(lǐng)導(dǎo)對審計結(jié)果和行長批示精神的了解。二是完善與同級部門間的交流磋商機制。采取年初全面磋商、年中適時磋商、季度定期磋商等方式，加強了與業(yè)務(wù)部門的風(fēng)險提示和溝通交流，促進了內(nèi)審成果的有效共享和利用。三是結(jié)合轄區(qū)審計情況，及時分析、研究外部監(jiān)督重點和內(nèi)部控制風(fēng)險點變化，梳理對外履職和內(nèi)部管理中存在的重要問題，不定期開展風(fēng)險預(yù)警，提醒轄區(qū)各支行和中心支行業(yè)務(wù)主管部門引以為戒，避免同類問題的發(fā)生，變事后審計監(jiān)督為事前預(yù)警提醒和風(fēng)險提示。四是積極參與職能部門業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立問題整改與規(guī)范管理齊抓共管機制。針對日常審計中發(fā)現(xiàn)的問題，精心制作培訓(xùn)課件，依托相關(guān)專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對轄區(qū)支行開展培訓(xùn)，促進轄區(qū)支行不斷完善內(nèi)控制度、增強責(zé)任意識、規(guī)范內(nèi)部管理、提高風(fēng)險防控能力。五是高度重視上級行內(nèi)審成果的轉(zhuǎn)化運用工作。認真學(xué)習(xí)上級行審計條線揭示的風(fēng)險問題，加強與相關(guān)業(yè)務(wù)部門、縣支行的交流溝通，共同分析、對照檢查轄區(qū)是否存在類似問題，做到舉一反三，真正將上級行的內(nèi)審成果轉(zhuǎn)化為中心支行規(guī)范管理、防范風(fēng)險的措施。

三、實踐效果

（一）風(fēng)險防控責(zé)任體系進一步完善

通過厘清“三道防線”職權(quán)，結(jié)合各級管理層的職責(zé)，明確監(jiān)督檢查重點，將風(fēng)險防控工作融入日常工作之中，促進各層級管理人員認真履行職責(zé)，進一步完善了縣支行風(fēng)險防控責(zé)任體系，有效解決了中心支行轄區(qū)長期存在的過分強調(diào)內(nèi)審監(jiān)督責(zé)任，忽視或弱化縣支行黨組及業(yè)務(wù)部門主體責(zé)任和中支業(yè)務(wù)部門主管責(zé)任的傾向，為轄區(qū)縣支行完善內(nèi)部控制體系、規(guī)范業(yè)務(wù)管理打下了堅實基礎(chǔ)。

（二）履職外部環(huán)境進一步優(yōu)化

以轄區(qū)某支行接受檢查情況為例，2018至2019年有3項檢查內(nèi)容交叉，有6個專業(yè)連續(xù)兩年未接受任何檢查，監(jiān)督交叉或盲區(qū)現(xiàn)象明顯。綜合溝通協(xié)調(diào)機制的建立，使中心支行各業(yè)務(wù)部門對縣支行的監(jiān)督檢查工作計劃性、操作性更強，業(yè)務(wù)條線管理更加規(guī)范，避免了重復(fù)檢查、多頭監(jiān)督，基本消除了監(jiān)督盲區(qū)。

（三）審計成果得到進一步轉(zhuǎn)化

通過整合監(jiān)督資源，改進監(jiān)督模式，審計工作的針對性不斷增強，審計質(zhì)量不斷提高，審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題能及時得到整改，審計成果得到快速轉(zhuǎn)化，“第三道防線”不斷牢固，有效提升了縣支行內(nèi)部管理制度化、規(guī)范化水平。

作者單位：中國人民銀行洛陽市中心支行