鄔嘉亮

摘要：自中共十六大提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”起，我國開展了一系列新農村建設和美麗鄉(xiāng)村建設等舉措，到十九大提出全面、系統(tǒng)地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，再到如今積極推進《鄉(xiāng)村振興促進法》立法，一部實用的村莊規(guī)劃愈發(fā)成為村莊發(fā)展振興的基本前提和重要工具。本文分析了我國在村莊規(guī)劃編制和管理實施中存在的幾個典型問題，思考探索“多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”對鄉(xiāng)村振興的促進作用，為相關從業(yè)者提供參考。

關鍵詞：多規(guī)合一;實用性;村莊規(guī)劃;鄉(xiāng)村振興

一、村莊規(guī)劃編制和實施過程中的問題

1.1???? 村莊層面規(guī)劃種類過多

近年來，多個國家部委均在村莊層面部署安排了相關規(guī)劃的編制工作，如原國土部門的村土地利用規(guī)劃，住建部門的村莊建設規(guī)劃和農業(yè)部門的美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃等，為村莊建設和發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但也存在技術標準多樣、規(guī)劃類型多樣、管理部門多樣、部分內容重復等問題，使得規(guī)劃不實用、農村工作效率低。

1.2???? 不切實際的規(guī)劃難以落地

出于“省時省力”、職業(yè)素質等主觀因素，不少村莊規(guī)劃無視村莊建設現狀，套用城市規(guī)劃模式，盲目規(guī)劃新村，亦或側重空間布局安排以及建筑形態(tài)設計、規(guī)劃編制內容的深度不足、規(guī)劃編制過程中未能較好引導公眾參與等，村莊規(guī)劃很難落地，村莊也沒有能力將其完整地付諸實踐。

1.3???? 用地指標緊缺限制建設發(fā)展

現有的村莊規(guī)劃既要考慮保護生態(tài)環(huán)境和永久基本農田，又要考慮村莊在人居和產業(yè)發(fā)展等方面的實際建設需求，還因多數城市處于擴張發(fā)展階段而存在村莊建設用地被騰挪的情況，導致村莊發(fā)展建設受到較嚴重的限制。而現實情況中，不少地區(qū)“一戶一宅”難以落實，存在老村空心化的現象，使得僅有的建設用地指標被閑置，進一步制約村莊產業(yè)發(fā)展，加大“產業(yè)興旺”的實現難度。

1.4???? 村莊人居環(huán)境建設環(huán)境落后

相比于城市建設投入來說，鄉(xiāng)村地區(qū)的建設投入資金的力度不足，且市政基礎設施建設相對落后、覆蓋面少，主要表現在雨污水排放、污水處理、環(huán)衛(wèi)設施布局等方面。公共服務設施的整體服務能力較低，如幼兒園、小學等教育資源以及衛(wèi)生院、診所等醫(yī)療資源布局和規(guī)模不合理、不充分。

1.5???? 鄉(xiāng)村文化特色缺失

鄉(xiāng)村地區(qū)的歷史文化底蘊豐厚，自然景觀、文物保護點等資源多，然而鄉(xiāng)村建設發(fā)展卻不注重特色文化的保護和開發(fā)利用;在多數鄉(xiāng)村地區(qū)內，都包含多個非物質文化遺產，然而文化傳承的難度比較大甚至出現部分非遺消亡的現象;建設不注重整體引導，出現小洋樓和傳統(tǒng)建筑穿插混合的“洋不洋、土不土”景象，破壞了鄉(xiāng)村風貌該有的協調性。

二、實用性規(guī)劃的原則

2019年全國兩會期間，習近平主席在參加河南代表團審議時指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、做好“三農”工作，就要通過編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃來補齊農村基礎設施“這個短板”。作為國土空間規(guī)劃體系的一部分，實用性村莊規(guī)劃的編制和實施管理須遵循以下原則：第一是要堅持先規(guī)劃后建設，統(tǒng)籌安排土地利用、產業(yè)發(fā)展布局、人居環(huán)境整治、歷史文化傳承等方面。第二是堅持農民主體地位，加大公眾參與規(guī)劃編制力度，反映村民訴求。第三是堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先，落實“一戶一宅”制度，盤活建設用地，節(jié)約土地資源，挖掘、保護和合理開發(fā)村莊歷史文化、自然景觀等資源，推動可持續(xù)發(fā)展。第四是堅持因地制宜、突出地域特色，合理分類村莊類型，結合各自特色合理規(guī)劃，防止“千村一面”。

三、實用性的編制內容分析

在編制實用性規(guī)劃時，將村土地利用規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃有機融合，涉及村域全部國土空間。

3.1???? 全域規(guī)劃要求

在國土空間規(guī)劃體系框架下，結合“多規(guī)合一”方針，建立村莊發(fā)展藍圖，內容涉及到村莊發(fā)展目標、生態(tài)保護修復、耕地和永久基本農田保護、歷史文化傳承與保護、基礎設施和公共服務設施布局、產業(yè)發(fā)展布局、農村住房布局、防災減災等內容。

3.2???? 優(yōu)化整合產業(yè)結構

村莊規(guī)劃必須注重產業(yè)發(fā)展，主要包括以下幾點：第一是提升農業(yè)發(fā)展質量。依照一產、三產融合的發(fā)展要求，優(yōu)化整合資源。第二是注重文旅農業(yè)的發(fā)展。通過村莊的文物古跡資源、自然景觀資源，活化利用、盤活村莊經濟。

3.3???? 完善基礎設施和公共服務設施

完善基礎設施和公共服務設施建設，能夠有效改善群眾生活質量，是鄉(xiāng)村建設的重要內容。在改善設施時，需要重點提升教育資源和醫(yī)療資源質量和數量。

四、對鄉(xiāng)村振興的促進作用

4.1???? 優(yōu)化村莊布局與建設用地安排

遵循居民點布局和建設用地管控要求，盤活存量，合理確定建設用地布局和規(guī)模，劃定宅基地建設范圍，嚴格落實“一戶一宅”。充分考慮當地建筑文化特色和居民生活習慣，因地制宜提出住宅的規(guī)劃設計要求。允許在不改變縣級國土空間規(guī)劃主要控制指標情況下，優(yōu)化調整村莊各類用地布局。涉及永久基本農田和生態(tài)保護紅線調整的，嚴格按國家有關規(guī)定執(zhí)行，調整結果依法落實到村莊規(guī)劃中。

4.2???? 統(tǒng)籌基礎設施和公共服務設施建設

在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內統(tǒng)籌考慮村莊發(fā)展布局以及基礎設施和公共服務設施用地布局，規(guī)劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎設施和公共服務設施網絡。以安全、經濟、方便群眾使用為原則，因地制宜提出村域基礎設施和公共服務設施的選址、規(guī)模、標準等要求。

4.3???? 促進產業(yè)融合發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)產業(yè)用地布局，引導工業(yè)向城鎮(zhèn)產業(yè)空間集聚，合理保障農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，明確產業(yè)用地用途、強度等要求。除少量必需的農產品生產加工外，一般不在農村地區(qū)安排新增工業(yè)用地。

4.4???? 強化生態(tài)修復與環(huán)境保護

落實生態(tài)保護紅線劃定成果，明確森林和河湖等生態(tài)空間，盡可能多地保留鄉(xiāng)村原有地貌、自然形態(tài)等，系統(tǒng)保護好鄉(xiāng)村自然風光和田園景觀。加強生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)修復和整治，慎砍樹、禁挖山、不填湖，優(yōu)化鄉(xiāng)村水系、林網、綠道等生態(tài)空間格局。

4.5???? 統(tǒng)籌資源保護與開發(fā)

農村地區(qū)的旅游資源豐富，所以需要注重旅游資源開發(fā)保護。由于城市建設和旅游事業(yè)發(fā)展存在割裂問題，從而導致文化生態(tài)資源浪費。農村地區(qū)旅游資源迅速擴張，盲目開發(fā)和重復建設問題嚴重，從而出現資源供需不平衡問題。因此資源開發(fā)應當從人文資源逐漸轉向自然生態(tài)資源，化解資源保護與開發(fā)的矛盾問題。

4.6???? 加強村莊風貌保護與文化傳承

深入挖掘鄉(xiāng)村歷史文化資源，劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護范圍，提出歷史文化景觀整體保護措施，保護好歷史遺存的真實性。防止大拆大建，做到應保盡保。加強各類建設的風貌規(guī)劃和引導，保護好村莊的特色風貌。制定合理、適度的開發(fā)措施，活化利用，為鄉(xiāng)村經濟發(fā)展提供源動力。

五、結語

綜上所述，在相關的實用性村莊規(guī)劃編制規(guī)程尚未出臺、“多規(guī)合一”的實用性規(guī)劃還處于前期探索的階段，規(guī)劃編制工作缺乏理論基礎指導和實踐經驗，因此必須在跟進掌握最新國家政策和摸索實踐中總結經驗，才能在國土空間規(guī)劃體系建立的過渡期，讓村莊規(guī)劃發(fā)揮促進鄉(xiāng)村振興的作用。

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