謝祥 賈永剛 馬曉雅 王麗

摘要：高速鐵路應(yīng)急管理體系較為特殊，其主要問(wèn)題在于目前的應(yīng)急預(yù)案體系不完善、應(yīng)急管理系統(tǒng)不健全、應(yīng)急管理制度亟待完善。因此，文章將通過(guò)對(duì)國(guó)外高鐵應(yīng)急管理的法律體系及組織架構(gòu)進(jìn)行分析比較研究，歸納提出國(guó)外在高速鐵路應(yīng)急管理方面的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)相關(guān)單位在高鐵應(yīng)急管理方面提供借鑒。

Abstract： High-speed railway emergency management system is special. Its main problems are imperfect emergency plan system， imperfect emergency management system， and urgent need to improve the emergency management system. Therefore， this paper will analyze and compare the legal system and organizational structure of foreign HSR emergency management， sum up the characteristics and experience of foreign countries in HSR emergency management， and provide reference for our related units in HSR emergency management.

關(guān)鍵詞：高速鐵路;應(yīng)急管理;法律體系;組織架構(gòu)

Key words： high-speed railway;emergency management;legal system;organization structure

中圖分類號(hào)：X4????????????????????????????????????????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????????????????????????????????? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）28-0255-03

0? 引言

高速鐵路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，也是我國(guó)制造業(yè)走向國(guó)際的一張名片。近年來(lái)，高速鐵路迅速發(fā)展，并以其舒適、高效、便捷贏得了人們的青睞。但是一次又一次事故的發(fā)生使高速鐵路安全受到挑戰(zhàn)，給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)人民生命構(gòu)成嚴(yán)重威脅，開展高速鐵路應(yīng)急管理工作勢(shì)在必行。如何有效地對(duì)鐵路突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警，構(gòu)建科學(xué)合理的高速鐵路應(yīng)急處置體系，提高突發(fā)事件處理效率，降低行車事故造成的損失是鐵路應(yīng)急管理亟待解決的問(wèn)題[1]。本文從法律體系和組織架構(gòu)兩方面對(duì)美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、西班牙、日本和韓國(guó)等六個(gè)國(guó)家的鐵路應(yīng)急管理進(jìn)行歸納總結(jié)和對(duì)比分析，旨在為國(guó)內(nèi)高速鐵路的應(yīng)急管理建設(shè)提供參考和借鑒。

1? 國(guó)外鐵路應(yīng)急管理的法律體系分析

1.1 時(shí)間維度

日本是最早建立相關(guān)法律體系的國(guó)家。日本首先建立了民防方面的相關(guān)規(guī)定，更具體地稱為災(zāi)害管理方面，其相關(guān)規(guī)定主要出現(xiàn)在1961年的災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施基本法中。

西班牙鐵路應(yīng)急管理法律為1985年1月21日生效的第2/1985號(hào)法律，是國(guó)家和地方在風(fēng)險(xiǎn)事件、公共災(zāi)害或重大災(zāi)難中關(guān)于人身、物品保護(hù)的“框架文件”。

美國(guó)的民防法框架以1988年頒布、2007年修訂的羅伯特·斯坦佛災(zāi)害救援和應(yīng)急法案為基礎(chǔ)[2]。該法案為聯(lián)邦政府、地方政府的災(zāi)害管理，以及聯(lián)邦應(yīng)急管理局的行動(dòng)和規(guī)劃提供了基本的法律依據(jù)。2008年10月16日頒布的鐵路安全促進(jìn)法案規(guī)定了預(yù)防鐵路傷亡和危險(xiǎn)貨物泄漏的相關(guān)內(nèi)容，該法是聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)各州法律體系中鐵路安全規(guī)章制度一體化戰(zhàn)略的一部分內(nèi)容。

德國(guó)的高鐵應(yīng)急法律體系也相對(duì)較早一些，鐵路方面的專有法律包括：1993年12月總體鐵路法案（2007年第五次鐵路規(guī)章修訂案）、2007年對(duì)鐵路規(guī)章進(jìn)行了制定和修訂的第二法令、鐵路安全規(guī)章、鐵路事故調(diào)查法令。

法國(guó)鐵路應(yīng)急法規(guī)包括一部通用法律和幾個(gè)法令。2006年1月5日生效的第2006-10號(hào)法律涉及運(yùn)輸安全與發(fā)展內(nèi)容。該法律規(guī)定建立國(guó)家安全管理局，發(fā)放安全認(rèn)證和授權(quán)，同時(shí)也可以在事故與事件發(fā)生后開展技術(shù)調(diào)查，從而有效地預(yù)防類似緊急事件的發(fā)生。

韓國(guó)關(guān)于災(zāi)害管理的民防事宜主要在2008年頒布的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與控制法案中做出了規(guī)定[3]。該法案明確規(guī)定了大韓民國(guó)災(zāi)害管理政策的基本原則。

1.2 內(nèi)容劃分

美國(guó)關(guān)于鐵路系統(tǒng)應(yīng)急和安全方面的法律包括了關(guān)于民防的規(guī)定以及國(guó)家和省市或州鐵路法的規(guī)定。

由于鐵路的應(yīng)急管理工作受到國(guó)家政府、州立機(jī)構(gòu)以及鐵路運(yùn)營(yíng)公司的共同管理，德國(guó)鐵路的法律法規(guī)體系針對(duì)兩個(gè)方面：民事防護(hù)方面和國(guó)家級(jí)/省級(jí)鐵路行業(yè)相關(guān)法律及法規(guī)方面，這與美國(guó)相類似。

2.2 具體職責(zé)

美國(guó)主要的鐵路公司是美國(guó)國(guó)家鐵路客運(yùn)公司（簡(jiǎn)稱美鐵客運(yùn)）。救援和努力恢復(fù)急救部門（消防、醫(yī)療部門和紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)）從地區(qū)的層面上通過(guò)911進(jìn)行調(diào)遣。應(yīng)急處置時(shí)美鐵客運(yùn)的職責(zé)是保證區(qū)域內(nèi)安全，并且向救援機(jī)構(gòu)和其他各方（其他鐵路運(yùn)營(yíng)商、乘客和媒體）提供及時(shí)的最新信息，由應(yīng)急指揮人員在事故現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)相關(guān)指揮工作。美鐵客運(yùn)涉及應(yīng)急管理的部門有運(yùn)營(yíng)部、環(huán)境衛(wèi)生和安全部、維護(hù)和公關(guān)部。

德國(guó)各州建立自己的呼叫中心，這些中心接受來(lái)自全國(guó)各地的事故緊急呼叫，包括鐵路緊急事件。接收到鐵路緊急事件的呼叫后，緊急呼叫中心通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的事故救援服務(wù)來(lái)處置，主要參與救援的機(jī)構(gòu)包括事故發(fā)生地所在區(qū)域的地方消防機(jī)構(gòu)和地方醫(yī)療救助服務(wù)機(jī)構(gòu)。

在法國(guó)突發(fā)鐵路緊急事件時(shí)，法國(guó)的民防和鐵路部門通過(guò)112緊急呼叫中心將緊急事件通知給民事安全署。同時(shí)，由112服務(wù)調(diào)動(dòng)國(guó)家的消防救援和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，由火災(zāi)和救援區(qū)域中心負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)工作。法鐵與應(yīng)急管理有關(guān)的部門是基礎(chǔ)設(shè)施部、各個(gè)運(yùn)營(yíng)部門（法鐵區(qū)域列車、法國(guó)—?dú)W洲客運(yùn)列車、法國(guó)高速列車、貨車運(yùn)營(yíng)部門）和可持續(xù)發(fā)展和公關(guān)部，法鐵沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的部門。

在日本，突發(fā)事件發(fā)生過(guò)程中所涉及的主要部門包括119救援服務(wù)中心、警察局及日本鐵路公司，突發(fā)事件一般由119/110中心推薦的救援服務(wù)人員負(fù)責(zé)管理，日本鐵路公司的職責(zé)限于現(xiàn)場(chǎng)警戒、向救援當(dāng)局及其他相關(guān)各方（其他鐵路運(yùn)營(yíng)商、乘客及媒體）提供最新信息等。

韓國(guó)發(fā)生國(guó)家級(jí)緊急事件或?yàn)?zāi)害，國(guó)家應(yīng)急管理局將建立應(yīng)急中心，協(xié)調(diào)所有應(yīng)急行動(dòng)。韓國(guó)的救援和衛(wèi)生服務(wù)人員從全國(guó)的119中心抽調(diào)，警察從全國(guó)的112中心抽調(diào)。韓鐵在緊急應(yīng)對(duì)過(guò)程中承擔(dān)著總體協(xié)調(diào)、保證地區(qū)安全、為救援機(jī)構(gòu)和相關(guān)方（鐵路運(yùn)營(yíng)商、乘客和媒體）提供最新信息的職責(zé)。韓鐵中涉及應(yīng)急管理的部門是技術(shù)部、運(yùn)輸安全辦公室和客運(yùn)業(yè)務(wù)部。

西班牙鐵路基礎(chǔ)設(shè)施管理局負(fù)責(zé)區(qū)域安全并把最新消息通知救援機(jī)構(gòu)、西班牙鐵路公共管理公司和其他相關(guān)方（其他鐵路運(yùn)營(yíng)商、旅客和媒體），民防方面則通過(guò)112中心管理各種緊急事件。112中心收到警報(bào)后，處理信息并警報(bào)其他機(jī)構(gòu)（警察、消防和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)），西班牙的112中心是按照區(qū)域部署的。鐵路基礎(chǔ)設(shè)施管理局中涉及應(yīng)急管理的部門有民防和安全部、基礎(chǔ)設(shè)施總體運(yùn)營(yíng)部、公關(guān)和外聯(lián)部。

對(duì)比美、德、法、西班牙、日、韓六個(gè)國(guó)家的鐵路應(yīng)急管理組織架構(gòu)可以看出六國(guó)在鐵路應(yīng)急管理方面的組織架構(gòu)都較為完善，分工明確，在發(fā)生鐵路危機(jī)事件時(shí)可以較好地相互協(xié)調(diào)處理緊急事件，可以較好地落實(shí)緊急事件的應(yīng)急反應(yīng)和事后恢復(fù)。

3? 國(guó)外高鐵應(yīng)急管理系統(tǒng)對(duì)中國(guó)的啟示

深入地研究分析國(guó)外鐵路應(yīng)急管理體系，總結(jié)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提升我國(guó)高速鐵路應(yīng)急管理現(xiàn)狀具有重要的參考價(jià)值。根據(jù)以上的分析，主要得出以下三點(diǎn)啟示：

3.1 法律建設(shè)

高鐵的運(yùn)營(yíng)環(huán)境對(duì)防范高鐵安全風(fēng)險(xiǎn)、確保高鐵安全具有至關(guān)重要的作用。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)高鐵應(yīng)急管理配套立法，加快推進(jìn)高鐵立法進(jìn)程，用法律為高鐵安全運(yùn)行保駕護(hù)航。高鐵應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)建立事前預(yù)警、事中響應(yīng)、救援以及事后處理問(wèn)責(zé)的機(jī)制。在宏觀上，多方面、多層次、系統(tǒng)性思維，將事中高鐵應(yīng)急處理轉(zhuǎn)移至事前預(yù)警，在源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)，化解風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于未履行職責(zé)、失職瀆職造成嚴(yán)重后果的單位行政和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，必須依法追究責(zé)任，確保法律的權(quán)威性與統(tǒng)一性。

3.2 制度建設(shè)

首先，應(yīng)做好高鐵應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂以及管理工作，并且做到及時(shí)調(diào)整，根據(jù)高鐵運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況完善應(yīng)急預(yù)案，規(guī)范各類高鐵應(yīng)急事件的防范和處理程序。構(gòu)建覆蓋各方面。各層級(jí)的元體系，以便于各級(jí)之間做好高鐵應(yīng)急預(yù)案的溝通協(xié)調(diào)工作[5]。

其次，明確高鐵應(yīng)急事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，按照處理章程，確保預(yù)案操作流程的規(guī)范性與安全性，加強(qiáng)對(duì)高鐵應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)化管理，不斷地調(diào)整、修訂、備案、評(píng)審與升級(jí)相關(guān)制度，確保應(yīng)急預(yù)案的完備性與全面性。此外，配合實(shí)踐抓好落實(shí)，應(yīng)經(jīng)常性的開展相關(guān)演習(xí)，提高各項(xiàng)負(fù)責(zé)人員的實(shí)戰(zhàn)能力，為確保高鐵和旅客安全提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

第三，把握兩級(jí)企業(yè)管理定位，引導(dǎo)兩級(jí)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)制度意識(shí)、規(guī)則意識(shí)，規(guī)范管理行為。建立和完善高鐵應(yīng)急事件的處置工作責(zé)任制度、單位領(lǐng)導(dǎo)高鐵應(yīng)急管理工作責(zé)任制度和高鐵應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估制度，將應(yīng)急管理工作效果納入單位和個(gè)人的工作考核范圍，切實(shí)把相關(guān)制度轉(zhuǎn)化為企業(yè)的治理效能，充分發(fā)揮專業(yè)部門的優(yōu)勢(shì)。

3.3 組織架構(gòu)

提升高鐵應(yīng)急指揮系統(tǒng)、加強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備物資管理、做好公眾輿情引導(dǎo)等主要工作。堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記對(duì)鐵路工作的重要指示批示精神，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，加強(qiáng)防控期間的應(yīng)急指揮系統(tǒng)化建設(shè)，協(xié)調(diào)各單位之間的配合輔助工作，明確個(gè)人職責(zé)，充分考慮應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、管理、調(diào)撥、使用等環(huán)節(jié)，為應(yīng)急工作做好保障工作[6]。此外，完備高鐵應(yīng)急物資的供應(yīng)鏈體系有利于提升應(yīng)急保障能力，為我國(guó)高鐵應(yīng)急提供有力的后方護(hù)盾，掌握應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)權(quán)。

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基金項(xiàng)目：中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司科技研究開發(fā)計(jì)劃重點(diǎn)課題（N2019B002：高速鐵路應(yīng)急處置規(guī)章體系構(gòu)建研究）。

作者簡(jiǎn)介：謝祥（1978-），男，江西黎川人，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾畔①Y源管理、文本挖掘。