張亞勇

[摘?要]中國共產(chǎn)黨歷來高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，始終強(qiáng)調(diào)提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是推進(jìn)依規(guī)治黨和制度治黨的核心要義，是解決新時代黨的建設(shè)中存在問題的必然選擇，有著深刻的歷史邏輯、法治邏輯、治理邏輯和治黨邏輯。黨內(nèi)法規(guī)制度在執(zhí)行過程中面臨制度意識不濃、執(zhí)行能力不強(qiáng)、制度質(zhì)量不高、黨組織作風(fēng)不硬等方面制約。提升制度意識和執(zhí)行能力、科學(xué)制定黨內(nèi)法規(guī)制度、健全制度執(zhí)行的體制機(jī)制、加強(qiáng)對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的有效實踐路徑。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);執(zhí)行力;依規(guī)治黨;執(zhí)行監(jiān)督

中圖分類號：D262?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）05-0021-08

治國必須治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有規(guī)矩。中國共產(chǎn)黨歷來高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，始終強(qiáng)調(diào)提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。黨的十九屆四中全會指出，“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣”[1]（P42）。制度能否發(fā)揮出全局性、規(guī)范性、導(dǎo)向性作用，制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵在于制度能否得到高效執(zhí)行。全面從嚴(yán)治黨能否不斷取得新成效，關(guān)鍵也在于各項黨內(nèi)法規(guī)制度能否真正得到高效執(zhí)行。強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，對于提升新時代黨的建設(shè)質(zhì)量，把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能意義重大。

一、邏輯與價值：“四重邏輯”凸顯強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的時代價值

（一）歷史邏輯：黨的事業(yè)取得成功的重要保障

高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，始終強(qiáng)調(diào)提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是順利推進(jìn)黨和國家事業(yè)的根本保證。回顧我們黨的歷史，什么時候能夠從嚴(yán)依規(guī)治黨，什么時候黨的建設(shè)就能夠開拓前進(jìn)，黨的事業(yè)就能夠蓬勃發(fā)展。在1938年召開的六屆六中全會上，毛澤東首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，針對張國燾嚴(yán)重破壞紀(jì)律的錯誤，提出“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)， 以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動”[2]（P528）。他強(qiáng)調(diào)全黨統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動需要鐵的紀(jì)律做保障，“身為黨員，鐵的紀(jì)律就非執(zhí)行不可”[3]（P416）。隨著革命事業(yè)的發(fā)展和壯大，我們黨先后出臺頒布了《關(guān)于健全黨委制》《關(guān)于建立報告制度》及“三大注意八項紀(jì)律”等標(biāo)志性的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力逐漸強(qiáng)化。1949年黨的七屆二中全會提出“兩個務(wù)必”“六條規(guī)定”，強(qiáng)調(diào)要不斷增強(qiáng)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行力。由于革命戰(zhàn)爭年代所處的特殊環(huán)境條件和制定技術(shù)限制，當(dāng)時的黨內(nèi)法規(guī)主要是以紀(jì)律的形式表現(xiàn)出來，強(qiáng)調(diào)紀(jì)律的剛性特征，強(qiáng)調(diào)以更高的政治性要求把各項紀(jì)律執(zhí)行下去。我們黨強(qiáng)有力的制度執(zhí)行能力，保障了黨在艱苦環(huán)境中的先進(jìn)性和純潔性，使我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得了新民主主義革命的偉大勝利，成為全國范圍的執(zhí)政黨。

新中國成立特別是改革開放以來，我們黨陸續(xù)出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，初步形成了黨內(nèi)法規(guī)制度的體系框架，黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力逐漸得到強(qiáng)化。

1990年中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》正式使用“黨內(nèi)法規(guī)”這一名稱。1992年黨的十四大首次將黨內(nèi)法規(guī)的表述寫入黨章，之后黨的全國代表大會和中央紀(jì)委全會反復(fù)強(qiáng)調(diào)要把加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為黨的建設(shè)重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)在實踐中加強(qiáng)法規(guī)制度的貫徹落實。

黨的十八大以來，我們黨頒布實施了規(guī)范黨員干部行為的“八項規(guī)定”，明確提出了“要求別人做到的自己先做到，要求別人不做的自己堅決不做”[4]的執(zhí)行要求，為領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭執(zhí)行制度立下規(guī)矩，使“八項規(guī)定”制度在實踐中順利執(zhí)行，取得良好效果。之后相繼制定黨內(nèi)法規(guī)制度條例、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定、黨內(nèi)法規(guī)制度工作五年規(guī)劃綱要等一系列規(guī)范性文件，明確提出將依規(guī)治黨落實到黨的建設(shè)方方面面，指明了在建黨100周年之時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)注重加強(qiáng)頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃相結(jié)合，注重提高黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，注重將黨的各項規(guī)章制度落到實處。制度為先，執(zhí)行為要，“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人。要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗”[5]（P90）。我們黨以空前的決心和力度狠抓黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，對違反制度的行為從嚴(yán)懲處，在全黨上下營造了濃厚的規(guī)矩意識、法治意識，極大地推動了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行。

（二）法治邏輯：建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容

建設(shè)有中國特色社會主義法治體系是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的有機(jī)組成部分。黨內(nèi)法規(guī)制度集中體現(xiàn)了黨的意志和主張，彰顯了我國全面依法治國的基本理念。從本質(zhì)上說，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，黨制定黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范黨內(nèi)生活，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，為黨組織和黨員提供行為遵循;黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定國家法律，規(guī)范社會秩序，調(diào)整社會關(guān)系為公民提供活動依據(jù)，二者本質(zhì)上是一致的。黨內(nèi)法規(guī)制度能夠在一定程度上影響我國基本法律的制定，并為國家法律提供基本的價值遵循。黨內(nèi)法規(guī)制度要時刻與國家法律相互銜接，并確保二者在相輔相成中實現(xiàn)相得益彰的效果。但同時，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，黨內(nèi)法規(guī)制度的約束對象是廣大黨員，其行為準(zhǔn)則要求明顯高于國家一般法律對于公民行為的要求，體現(xiàn)了更高層次的標(biāo)準(zhǔn)。

“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[6]（P147）。

只有黨的各級組織和黨員干部在立法、守法、司法、執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮中堅作用，黨員干部嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)、模范遵守國家法律，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機(jī)銜接和整體配套才能實現(xiàn)，建設(shè)法治中國的目標(biāo)才會變?yōu)楝F(xiàn)實。

科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度也只有落實到實踐之中才能真正發(fā)揮效力。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不好，法律法規(guī)的權(quán)威就樹立不起來，依法治國也無法實現(xiàn);黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得好，法律法規(guī)就能得到較好遵守，法治建設(shè)就能順利推進(jìn)。因此，提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)，實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的前提和保障。

（三）治理邏輯：制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵所在

黨的十九屆四中全會提出了我國國家制度和國家治理體系的十三個顯著優(yōu)勢，并指出“這些顯著優(yōu)勢，是我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據(jù)”[1]（P16）。把顯著優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為卓越治理效能，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系至關(guān)重要，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是關(guān)鍵所在。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的健全完善，特別是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的提升，直接關(guān)系到國家治理制度體系的基本方向、運(yùn)轉(zhuǎn)方式和總體效能。我國國家制度和治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家制度和治理能力與黨的長期執(zhí)政能力是有機(jī)統(tǒng)一的。廣大黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識強(qiáng)弱直接關(guān)系到國家治理能力。我們黨在長期執(zhí)政實踐中積累了豐富的治國理政經(jīng)驗，但在制度建設(shè)方面，特別是在制度執(zhí)行力方面還有許多需要完善和改進(jìn)的地方，這也直接影響著黨員干部在國家治理中先進(jìn)性作用的發(fā)揮。因此，只有通過完善黨內(nèi)制度體系、強(qiáng)化制度規(guī)范的執(zhí)行，才能有效提升黨員干部的治國理政能力，將黨的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治國理政的效能。

（四）治黨邏輯：推進(jìn)依規(guī)治黨和制度治黨的核心要義

黨的十九屆四中全會指出，“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期”[1]（P2）。黨的建設(shè)面臨的“四大考驗”“四種危險”更加尖銳復(fù)雜，落實黨要管黨、從嚴(yán)治黨任務(wù)比以往任何時候都更為緊迫繁重。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，對于新時代管好黨治好黨意義重大。習(xí)近平指出：“黨要管黨、從嚴(yán)治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴(yán)明紀(jì)律”[7]（P4）?！凹o(jì)律”就是指黨內(nèi)法規(guī)各項制度，“嚴(yán)明”就是要提高執(zhí)行力。中國共產(chǎn)黨作為世界第一大黨，如何聚成一條心、擰成一股繩、匯成一股勁，需要明法度、正綱紀(jì)，以嚴(yán)明的制度執(zhí)行力增強(qiáng)黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力、創(chuàng)造力。從現(xiàn)實情況看，當(dāng)前黨的建設(shè)中黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)滯后，制度執(zhí)行力不夠的問題依然突出，有的表面上看似積極認(rèn)真，但在工作中不作為、不擔(dān)當(dāng)、有表態(tài)無落實，造成執(zhí)行力弱化的“偽積極”現(xiàn)象仍然存在;對中央及上級決策部署消極性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、繞彎式執(zhí)行的“偽執(zhí)行”現(xiàn)象時有發(fā)生;對一些專項工作、專項任務(wù)不執(zhí)行、規(guī)避執(zhí)行、表面執(zhí)行而實質(zhì)不執(zhí)行情況也屢見報端。因此，新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)解決制度的執(zhí)行力問題，通過強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和約束力，提升黨的建設(shè)質(zhì)量，補(bǔ)齊黨的建設(shè)工作短板，以適應(yīng)新時代黨的建設(shè)需要。

二、制約與挑戰(zhàn)：“四個不足”弱化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力

（一）部分黨員干部制度意識不強(qiáng)

從黨員干部角度看，部分黨員干部制度意識不強(qiáng)成為制約黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的主觀因素。一是權(quán)大于法、“官本位”等傳統(tǒng)消極思想。

少數(shù)黨員干部對制度缺少敬畏，信奉權(quán)大于法、官大于法、領(lǐng)導(dǎo)大于法，唯上不唯法，干工作、辦事情，首先考慮的是領(lǐng)導(dǎo)高不高興、滿不滿意，而不是看制度如何規(guī)定，制度是否允許。有時對一些領(lǐng)導(dǎo)暗示授意的事情，即使有違法規(guī)制度也積極響應(yīng)，推進(jìn)貫徹落實，經(jīng)常毫無顧忌地違反制度。二是法不責(zé)眾、集體闖關(guān)心理。少數(shù)黨員干部認(rèn)為大家都違規(guī)，都這么做，違反制度也會法不責(zé)眾、網(wǎng)開一面，抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，造成集體違規(guī)的極端案件。三是私心私利的錯誤價值觀。少數(shù)黨員干部私心私利過重，在執(zhí)行制度時把個人私利擺在第一位，搞選擇、作變通，搞“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，極大地?fù)p害了制度權(quán)威性和公信力。有的干部明哲保身、搞“好人主義”，執(zhí)行制度、處理干部往往就輕不就重，使大事化小、小事化了，大大弱化了制度執(zhí)行的剛性。

（二）少數(shù)執(zhí)行主體執(zhí)行能力不足

制度高效執(zhí)行不僅需要黨員干部有較強(qiáng)的制度意識，還需要有高超的執(zhí)行能力。在執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)的實際工作中，執(zhí)行能力不足主要體現(xiàn)在三個方面。

一是理解力不足。一些黨員干部懶于學(xué)習(xí)，滿足于對黨內(nèi)法規(guī)制度的一知半解，習(xí)慣于憑空想象，不能正確領(lǐng)會黨規(guī)黨紀(jì)的精神實質(zhì)，對一些政策條規(guī)抓不住根、握不住本。二是責(zé)任心不強(qiáng)。一些黨員干部對工作不上心，干事創(chuàng)業(yè)缺乏激情，滿足于混日子、守攤子、保位子，對執(zhí)行制度敷衍了事，囿于慣性思維，習(xí)慣于經(jīng)常性做法，不能發(fā)現(xiàn)和利用自己和團(tuán)隊的資源和優(yōu)勢，沒有對新部署新要求拿出行之有效辦法的信心和勇氣，存在“得過且過”“何必當(dāng)真”觀念[8]（P85）。三是組織力不強(qiáng)。一些黨員干部或習(xí)慣于自己干，不能組織或帶領(lǐng)團(tuán)隊工作;或群眾基礎(chǔ)薄弱，不能形成凝聚力量，不能集聚執(zhí)行資源，造成執(zhí)行力量不足。

（三）有些黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不高

黨的十八大以來，黨中央加快了黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化規(guī)范化體系化建設(shè)步伐。近一百七十多個章程、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則組成的黨內(nèi)法規(guī)使黨內(nèi)法規(guī)體系框架逐步完善。但是，按照黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的建設(shè)要求，還有一定差距。一是制度的整體系統(tǒng)性需強(qiáng)化。黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量可觀，但制度的零散性問題也時有凸顯，尚不能形成科學(xué)完備的制度體系，尤其是中央出臺的一些宏觀層面的制度，在地方和基層具體落實時還缺少配套的措施，沒有形成嚴(yán)密的制度籠子，難以在基層落地生根。二是制度的針對性可操作性需加強(qiáng)。有些制度缺少問題導(dǎo)向，不夠務(wù)實管用，如同牛欄關(guān)貓，沒有起到預(yù)期作用。有些制度制定出臺時過多強(qiáng)調(diào)了時效性，沒有進(jìn)行扎實細(xì)致的深入調(diào)研，對真實情況摸得不準(zhǔn)，執(zhí)行起來就失去了生命力。還有一些制度過于突出原則性要求，沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法，執(zhí)行中難以準(zhǔn)確把握，空間過寬、彈性過大，在實際操作中減弱了執(zhí)行效果。三是制度適用性需提升。一方面是過于穩(wěn)定，有的黨內(nèi)法規(guī)制度沒有根據(jù)最新精神及時完善，長期保持穩(wěn)定不變，根本解決不了新問題、新情況，執(zhí)行效果欠佳，需要及時予以修訂完善。另一方面是有的法規(guī)制度缺乏基本穩(wěn)定性，甚至朝令夕改，由于制度缺乏基本穩(wěn)定性，造成內(nèi)容交叉重疊，甚至互相矛盾，大大減弱了制度執(zhí)行的權(quán)威性。

（四）少數(shù)基層黨組織工作作風(fēng)不硬

形式主義、官僚主義是作風(fēng)建設(shè)的毒瘤，是制約黨組織高效執(zhí)行制度的大敵。一是有的黨組織只熱衷于“制度政績”，對執(zhí)行制度漠不關(guān)心。有的地方和部門雖然制定出臺了大量法規(guī)制度，但目的更多的是為了制造政績，沒有在執(zhí)行制度上投入更多時間精力，甚至根本就沒有想過怎樣認(rèn)真執(zhí)行，致使部分制度只是“念在嘴上、寫在紙上，掛在墻上”，淪為了擺設(shè)。比如，在精簡文件制度方面，有文號的正式文件減少了，不標(biāo)文號的隱性發(fā)文增多了，造成制度過多過濫，嚴(yán)重影響制度執(zhí)行力，陷入“制度越多，執(zhí)行越弱;執(zhí)行越弱，問題越多;問題越多，制度越多”的形式主義循環(huán)怪圈。二是有的黨組織過多考慮部門自身利益，對執(zhí)行制度不夠徹底。有的部門執(zhí)行制度時只考慮部門利益，不注重整體利益，與大局要求明顯不符，制度執(zhí)行沒有到底，影響了制度執(zhí)行成效。有的部門對那些為部門利益違規(guī)的干部，遷就保護(hù)，違規(guī)為其免責(zé)降責(zé)，損害了制度權(quán)威性。三是有的黨組織只關(guān)注工作結(jié)果，對依規(guī)依程序辦事重視不夠。有的黨組織抓制度執(zhí)行的意識不強(qiáng)，一味注重問題解決、工作推進(jìn)，只圖效果不講程序，有的為達(dá)目的，甚至不惜突破制度紅線，嚴(yán)重弱化了制度執(zhí)行效果。

三、對策與路徑：“四個強(qiáng)化”提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力

“執(zhí)行”是黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力，是堅持思想建黨和制度治黨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要契合點(diǎn)。習(xí)近平號召“廣大黨員干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)全社會增強(qiáng)制度意識，自覺維護(hù)制度權(quán)威”[1]（P29）。培育卓越的制度執(zhí)行力旨在增強(qiáng)各級黨組織和廣大黨員干部的制度意識和制度認(rèn)同，提高黨內(nèi)法規(guī)制度完整性、協(xié)調(diào)性、有效性，營造忠誠、公開、統(tǒng)一、高效的黨內(nèi)政治生態(tài)。

（一）以強(qiáng)化制度意識為靈魂，增強(qiáng)黨員干部遵規(guī)守紀(jì)的思想自覺

制度意識是強(qiáng)化制度執(zhí)行力的靈魂。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的最高境界是對黨內(nèi)法規(guī)制度的深入認(rèn)知和自覺遵守。制度意識是一種法治意識，對人的思想、心態(tài)、行動和價值取向等都產(chǎn)生重要引導(dǎo)作用，是“以提高執(zhí)行力為基礎(chǔ)，力圖通過影響執(zhí)行者的意識心態(tài)，把黨內(nèi)法規(guī)制度剛性約束變成執(zhí)行者自覺行動”[9]的思想自覺。

第一，堅持教育先行，把強(qiáng)化制度意識作為制度建設(shè)的前置條件。強(qiáng)化法規(guī)制度教育，把黨內(nèi)法規(guī)納入黨員干部教育的整體規(guī)劃，通過集中學(xué)習(xí)、案例剖析、培訓(xùn)研討、參觀考察等形式，抓實抓好法規(guī)制度的學(xué)習(xí)。加強(qiáng)對遵紀(jì)守法正面典型的宣傳教育，樹立“比學(xué)趕超”的榜樣，加強(qiáng)對違反法規(guī)制度負(fù)面案例的曝光，發(fā)揮警示作用，使法規(guī)制度教育經(jīng)?；?、制度化，使黨員干部不斷增強(qiáng)組織觀念和紀(jì)律觀念。

同時，我們要創(chuàng)新教育手段和方式，積極打造黨員干部法規(guī)制度教育的全媒體平臺，充分利用現(xiàn)代信息傳媒開展法規(guī)制度教育，讓黨員干部熟知制度內(nèi)容、認(rèn)識制度價值、領(lǐng)會制度精神，強(qiáng)化崇規(guī)守規(guī)執(zhí)規(guī)意識，形成遵規(guī)守紀(jì)的思想自覺，推動制度的落實。

第二，增強(qiáng)黨員干部的主人翁意識。黨內(nèi)法規(guī)是黨組織約束黨內(nèi)組織和黨員的行為規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行主體是各級黨組織和全體黨員。由于一些黨組織教育不足，少數(shù)黨員認(rèn)為自己是被約束和制約的對象，不是制度落實和執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要主體，這在一定程度上削弱了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。我們應(yīng)切實加強(qiáng)對黨規(guī)黨紀(jì)的經(jīng)常性學(xué)習(xí)，增強(qiáng)全體黨員對黨規(guī)黨紀(jì)的制度認(rèn)同感及對黨組織的歸屬感、榮譽(yù)感，從而形成自覺遵規(guī)守紀(jì)的思想意識，把自己定位為黨紀(jì)黨規(guī)的主體與主人。

第三，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)干部的“頭雁效應(yīng)”?！罢_的路線確定之后，干部是決定因素”[2]（P256）。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行主體也是執(zhí)行客體，是黨內(nèi)法規(guī)制度的直接執(zhí)行者和負(fù)責(zé)人，也是督促所在單位黨員執(zhí)行制度的管理者和監(jiān)督人。領(lǐng)導(dǎo)干部如不能發(fā)揮良好的帶頭作用，就會大大增加執(zhí)行成本，降低執(zhí)行效果。因此，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，必須抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，從各級領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)起、抓起，以“關(guān)鍵少數(shù)”帶頭遵規(guī)、學(xué)規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)，形成領(lǐng)導(dǎo)干部以上率下的“頭雁效應(yīng)”。

（二）以強(qiáng)化黨規(guī)質(zhì)量為基礎(chǔ)，構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

良規(guī)是善治的前提和基礎(chǔ)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，就必須緊緊抓住提高立規(guī)質(zhì)量這個基礎(chǔ)和關(guān)鍵，有計劃有重點(diǎn)地穩(wěn)步提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和水平，著力提高法規(guī)制度的系統(tǒng)性、針對性、操作性和指導(dǎo)性，按照構(gòu)建“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標(biāo)，構(gòu)建于法周延、于事簡便、系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

第一，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計，實現(xiàn)從應(yīng)急制定向統(tǒng)籌制定轉(zhuǎn)變。針對目前黨內(nèi)法規(guī)制度上應(yīng)急性的多、統(tǒng)籌性的少的問題，堅持規(guī)劃先行，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗統(tǒng)籌考慮，制定完善黨內(nèi)法規(guī)制度。一方面，突出黨章的根本地位，切實把遵守、貫徹和維護(hù)黨章貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的立、改、廢、釋等各方面，依據(jù)黨章來建立健全其他規(guī)章制度，使管黨治黨有章可循、有制可依。另一方面，在全面梳理已有黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)上，有目標(biāo)按計劃分階段地制定實施黨內(nèi)法規(guī)制度。既要加強(qiáng)對新情況、新問題的研究，關(guān)注苗頭性、傾向性問題，加大法規(guī)制度的創(chuàng)新力度;又要注重總結(jié)經(jīng)驗，把已有的好做法及時上升、固化為法規(guī)制度，讓制度成為“鐵籠子”，而不是“松緊帶”。

第二，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)密性，實現(xiàn)從粗放式建章向精細(xì)化立制轉(zhuǎn)變。黨內(nèi)法規(guī)要成為黨員干部的硬約束，必須做到標(biāo)準(zhǔn)明晰、界限清楚、邏輯嚴(yán)密、準(zhǔn)確精細(xì)。其一，堅持實體性法規(guī)與程序性法規(guī)相協(xié)調(diào)。實體性規(guī)范體現(xiàn)制度的價值取向，程序性規(guī)范是實體性規(guī)范的操作實施流程，實體性規(guī)范和程序性規(guī)范要相互統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要對黨組織活動和黨員行為提出實體性要求，又要明確制度實施的流程，把做什么、怎么做規(guī)定得清清楚楚，做到黨內(nèi)實體性制度與程序性制度、單項制度，基本制度與具體制度、基本法規(guī)制度與具體實施細(xì)則相互銜接，形成整體合力和制度體系。通過程序性黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，使實體性法規(guī)與程序性法規(guī)更加協(xié)調(diào)平衡，黨內(nèi)法規(guī)體系更加科學(xué)規(guī)范，執(zhí)行更加順暢高效。其二，堅持定性與定量相統(tǒng)一。針對當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度普遍存在規(guī)定比較原則、標(biāo)準(zhǔn)比較模糊、措施比較寬泛的情況，尤其需要在細(xì)化量化上下功夫，明確哪些事能做、哪些事不能做、哪些事應(yīng)該怎么做，

少用“一般”“原則上”等模糊概念，明確違規(guī)行為的量紀(jì)尺度，壓縮自由裁量權(quán)的空間，以便在實踐中更好地操作和執(zhí)行。其三，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性建設(shè)。在盤活用好現(xiàn)有法規(guī)制度資源的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的整體統(tǒng)籌規(guī)劃，力避黨內(nèi)法規(guī)條文之間、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的沖突與矛盾，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部的有機(jī)銜接、連貫融合，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間銜接貫通、同頻同向，全面提高黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化建設(shè)的水平和質(zhì)量，使關(guān)貓的“牛欄”成為嚴(yán)密的“鐵籠”。

第三，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性，實現(xiàn)從簡單粗放向科學(xué)精準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有著嚴(yán)密的程序規(guī)定，要嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)制定條例，堅持科學(xué)、民主、依法制定，把握好每個關(guān)口。其一，嚴(yán)把起草關(guān)。深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，凝聚各方共識，認(rèn)真總結(jié)黨的建設(shè)創(chuàng)新實踐，及時把實踐中的成功經(jīng)驗和規(guī)律性認(rèn)識上升為黨內(nèi)法規(guī)制度，及時修改同實踐要求不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度，使之隨著事業(yè)發(fā)展、時代進(jìn)步不斷向前推進(jìn)。

其二，嚴(yán)把審核關(guān)。把合法性審核作為法規(guī)草案形成后、提交審議批準(zhǔn)前的必經(jīng)程序，堅持有件必審，嚴(yán)把審核標(biāo)準(zhǔn)，既審核其合法性，又審核其合理性、必要性、可行性。其三，嚴(yán)把發(fā)布關(guān)。凡黨內(nèi)法規(guī)和重要制度都必須提交常委會審議通過后方能發(fā)布。按照公開是原則、不公開是例外的要求，做好黨內(nèi)法規(guī)制度的公開工作，凡是能公開的就不定密，能解密的要及時解密。四是嚴(yán)把審查關(guān)。充分發(fā)揮備案審查的監(jiān)督糾錯作用，切實解決備而不審的問題。同時，要堅持邊制定邊清理，新制度出臺后，對規(guī)范同一事項的原有文件進(jìn)行及時清理。

第四，提高黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性，實現(xiàn)從“死法”向“活法”轉(zhuǎn)變。黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性和可操作性越強(qiáng)，其執(zhí)行的實際效果就越好。根據(jù)管黨治黨出現(xiàn)的新情況新問題，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，使法規(guī)制度更加具有針對性和可行性，進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性和可操作性。建立常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)評估反饋機(jī)制和定期清理機(jī)制，根據(jù)評估反饋結(jié)果和實踐需要及時做好法規(guī)的立、改、廢、釋工作，使黨內(nèi)法規(guī)能夠適應(yīng)不斷變化的國情黨情。

（三）以強(qiáng)化黨規(guī)執(zhí)行為關(guān)鍵，打造能力過硬的執(zhí)行主體

第一，著力培養(yǎng)執(zhí)行者黨規(guī)意識。思想是行動的先導(dǎo)，黨規(guī)意識是遵規(guī)守紀(jì)的基礎(chǔ)。黨規(guī)意識來源于黨員的堅強(qiáng)黨性，也來源于黨員對黨規(guī)的學(xué)習(xí)和理解。我們要采取多種途徑，不斷強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者依規(guī)治黨的意識，持續(xù)加深他們對黨內(nèi)法規(guī)制度的理解，不斷提高他們運(yùn)用法治思維和法規(guī)方式管黨治黨的責(zé)任感和使命感，從根本上激發(fā)出嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)制度的內(nèi)在動力。

第二，著力培養(yǎng)高水平的黨內(nèi)法規(guī)隊伍。加大對執(zhí)紀(jì)干部的教育培訓(xùn)力度，注重分層次、分類別優(yōu)化其專業(yè)水平和經(jīng)歷結(jié)構(gòu)，提升業(yè)務(wù)工作能力，打造一支對黨忠誠、綜合素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、勇于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍。

抓好黨內(nèi)法規(guī)理論研究隊伍、后備人才隊伍建設(shè)，實施黨內(nèi)法規(guī)理論研究人才支持計劃，建立多層次的后備人才培養(yǎng)機(jī)制，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供人才支撐。

第三，著力改善執(zhí)行主體作風(fēng)。形式主義、官僚主義是影響制度執(zhí)行的大敵大害，要明確對這些行為的問責(zé)追責(zé)，細(xì)化問責(zé)條件、問責(zé)情形、問責(zé)程序、問責(zé)范圍等事項，對執(zhí)規(guī)不力、不愿管不敢管、縱容包庇違規(guī)違紀(jì)行為的，對于踩“紅線”“底線”及闖“雷區(qū)”的行為絕不姑息，不僅要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人嚴(yán)肅問責(zé)，確保問責(zé)追責(zé)的可操作性和實效性。進(jìn)一步疏通干部“能上能下”渠道，對執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)打折扣、搞變通的，要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，發(fā)揮震懾作用。

（四）以強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制為保障，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和震懾力

第一，健全監(jiān)督執(zhí)紀(jì)體制機(jī)制。制度的執(zhí)行要靠特定的體制機(jī)制，體制機(jī)制不夠健全完善會給制度執(zhí)行帶來不利影響。因此，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力要做好四點(diǎn)。其一，落實好紀(jì)檢機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的專責(zé)定位。紀(jì)檢機(jī)關(guān)要進(jìn)一步聚焦主責(zé)主業(yè)，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)貫穿黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行全過程，保證黨內(nèi)法規(guī)的正確實施。其二，運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”。對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的苗頭性傾向性問題，要敢于紅臉批評，及時提醒制止，做到抓早抓小，防微杜漸。其三，完善紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制。以黨章黨規(guī)和憲法法律為依據(jù)，做好紀(jì)法銜接工作，做到紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前，使紀(jì)律和法律“兩把尺子”相互貫通，共同推動黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實。其四，建立監(jiān)督資源整合機(jī)制。將黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，發(fā)揮體系化監(jiān)督的最佳效能。

第二，構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動工作機(jī)制。常態(tài)化的巡視巡察機(jī)制具有“懸利劍”和“常震懾”的重要功能。各級巡視巡察機(jī)構(gòu)要把黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況納入巡視巡察工作。通過定期或不定期的巡視巡察，明察與暗訪相結(jié)合，加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，發(fā)揮“利劍”作用，及時發(fā)現(xiàn)法規(guī)執(zhí)行過程中存在的有令不行、有禁不止的執(zhí)行“梗阻”現(xiàn)象，及時制止和糾正黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行偏差，防止黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中出現(xiàn)變形走樣。通過大數(shù)據(jù)等信息化手段，實現(xiàn)上情與下情信息共享，確保對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督更加精準(zhǔn)有效。

第三，嚴(yán)明獎懲制度。獎懲機(jī)制不完善、不健全，黨員干部的積極性調(diào)動不起來，黨內(nèi)法規(guī)就很難執(zhí)行到位。因此，我們要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度激勵約束作用，把正向激勵和負(fù)面懲戒有機(jī)結(jié)合起來，切實做到有功要獎、有責(zé)要問、問責(zé)必嚴(yán)。強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，將考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的任用、獎懲掛鉤，發(fā)揮好制度的激勵約束作用，使黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的任務(wù)成為硬約束，確保黨內(nèi)法規(guī)要求真正落實落地。

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責(zé)任編輯：梅少粉