摘要 行政公益訴訟旨在于通過訴訟加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督效力，發(fā)揮法院的司法審判職能，規(guī)制行政機(jī)關(guān)不合法行為，從而保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共的利益。本文對(duì)行政公益訴訟起訴人資格拓展有無必要及可行性進(jìn)行探討，嘗試對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟的原告主體范圍進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)想：建議在以檢察院提起訴訟為主的前提下，適當(dāng)介入社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體等私力擴(kuò)充起訴主體。

關(guān)鍵詞 行政權(quán) 公益訴訟 原告 職責(zé)

作者簡(jiǎn)介：郭政，河南檢察職業(yè)學(xué)院教師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.118

一、概述——行政公益訴訟

（一）概念

在我國(guó)，目前關(guān)于行政公益訴訟的相關(guān)概念還沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的定義。我國(guó)目前法律規(guī)定的具有提起行政公益訴訟原告主體資格身份的限定為檢察院。學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界通說認(rèn)為：當(dāng)行政主體在行使職權(quán)的過程當(dāng)中行為存在不當(dāng)或違法時(shí)，侵害了公共利益，或者國(guó)有土地、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境與資源、國(guó)有財(cái)產(chǎn)存在侵害之虞時(shí)，為了維護(hù)相關(guān)利益不受到侵害，人民檢察院可以向負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其履行相關(guān)職責(zé);如果相關(guān)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)時(shí)，則人民檢察院可以按照法律規(guī)定以行政公益訴訟原告人的身份向人民法院提起行政公益訴訟。

（二）行政公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀

無論在新《行政訴訟法》公布之前還是之后，行政公益訴訟一直是人們關(guān)注和討論的焦點(diǎn)，主要是因?yàn)槲覈?guó)很多人（包括了人民群眾、學(xué)者以及官員）都對(duì)“公權(quán)力”的使用存在敬畏和警惕之心。但是實(shí)際中存在許多公權(quán)力鞭長(zhǎng)莫及的事件，因?yàn)闆]有相關(guān)的法律法規(guī)指出如何正確投訴、處理，導(dǎo)致群眾投訴維權(quán)卻沒有相關(guān)部門負(fù)責(zé)的情況。我國(guó)從2015年開始探索行政公益訴訟的可行路徑：決定檢察院可以對(duì)存在不當(dāng)行為和違法的行政主體提起行政公益訴訟。為了推動(dòng)行政公益訴訟的實(shí)踐過程，我國(guó)最高人民法院決定先推行試點(diǎn)，于是，在人大常委會(huì)的授權(quán)下，選取13個(gè)?。ò松綎|，江蘇等）開始試點(diǎn)工作。自行政公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來，最高人民法院第一次審批通過的案件為山東慶云縣環(huán)保局一案。同樣的，2016年在貴州省錦屏縣也存在行政公益訴訟的案子。錦屏縣當(dāng)?shù)囟嗉夜S未按標(biāo)準(zhǔn)排放污水，導(dǎo)致環(huán)境惡化，周邊群眾向環(huán)保局反應(yīng)該問題，但卻遲遲沒有得到回復(fù)。由此，錦屏縣人民檢察院得知此消息后，立即對(duì)該環(huán)保局發(fā)出了行政不作為的檢察意見，但是錦屏縣環(huán)保局未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)依法履行職責(zé)。2017年1月份，在錦屏縣人民檢察院發(fā)出的督促函效果甚微的前提下，貴州省福泉市人民法院受理了由錦屏縣人民檢察院提起的行政公益訴訟案。在一審開庭審理后，福泉市人民法院認(rèn)為錦屏縣環(huán)保局作為被告方有怠于履行監(jiān)管職責(zé)，存在不作為行為。任由錦屏縣當(dāng)?shù)囟嗉移髽I(yè)超規(guī)排放污水的違法行為，導(dǎo)致環(huán)境污染惡化，由此，福泉市人民法院責(zé)令錦屏縣環(huán)保局做出行政行為，并決定對(duì)環(huán)保局局長(zhǎng)進(jìn)行免職處理。貴州省錦屏縣環(huán)保局一案成為我國(guó)開展行政公益訴訟試點(diǎn)以來的第一例判決環(huán)保機(jī)關(guān)敗訴的案件。自試點(diǎn)工作開展以來，取得了許多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并且成效可觀，為后續(xù)相關(guān)法規(guī)的奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)于2017年出臺(tái)了新的《行政訴訟法》，條文中確定了檢察院的原告資格，并且是唯一具備此資格的，但是目前對(duì)此還存在爭(zhēng)議。在支持原有規(guī)定的專家學(xué)者贊成檢察院作為行政公益訴訟體系的唯一原告;反對(duì)者則認(rèn)為，行政公益訴訟應(yīng)該充分發(fā)揮和利用民間的力量，可以適當(dāng)放寬行政公益訴訟的原告資格。

二、對(duì)當(dāng)下起訴主體“單行道”狀況的評(píng)價(jià)

檢察院作為起訴主體的可行性由試點(diǎn)工作的順利開展得到了驗(yàn)證。行政公益訴訟中將檢察院作為起訴人，一方面表明國(guó)家十分關(guān)注行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行使行為，再則體現(xiàn)政府加大對(duì)侵害公共利益打擊的決心。法律如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)一樣，具有一定的滯后性。一方面，隨著公民法治素質(zhì)的不斷提高，我國(guó)的法律法規(guī)也在逐步完善，其中，摻雜有害化學(xué)物質(zhì)食品安全事件的多次發(fā)生已經(jīng)使社會(huì)公眾嘗到行政監(jiān)管滯后的苦果，大眾的眼光亦逐步放到更廣的涉及公共利益的天地。對(duì)此，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在未來，行政公益案件會(huì)發(fā)生激增，隨著法治社會(huì)的建設(shè)和完善，行政公益訴訟起訴主體只設(shè)檢察院這一單行道會(huì)越來越“超載”，這時(shí)，僅以檢察院作為起訴主體會(huì)承受較大的壓力。另一方面，盡管我國(guó)在法律上一直宣揚(yáng)檢察權(quán)的神圣并秉持檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立堅(jiān)決不允許其他機(jī)關(guān)干擾，但是只依靠檢察院的力量是不夠的。實(shí)際中，黨政機(jī)關(guān)仍然存在一定的思維優(yōu)越性，與違法行政機(jī)關(guān)相互袒護(hù)、勾結(jié)，檢察機(jī)關(guān)（具有訴訟職能）存在玩忽職守的情況，此時(shí)，行政公益訴訟起訴主體只設(shè)檢察院這一單行道會(huì)發(fā)生不可控的“醉駕”，由此，當(dāng)前模式是否限制了我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展值得思考。

三、多元化原告主體困境

當(dāng)前，我國(guó)限制行政公益訴訟體系原告資格主要是出于以下所列的幾點(diǎn)考慮：

一方面，需要通過一定的條件限制，防止惡訴和濫訴，可以在條例允許的范圍內(nèi)，將起訴的門檻提高。在我國(guó)，法與訴具有源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史。群眾的維權(quán)意識(shí)正隨著社會(huì)的進(jìn)步在逐步提高，由之前的“厭訴”轉(zhuǎn)變到如今自信的拿起法律的武器，維護(hù)自己的權(quán)益。依照2017年《行政訴訟法》可知公民、法人以及其他組織是具有起訴資格的，行政公益訴訟包含在行政訴訟法中，那么行政公益訴訟的原告資格也理應(yīng)適用該規(guī)定，只有這樣，才能使更多的人參與進(jìn)來。而反對(duì)者的原因是因?yàn)槲覈?guó)公民的“公共精神”，且整體素質(zhì)不高。雖然我國(guó)法制的發(fā)展歷史已經(jīng)比較長(zhǎng)久，但是真正懂法知法的人并不多，特別是地域和不同城市之間差異明顯，兩極分化嚴(yán)重。從根本上說，公民的法律素質(zhì)與修養(yǎng)與當(dāng)前的制度是不匹配的。眾所周知，矛盾是對(duì)立統(tǒng)一的，我們不能從單一的一個(gè)角度來考慮問題，將行政公益訴訟的原告資格放寬既有利也有弊，公民素質(zhì)的高低與原告資格之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多方面的分析。關(guān)于行政公益訴訟原告資格的放寬，反對(duì)者看到是消極的影響，例如當(dāng)社會(huì)組織或是公民個(gè)人擁有作為訴訟原告的資格，就增加了惡訴和濫訴的可能性，并且會(huì)造成司法資源浪費(fèi)，個(gè)人也存在以權(quán)謀私的可能。另一方面是，當(dāng)原告資格放寬到公民個(gè)人或是社會(huì)團(tuán)體時(shí)，會(huì)存在更多的訴訟案件，而目前，法院負(fù)責(zé)受理此類案件的部門還不完善，資源相對(duì)較少，因此將原告資格放寬是不可行的。再次，如果將訴訟主體資格條件放松，則后續(xù)相關(guān)的配套及規(guī)定問題會(huì)很復(fù)雜，并且還存在這些問題：（1）當(dāng)對(duì)結(jié)果出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)用什么管理?xiàng)l例處理;（2）行政公益訴訟是否符合目前推行的立案登記制;（3）如何承擔(dān)公民個(gè)人的訴訟成本：（4）怎么防止惡訴和濫訴等問題以及是否有必要設(shè)置相關(guān)的訴訟前置。

四、關(guān)于適當(dāng)放寬原告資格的建議及可行性

（一）原告資格范圍探討——組織、社會(huì)團(tuán)體

目前，我國(guó)頒布的《民事訴訟法》已明確了依法可以提起民事公益訴訟的相關(guān)機(jī)關(guān)和組織，并得到了實(shí)踐的試煉，成果頗豐。社會(huì)組織團(tuán)體作為原告的資格并未被考慮，但是，一些保護(hù)性團(tuán)體和組織在成立之初就具有一定的公益性質(zhì)。并且，將這些團(tuán)體及社會(huì)組織納入原告資格范圍內(nèi)，具有無法替代的優(yōu)勢(shì)，其天然的職能性、專業(yè)性、公益性及雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都能讓其發(fā)揮職能。組織和社會(huì)團(tuán)體等可以廣泛采集群體中的個(gè)人意愿，依社會(huì)需要提供行政訴訟的判決依據(jù)。盡力做到少浪費(fèi)司法資源、降低訴訟成本，使起訴程序更便捷。

（二）原告資格范圍探討——公民個(gè)人

由上可知，把行政公益訴訟原告資格放寬至公民個(gè)人存在一定的擔(dān)憂，主要是難以避免惡訴和濫訴的可能性，并且公民個(gè)人素質(zhì)和法律制度匹配度不高。如若發(fā)生惡訴和濫訴，那么就會(huì)擾亂社會(huì)秩序且造成司法資源的浪費(fèi)。在司法實(shí)踐中，“民告官”的勝訴率較低，公民提起的訴訟大概率是“訴一百，敗八十，剩下二十不受理”，公民選擇訴訟維權(quán)的意愿并不強(qiáng)烈。因此，對(duì)公民作為訴訟原告由此引發(fā)的濫訴大可不必過于擔(dān)心。同樣的，將訴訟原告資格放寬至公民個(gè)人也具有一定的重要意義?，F(xiàn)今是一個(gè)人與人緊密相連的時(shí)代，因此需要我們每一個(gè)人都投身于社會(huì)的共同建設(shè)當(dāng)中，由此培養(yǎng)社會(huì)責(zé)任感和“公共精神”?？偟膩碚f，將公民個(gè)人作為行政公益訴訟原告人，有利于公民在檢查機(jī)關(guān)對(duì)訴訟消極應(yīng)對(duì)時(shí)，擔(dān)起共同利益守護(hù)人的角色，且有利于引導(dǎo)公民關(guān)注公益、關(guān)注社會(huì)事件。

五、注意事項(xiàng)——原告資格放寬

（一）負(fù)面社會(huì)輿論的控制

一般來說，由公民個(gè)人或社會(huì)組織團(tuán)體提出的行政公益訴訟相較于檢察院作為“原告”更加受社會(huì)的關(guān)注。網(wǎng)絡(luò)謠言的捏造以及媒體片面和不實(shí)的報(bào)道都會(huì)將涉案事件的相關(guān)行政機(jī)關(guān)變?yōu)槿藗冴P(guān)注的熱點(diǎn)。此時(shí)，人們會(huì)先秉持著先吐為快的觀點(diǎn)，丟失了自我對(duì)事實(shí)真相的判斷。群眾的輿論會(huì)給相關(guān)的執(zhí)法部門帶來負(fù)擔(dān)，所以，應(yīng)該控制住這些不當(dāng)言論，避免給執(zhí)法機(jī)關(guān)造成束縛。所以應(yīng)該適當(dāng)給造成不利傳播影響的謠言者施以懲戒。

（二）訴訟前置條件設(shè)定——組織、社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人

在我國(guó)新頒布的行政訴訟法中，有一條例是和起訴程序相關(guān)的，其中提出“先建議再訴訟”的流程。當(dāng)個(gè)人和社會(huì)組織團(tuán)體提出訴訟的，則可以參照此條例，設(shè)定前置條件。其中，公民和社會(huì)組織團(tuán)體想起訴的前置條款不完全一致，當(dāng)個(gè)人起訴行政公益訴訟時(shí)，需要先向基層群眾組織申請(qǐng)批準(zhǔn)，而社會(huì)團(tuán)體組織想提起訴訟時(shí)，則需要向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T備案。在提高起訴的準(zhǔn)入門檻的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)放寬原告資格。

（三）行政公益訴訟一準(zhǔn)入門檻

在我國(guó)，民事訴訟、行政訴訟與行政公益訴訟最大的不同之處在于相關(guān)起訴主體的認(rèn)定。在民事及行政訴訟中，要求案件的利益關(guān)系人才能作為起訴案件的原告，然而在行政公益訴訟中則對(duì)其沒有要求。一般來說，只要是為了維護(hù)公共利益，則可以采用立案審查制。這主要是為了與惡訴、濫訴案件區(qū)別開來，明確是否符合起訴的條件，避免惡訴、濫訴造成的不利影響。

六、結(jié)語(yǔ)

一直以來，社會(huì)都在關(guān)注公益訴訟，特別是理論界和實(shí)務(wù)界的學(xué)者，新《行政訴訟法》的出臺(tái)使得他們更加踴躍的參加行政公益訴訟的探討，并且行政公益訴訟制度的確立在我國(guó)邁出了一大步。在此基礎(chǔ)上，引起了筆者的興趣。通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)，并結(jié)合現(xiàn)行的立法規(guī)定，探討訴訟原告主體資格的相關(guān)問題，并就在實(shí)踐中適度放寬行政公益訴訟原告資格的可行性操作提出了建議。