任怡萌 陳志芳

摘要：目前，全國(guó)各地大力推廣運(yùn)用PPP模式，吸引社會(huì)資本和金融資本進(jìn)入林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)利用領(lǐng)域，這對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。由于 PPP 林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的影響因素多且復(fù)雜，所以無(wú)論是對(duì)政府方還是社會(huì)資本方都存在一定風(fēng)險(xiǎn)。文章以云南省撫仙湖徑流區(qū)植被恢復(fù)治理項(xiàng)目為例，采用Delphi法與問(wèn)卷調(diào)查等方法相結(jié)合，對(duì)該項(xiàng)目全過(guò)程關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別，并結(jié)合專家的意見和建議，對(duì)各關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素提出防控建議，為林業(yè)PPP項(xiàng)目的各方參與者做出決策時(shí)提供一些參考。

關(guān)鍵詞：林業(yè)項(xiàng)目;PPP模式;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

一、研究背景

根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局（2019）公布，剛剛出爐的第九次全國(guó)森林資源清查成果——《中國(guó)森林資源報(bào)告（2014～2018）》顯示，最新的中國(guó)森林覆蓋率已達(dá)到22.96%，這個(gè)數(shù)據(jù)，比上一次森林資源清查提高了1.33%，而凈增森林面積則超過(guò)了一個(gè)福建省的面積。但森林資源總量相對(duì)不足、質(zhì)量不高、分布不均的狀況仍然存在，森林生態(tài)系統(tǒng)功能脆弱的狀況尚未得到根本改變，生態(tài)產(chǎn)品短缺依然是制約中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題。這就不得不要求我們加大資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)力度。未來(lái)中國(guó)林業(yè)發(fā)展的任務(wù)艱巨，林業(yè)領(lǐng)域PPP合作潛力巨大。

2016年，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出在林業(yè)重大生態(tài)工程、國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)、野生動(dòng)植物保護(hù)及利用等5大重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式。據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（2019）的公開信息顯示，截至2019年上半年，項(xiàng)目管理庫(kù)共有林業(yè)項(xiàng)目42個(gè)，總投資額727.96億，其中僅有17個(gè)項(xiàng)目已開始執(zhí)行，其余大多數(shù)仍處于采購(gòu)階段或準(zhǔn)備階段。

位于滇中的撫仙湖，是我國(guó)最大蓄水量湖泊、最大高原深水湖，占云南九大高原湖泊總蓄水量72.8%。撫仙湖水質(zhì)為I類，是中國(guó)水質(zhì)最好的天然湖泊之一。隨著澄江縣縣域經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，城市化進(jìn)程得到快速推進(jìn)，由于撫仙湖接待游客數(shù)量的增加和開發(fā)，導(dǎo)致不同程度的環(huán)境污染的隱患出現(xiàn)，進(jìn)一步加大了環(huán)境保護(hù)的困難程度。為進(jìn)一步解決此問(wèn)題，澄江縣政府計(jì)劃在撫仙湖徑流區(qū)建設(shè)約10.5萬(wàn)畝的植被恢復(fù)治理工程，包括耕地恢復(fù)植被和石漠化區(qū)恢復(fù)治理及其配套水利基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目總投資169291萬(wàn)元。

由于PPP項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中的大規(guī)模、多投資和回收期長(zhǎng)等許多不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素將影響其順利實(shí)施。林業(yè)項(xiàng)目受到自然生長(zhǎng)等客觀規(guī)律制約，除了其他PPP項(xiàng)目面臨的各類共性風(fēng)險(xiǎn)外，還面臨自然環(huán)境、氣候條件等自然風(fēng)險(xiǎn)。撫仙湖徑流區(qū)植被恢復(fù)治理項(xiàng)目的開展仍然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。因此，選擇該項(xiàng)目作為案例，對(duì)林業(yè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行深入分析，可為我國(guó)其他地區(qū)林業(yè)PPP項(xiàng)目的順利開展提供有益的參考。

二、問(wèn)卷設(shè)計(jì)與調(diào)查

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的首項(xiàng)工作。有許多方法來(lái)識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，本文采用Delphi法得出風(fēng)險(xiǎn)因素清單。這種方法旨在最大限度地減少占主導(dǎo)地位的個(gè)人、群體壓力和不相關(guān)的交流的影響，并減少（統(tǒng)計(jì)）噪聲。PPP模式已成為世界各國(guó)政府和社會(huì)資本越來(lái)越關(guān)注的一種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式，一些國(guó)際專家和專門的機(jī)構(gòu)總結(jié)了從現(xiàn)有的商業(yè)活動(dòng)中吸取的許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第一步，在深入分析相關(guān)文獻(xiàn)和專家研究成果的基礎(chǔ)上，識(shí)別出對(duì)林業(yè)PPP項(xiàng)目全過(guò)程可能有影響的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，形成風(fēng)險(xiǎn)因素的初步清單。第二步，向5名在PPP項(xiàng)目中具有廣泛研究和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的專家提交風(fēng)險(xiǎn)因素初步清單，通過(guò)匿名答復(fù)，對(duì)指標(biāo)進(jìn)一步篩選和調(diào)整，為了避免因回合太多而浪費(fèi)小組成員的時(shí)間，或過(guò)早停止而產(chǎn)生毫無(wú)意義的結(jié)果，本研究設(shè)計(jì)了兩輪德爾菲問(wèn)卷。最后，形成一份包含43個(gè)影響PPP林業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素清單（見表1）。

在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系中，大多數(shù)都是定性指標(biāo)，沒(méi)有測(cè)量數(shù)據(jù)，因此存在一定的模糊性。問(wèn)卷調(diào)查方法可以衡量專家意見的比例并通過(guò)問(wèn)卷中的信息揭示這些比例之間的關(guān)系而在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中廣泛采用。因此，為了便于對(duì)該類型項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量分析與評(píng)估，本文采用問(wèn)卷調(diào)查法對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行量化。

為達(dá)到本研究目的，本研究要求答卷者評(píng)估中國(guó)基于PPP的林業(yè)項(xiàng)目中的43個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，考慮到這些風(fēng)險(xiǎn)因素在撫仙湖徑流區(qū)植被恢復(fù)治理項(xiàng)目全過(guò)程中發(fā)生的可能性（LO）和影響的大?。∕I）。為使答卷者能更準(zhǔn)確、客觀地評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)因素，該問(wèn)卷采用了一個(gè)7點(diǎn)系統(tǒng)來(lái)評(píng)估每個(gè)因素的LO和MI（1=極低，2=非常低，3=低，4=中等，5=高，6=非常高，7=極高）。

問(wèn)卷包括三部分：一是專家信息表，包括被調(diào)查專家的基本信息;二是風(fēng)險(xiǎn)因素打分表：其中包括43個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素及各風(fēng)險(xiǎn)因素的定義，如果答卷者不完全理解某一風(fēng)險(xiǎn)的含義，定義部分可以作為參考，專家需要由從1分到7分分別對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)的LO和MI打分;三是專家的意見和建議，收集并整理各位專家對(duì)PPP林業(yè)項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)表的看法。為使問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果具有有效性與準(zhǔn)確性，要求被評(píng)估的目標(biāo)對(duì)象是同時(shí)具備以下條件，一是撫仙湖徑流區(qū)植被恢復(fù)治理項(xiàng)目的一線參與者;二是對(duì)PPP林業(yè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有良好認(rèn)知并具有第一手行情的工作人員和專家學(xué)者。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，我們選擇了23名合格專家來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)因素。本次問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象具有針對(duì)性，保證了問(wèn)卷的有效性和回收率。

三、數(shù)據(jù)處理及關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別

本文采用的是7分法，將各風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響的程度定義為e1=極低，e2=非常低，e3=低，e4=中等，e5=高，e6=非常高，e7=極高，對(duì)應(yīng)的量值為：

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文以澄江縣撫仙湖徑流區(qū)植被恢復(fù)治理項(xiàng)目為例，基于問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果采用了算術(shù)平均法，計(jì)算出43個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的可能性（LO）、影響的大?。∕I）的平均得分值及各因素的綜合風(fēng)險(xiǎn)水平（ ORL），從而識(shí)別出撫仙湖徑流區(qū)植被恢復(fù)治理項(xiàng)目開展全過(guò)程中應(yīng)特別重視的14個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。將14個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)歸類為三個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)組，即政治風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。 政治風(fēng)險(xiǎn)包括：政府違約風(fēng)險(xiǎn)、政府換屆風(fēng)險(xiǎn)、政府干預(yù)、土地征用、政府決策風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)資本的選擇;財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括：融資和再融資風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)及收益風(fēng)險(xiǎn);建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)包括：合同條款和權(quán)責(zé)分配、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、項(xiàng)目公司變更、項(xiàng)目公司能力不足以及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控建議

1. 政治風(fēng)險(xiǎn)方面

一是健全制度，規(guī)范程序，確保司法體系的獨(dú)立公正能對(duì)林業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的順利開展提供制度保障。二是重大決策部署必須通過(guò)集體會(huì)議研究，做到程序、方案、內(nèi)容、結(jié)果四公開，確保程序規(guī)范合法合理。三是促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、項(xiàng)目監(jiān)督上，避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，更好地發(fā)揮政府的公權(quán)力。四是做細(xì)做實(shí)有關(guān)工作確保項(xiàng)目能順利落地，不盲目追求政績(jī)，應(yīng)客觀從多方思考項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控性。五是遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)守信的原則選擇社會(huì)資本方，合理設(shè)定并明確社會(huì)資本的具體參與資質(zhì)條件，科學(xué)研究制定評(píng)標(biāo)投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

2. 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面

一是投資方在項(xiàng)目的籌資過(guò)程中要做好穩(wěn)健的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，合理控制財(cái)務(wù)杠桿。二是完善項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制。三是項(xiàng)目公司應(yīng)加強(qiáng)生命全周期的成本控制，合理配置資源。

3. 建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)方面

一是要規(guī)范契約管理，雙方應(yīng)注重前期合作中的洽談溝通，明確和保障合作雙方在項(xiàng)目當(dāng)中權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)的合理分?jǐn)?。二是?xiàng)目應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，加強(qiáng)生命周期項(xiàng)目監(jiān)管力度。三是項(xiàng)目公司應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)林業(yè)觀念，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新意識(shí)，并通過(guò)產(chǎn)學(xué)研等多種方式，推廣與應(yīng)用新技術(shù)和新成果。四是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程當(dāng)中強(qiáng)化過(guò)程控制，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理，規(guī)范運(yùn)作，整合資源，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng);五是做好信息管理工作，及時(shí)處理問(wèn)題，提高工效，為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造良好的運(yùn)行條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)家林業(yè)和草原局.2018中國(guó)森林資源報(bào)告（2014～2018）[EB/OL].[2019-07-13].http：//www.forestry.gov.cn/main/447/ 20190617/152501323607074.html.

[2]張利明，趙金成，曾以禹，張多，李想. 林業(yè)領(lǐng)域PPP合作分析與建議[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)社，2017-03-10.

[3]財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心.全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)[EB/OL].[2019-07-13].http：//www.cpppc.org：8086/pppcentral/map/toPPPMap.do.

[4]Wu Y， Li L， Xu R， et al. Risk assessment in straw-based power generation public-private partnership projects in China：A Fuzzy Synthetic Evaluation analysis[J].Journal of Cleaner Production，2017，161.

[5]張昊，余珊.加快投融資機(jī)制創(chuàng)新 推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[J].林產(chǎn)工業(yè)，2017，44（04）：3-5.

[6]何健.建筑垃圾產(chǎn)業(yè)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)管理[J].建筑，2016（19）：75-77.

[7]Strand J ， Carson R T ， Navrud S ， et al. Using the Delphi method to value protection of the Amazon rainforest[J].Ecological Economics，2017，131：475-484.

[8]宋杰鯤，張麗波.基于三角模糊熵的信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究[J].情報(bào)理論與實(shí)踐，2013，36（08）：99-104.

[9]張紅平，葉蘇東.PPP項(xiàng)目提前終止風(fēng)險(xiǎn)因素與傳導(dǎo)路徑分析[J].科技管理研究，2016，36（24）：225-229.

[10]李玉龍.林業(yè)產(chǎn)業(yè)PPP投融資模式應(yīng)用研究[D].咸陽(yáng)：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2017.

[11]Ameyaw E E， Chan A P C. A Fuzzy Approach for the Allocation of Risks in Public–Private Partnership Water-Infrastructure Projects in Developing Countries[J].Journal of Infrastructure Systems， 2016，22（03）.

[12]張昊，余珊.加快投融資機(jī)制創(chuàng)新 推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[J].林產(chǎn)工業(yè)，2017，44（04）：3-5.

[13]李力.基于風(fēng)險(xiǎn)矩陣的BOT-TOT-PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，12（01）：74-79.

[14]Yuan J， Xu W， Xia B， et al. Exploring Key Indicators of Residual Value Risks in Chinas Public-Private Partnership Projects[J]. Journal of Management in Engineering，2018，34（01）.

[15]Jin X H， Zhang G. Modelling optimal risk allocation in PPP projects using artificial neural networks[J].International Journal of Project Management，2011，29（05）：591-603.

[16]Choi J H， Chung J， Lee D J. Risk perception analysis： Participation in Chinas water PPP market[J].International Journal of Project Management，2010，28（06）：580-592.

[17]Shrestha A， Chan T K， Aibinu A A， et al. Risk Allocation Inefficiencies in Chinese PPP Water Projects[J].Journal of Construction Engineering & Management， 2018，144（04）.

（作者單位：昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院。任怡萌為通訊作者）