吳耀健

（1.順德職業(yè)技術(shù)學院人文學院，廣東 佛山，528333； 2.香港浸會大學社會工作系，中國香港，999077）

一、研究問題

伴隨著社會工作專業(yè)實務(wù)的發(fā)展，作為政府購買社會工作服務(wù)的重要環(huán)節(jié)，我國社會工作項目評估也呈現(xiàn)出不斷調(diào)整與發(fā)展的現(xiàn)狀。其中，備受爭議的一種評估趨勢是新管理主義思維傾向，其代表是源于程序邏輯模式的社會服務(wù)績效評估模式，這種強調(diào)使用客觀標準來審核服務(wù)績效的做法得到廣泛運用。[1?2]但與此同時，一些研究者從專業(yè)主義視角批評新管理主義思維過于重視機構(gòu)管理效率和項目短期績效，致使社會工作專業(yè)化面臨嚴峻挑戰(zhàn)。為扭轉(zhuǎn)這一狀況，他們重申專業(yè)服務(wù)內(nèi)涵評估的重要性。[3-5]還有一些研究倡導(dǎo)賦權(quán)評估，主張吸納包含服務(wù)對象和項目社工的利益相關(guān)者共同參與評估，而非僅依靠外部評委以及整齊劃一的評估標準，從而深入項目實踐內(nèi)部，實現(xiàn)項目參與者自我決定和改善項目。[6-7]

評估的建構(gòu)和發(fā)展之所以值得研究，是因為評估是影響社會工作專業(yè)化的重要機制，關(guān)系到服務(wù)對象的社會福利實現(xiàn)情況。本質(zhì)上，評估是制造社會工作話語的工具，反映著政府、學者、實務(wù)工作者、服務(wù)對象等不同群體關(guān)于社會工作建構(gòu)的競爭。[8-10]目前，學界已注意到項目評估的多樣性和變動性，尤其是新管理主義趨勢和專業(yè)主義的抗衡，但對評估的動態(tài)發(fā)展缺乏關(guān)注，未充分討論這兩種評估思維的話語建構(gòu)和較量過程。因此，需要進一步研究的問題是，社會工作項目評估是如何在新管理主義和專業(yè)主義的張力中建構(gòu)的？新管理主義是否已成為契合我國社會工作發(fā)展需求的壟斷性話語？如果不是，有哪些不同的社會工作專業(yè)話語在評估中產(chǎn)生？這些話語又是如何影響項目評估的建構(gòu)？

如佩恩(Payne)所言：“社會工作由創(chuàng)造和控制社會工作專業(yè)的力量、需要幫助的案主的力量以及改變開展社會工作所處的社會環(huán)境的力量共同建構(gòu)?！盵11]評估作為建構(gòu)社會工作話語的工具和重要場域，充滿著各種力量之間的建構(gòu)競爭、妥協(xié)和退讓等，而呈現(xiàn)和理解社會工作評估的建構(gòu)過程，將為社會工作評估提供發(fā)展線索和學理參考，從中也能深刻地認識中國社會工作專業(yè)化的演進歷程和方向。

二、管理主義和專業(yè)主義：社會工作評估發(fā)展中的政府問責和專業(yè)生長

格林內(nèi)爾(Grinnell) 和恩勞(Unrau)曾說：“評估是社會工作為了生存而接受的政府問責外，也是自身在倫理和專業(yè)上應(yīng)該做的事情?！盵12]政府問責的需求產(chǎn)生了管理主義評估，專業(yè)生長的需求則產(chǎn)生了專業(yè)主義評估，兩者的主張截然不同。

(一) 管理主義和專業(yè)主義的評估主張和差異

1.管理主義的社會工作評估

管理主義是指對公共服務(wù)進行科學管理的政策范式。20世紀80年代以來，西方國家極力推行社會福利市場化和新管理主義改革，旨在于公共服務(wù)領(lǐng)域重申20世紀二三十年代關(guān)于經(jīng)濟(economy)、有效(effective)和效率(efficiency)的科學管理價值，將市場機制引入公共服務(wù)，強調(diào)服務(wù)的品質(zhì)改善、績效評估和服務(wù)使用者導(dǎo)向。[13]令人驚訝的是，當前新管理主義被信奉為一種普遍主義，適用所有組織，超越不同專業(yè)之間的差異，[14]這背后反映的意識形態(tài)是所有實務(wù)方法都要配合管理而非專業(yè)。[15]

由此可見，新管理主義評估注重社會工作機構(gòu)管理而非專業(yè)實踐，其主要表現(xiàn)為三個特征：第一，對管理價值的重視甚于公平正義、助人自助、以人為本等專業(yè)價值；第二，有利于實現(xiàn)管理價值的管理制度、運營機制以及績效監(jiān)察等是評估焦點；[16]第三，講究客觀競爭原則，一般由政府委托第三方評估機構(gòu)采取統(tǒng)一的量化標準，并主要對照社工機構(gòu)的管理制度和工作記錄來評審服務(wù)。[17-19]

2.專業(yè)主義的社會工作評估

專業(yè)主義是關(guān)于專業(yè)的建立、控制、排他、發(fā)展等思想和行動的集合。任何專業(yè)實踐都是運用專門的知識來解決問題從而促進社會福祉的過程。[20]在發(fā)展早期，專業(yè)主義表現(xiàn)為專業(yè)的市場壟斷特征，當時專業(yè)化運動是為了在服務(wù)或勞動市場中壟斷收入和機會，以及在職業(yè)等級中獨占地位和工作特權(quán)，其核心任務(wù)是標準化專業(yè)技能培訓(xùn)，使其跟現(xiàn)實或潛在的服務(wù)或勞動市場聯(lián)系起來；在發(fā)展后期，專業(yè)主義呈現(xiàn)為受官僚專業(yè)影響的專業(yè)的意識形態(tài)，它涉及對公私部門中的專業(yè)化職業(yè)、官僚機構(gòu)中對專業(yè)知識的使用和專業(yè)的形象，以及能夠形成自己知識的具體專業(yè)特征之間的區(qū)分，也與由不同專業(yè)的不平等、不確定社會地位引起的政治意識的有關(guān)。[21]無論在市場、政治或社會環(huán)境，為建立獨特地位，專業(yè)主義都有一個共同的核心特征——內(nèi)容控制，包括專業(yè)知識、技術(shù)方面的專業(yè)功能控制和行為規(guī)范、職業(yè)道德方面的專業(yè)價值控制。[22]惟有內(nèi)容控制，才能建立對專業(yè)的控制和專業(yè)化職業(yè)之于非專業(yè)人士的閉合，以及社會合法性。[23]在此基礎(chǔ)上，有研究具體指出，專業(yè)控制由專業(yè)人士控制專業(yè)人士來實現(xiàn)，專業(yè)人士負責將專業(yè)知識和技術(shù)進行標準化，通過學校教育和專業(yè)協(xié)會來培訓(xùn)和選擇成員、建立和加強專業(yè)人士的行為準則。[24]

因此，區(qū)別于新管理主義，專業(yè)主義評估注重社工服務(wù)的專業(yè)內(nèi)涵，以增強專業(yè)控制、職業(yè)閉合以及專業(yè)合法性，主要有三大特征：第一，對專業(yè)價值的重視高于管理價值，因此在專業(yè)實務(wù)上相比機構(gòu)管理或項目運營亦更重視一線服務(wù)；第二，有利于實現(xiàn)專業(yè)價值的理論、方法和技巧等是評估焦點；第三，講究引導(dǎo)和自律原則，一般由擁有較豐富專業(yè)知識和經(jīng)驗的資深社會工作者，參照一定的專業(yè)標準來評價和引導(dǎo)社會工作服務(wù)實踐，同時也重視項目社會工作者的參與，共同探索專業(yè)發(fā)展。

由此可見，管理主義和專業(yè)主義的評估主張是不同甚至是沖突的。管理主義評估由政府主導(dǎo)，目的是對組織的績效問責，考慮到組織的通用化而著重無差別的“管理控制”；而專業(yè)主義評估由社會工作專業(yè)人士主導(dǎo)，目的是鞏固和發(fā)展幫助服務(wù)對象的專業(yè)服務(wù)理論和知識體系，考慮到服務(wù)的情境化而講究靈活性的“專業(yè)控制”。那么評估是被出于政府問責的管理主義，還是為了專業(yè)生長的專業(yè)主義所建構(gòu)呢？國外社會工作評估發(fā)展歷史表明，這取決于政府和專業(yè)對績效問責需求和專業(yè)生長需求的話語較量，而由于這種權(quán)力關(guān)系是動態(tài)的，評估也因此經(jīng)歷著管理主義和專業(yè)主義的交替和混合建構(gòu)。

(二) 國外社會工作評估發(fā)展的管理主義和專業(yè)主義思維建構(gòu)

西方社會工作先后產(chǎn)生了管理主義評估、專業(yè)主義評估以及新管理主義和專業(yè)主義混合評估，這背后反映的是政府和專業(yè)關(guān)于績效問責和專業(yè)生長話語較量的動態(tài)過程。

最初，社會工作評估緣起于政府對社會福利服務(wù)的科學管理。20世紀30年代，美國社會福利服務(wù)發(fā)生了較大的變化，政府成立社會福利服務(wù)機構(gòu)以接管原來由個人和團體主導(dǎo)的地方性或志愿性服務(wù)。為了控制福利開支，政府對社會福利服務(wù)實施了一系列科學管理措施，從強調(diào)策劃、預(yù)算、質(zhì)量控制以及問責，到施行成本效益分析、系統(tǒng)模式搭建等。[25]這一時期反映的是政府的管理主義制度對社會工作專業(yè)前身的民間志愿服務(wù)的吸納和洗禮，使個人或團體的零散服務(wù)走向組織化和專門化的服務(wù)，從而保障其工作績效。

隨著社會工作的快速發(fā)展，尤其是當它成為一種專業(yè)和學科時，為了建立和維護專業(yè)權(quán)威，專業(yè)內(nèi)部迅速發(fā)展了為證明服務(wù)有效的評估項目。20世紀60年代，美國政府提出“向貧窮宣戰(zhàn)”并實施《公共福利修正案》推動以減貧為目的的社工服務(wù)發(fā)展，但貧困家庭的數(shù)量并未因此減少反而增加，相應(yīng)地政府的福利開支也水漲船高。于是，確立專業(yè)和學科地位不久的社會工作受到政府和公眾前所未有的質(zhì)疑，致使社會工作評估項目迅速增加，同時也激發(fā)了專業(yè)自證的熱潮，行內(nèi)專業(yè)人士不能再靠權(quán)威而是積極通過評估研究來重建和鞏固專業(yè)權(quán)威。[26]特別是這期間面對來自專業(yè)內(nèi)外的批評，社會工作興起了實證主義范式的評估，以建立專業(yè)的科學性，相應(yīng)地也產(chǎn)生了經(jīng)驗性臨床實踐模式，例如任務(wù)中心模式，這種模式后來又在20世紀90年代以證據(jù)為本的實踐模式流行起來。[27]

之后至今，社會工作評估發(fā)展進入新管理主義和專業(yè)主義混合的激蕩期。20世紀80年代，西方國家遭遇經(jīng)濟蕭條、通貨膨脹和財政赤字等問題，英美兩國率先推行將市場機制引入公共服務(wù)、以縮減福利開支為中心的福利改革。[28]新管理主義浪潮由此掀起并蔓延至今，對全球社會福利服務(wù)產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。新管理主義關(guān)于績效評估的主張不只嚴重妨礙了社工服務(wù)的質(zhì)量和成效，還制造了社會工作去專業(yè)化和去社會性的問題，全面重構(gòu)了社會工作，使其日益發(fā)揮監(jiān)督和控制的功能。[29-31]但社會工作專業(yè)界在受到?jīng)_擊之后，開始進行強烈的反思和自我批判。一些具有進步思想的同行發(fā)起反抗新管理主義的運動，以女性主義、宏觀結(jié)構(gòu)取向、賦權(quán)視角等為核心思想的批判及激進社會工作在這場運動中誕生，為在專業(yè)實踐和評估中重申社會公平正義的價值提供了強而有力的理論支持。[32-33]這一時期在西方被稱為后專業(yè)主義時代，在此期間，為突破管理主義和專業(yè)主義的張力，社會工作產(chǎn)生了后專業(yè)化傾向，不再局限于權(quán)威標準和實證主義范式的實踐模式，而加入了反思實踐、批判和后結(jié)構(gòu)主義等理論，使專業(yè)呈現(xiàn)出多元發(fā)展態(tài)勢。[27]

綜上所述，管理主義和專業(yè)主義之間的張力是西方社會工作評估發(fā)展的主要推動力，而這種張力根源于政府問責和專業(yè)生長的話語較量。在專業(yè)剛萌芽時，政府主導(dǎo)的管理主義評估占據(jù)壟斷地位，但隨著專業(yè)發(fā)展穩(wěn)定和成熟，專業(yè)主義評估也逐漸增強，直至與政府的管理主義評估抗衡。并且，伴隨這個不斷自證、自律和反思提升的過程，專業(yè)發(fā)展出各種理論流派和知識體系。這種政府監(jiān)管和專業(yè)生長的動態(tài)博弈視角為我們研究我國社會工作評估發(fā)展提供了基本的分析框架，但我國的情況又有所不同。我國社會工作是政府主導(dǎo)發(fā)展的，政府一開始就面臨著既要推動專業(yè)主義從零開始發(fā)展，又要對專業(yè)進行新管理主義監(jiān)管的需求。在這種背景下，我國社會工作評估經(jīng)歷怎樣的建構(gòu)？在評估發(fā)展過程中，新管理主義是否完全凌駕于專業(yè)主義之上？專業(yè)主義如何與新管理主義抗衡，又會產(chǎn)生怎樣的專業(yè)話語？本文將通過廣東D區(qū)的個案研究來回答這些問題。

三、從新管理主義到專業(yè)主義：廣東D區(qū)社會工作項目評估的演進

在展開分析前，本文先說明選擇廣東D區(qū)進行個案來研究的理由。①D區(qū)的經(jīng)驗之所以典型，是因為2010年以來該地區(qū)社會工作評估標準和方案幾經(jīng)設(shè)計和更改，為評估建構(gòu)的研究提供了耐人尋味的分析素材；同時，筆者作為評委參與了D區(qū)2014年以來主要的社會工作服務(wù)評估，時至今日仍參與了對該項目工作評估標準的設(shè)計、評估方案的策劃、評估的實施和評估的總結(jié)等，這連貫性的資料也能夠較為完整地呈現(xiàn)社會工作評估建構(gòu)的發(fā)展。

政府問責和專業(yè)生長的話語較量是社會工作評估走向新管理主義或?qū)I(yè)主義建構(gòu)的關(guān)鍵，但中國社會工作評估建構(gòu)的復(fù)雜就在于政府既要監(jiān)管又要培育專業(yè)發(fā)展。在這種矛盾難題下，D區(qū)的個案研究發(fā)現(xiàn)，地方政府和專業(yè)力量通過降低政府監(jiān)管和專業(yè)生長的需求來緩和兩者之間的張力，從而獲得逐漸推進政府監(jiān)管和專業(yè)生長的平緩發(fā)展空間，由此也使評估從新管理主義向?qū)I(yè)主義思維演進。具體來說，D區(qū)評估中政府監(jiān)管和專業(yè)生長的需求發(fā)生了三次變化，進而調(diào)整評估標準先后形成了四種評估類型(見表1)，包括政府監(jiān)管和專業(yè)生長需求都低的情況產(chǎn)生了工作匯報型評估，政府監(jiān)管需求相對較高而專業(yè)生長需求較低的情況產(chǎn)生了管理規(guī)范型評估，政府監(jiān)管需求較低而專業(yè)生長需求相對較高的情況產(chǎn)生了專業(yè)規(guī)范型評估，政府監(jiān)管和專業(yè)生長需求都相對較高的情況產(chǎn)生了專業(yè)經(jīng)驗型評估。前兩種類型屬于新管理主義評估，后兩種類型屬于專業(yè)主義評估。

表1 D區(qū)社會工作項目評估演進機制

(一) 新管理主義評估

1.政府監(jiān)管和專業(yè)生長需求相對低：工作匯報型評估的產(chǎn)生

2010年到2013年，在D區(qū)社會工作發(fā)展的最初階段，政府和社工機構(gòu)都在摸索彼此接受的項目交流方式。一方面，政府主管部門對社會工作并不熟悉，一般不會詳細評估服務(wù)內(nèi)容和手法，只是在有績效宣傳需求時，要求社工機構(gòu)以書面或會議形式匯報項目推進情況、群眾反響、存在的困難以及所需的支持，給予社工機構(gòu)較為寬松的發(fā)展環(huán)境。另一方面，社工機構(gòu)由于行業(yè)指引不夠具體，自身也缺乏服務(wù)遞送經(jīng)驗，再加上購買方和服務(wù)受眾都不了解社會工作，而在理論知識之外主要依靠各方都能理解的日常生活工作智慧來應(yīng)對問題，于是通過簡單的自評報告向政府匯報工作、宣傳成績、獲取支持成為常見的方式。工作匯報其實是政府組織工作的主要方式之一，用于上級聽取下級履行職責情況，以監(jiān)督任務(wù)、總結(jié)成果、解決問題，但它同時也是下級向上級反饋情況、宣傳自己、獲取支持的渠道。除非工作中出現(xiàn)重大問題，不然工作匯報一般在相對和諧的氛圍中進行。本文將這種做法稱為工作匯報型評估。

在早期全國各地缺乏評估政策措施和經(jīng)驗時，這種評估起到一定的監(jiān)督作用，也能夠促進政府和社會工作機構(gòu)的溝通。然而，工作匯報型評估的問題是容易受購買方的主觀影響而不利于統(tǒng)一問責。當時在D區(qū)，購買方主要是鎮(zhèn)街政府，到2013年中，不同鎮(zhèn)街社工服務(wù)項目的差異相當明顯，例如項目投入資金和服務(wù)產(chǎn)出的數(shù)量差距大，還有社會工作機構(gòu)要承擔行政工作或額外要為鎮(zhèn)街政府、村居委舉辦社區(qū)活動，而有的社會工作機構(gòu)則只需要開展個案服務(wù)。這既讓社會工作機構(gòu)產(chǎn)生了不公平感覺，也制造了鎮(zhèn)街政府管理無章的困難。無論是鎮(zhèn)街政府或社會工作機構(gòu)都期望上級政府采取措施解決這個評估問題。

在政府引入社會工作的早期，政府扶持專業(yè)發(fā)展的需求遠大于監(jiān)管，加上專業(yè)剛起步其發(fā)展能力也相對弱，所以雙方都不對服務(wù)進行正式的評估，而采取政府慣常的工作匯報進行交流?？墒牵坏┱O(jiān)管的需求提高，這種非正式評估就不再適用。

2.政府監(jiān)管需求提高而專業(yè)生長需求較低：工作匯報型向管理規(guī)范型評估調(diào)整

2014年，為回應(yīng)前一階段政府統(tǒng)一問責不足的問題，D區(qū)政府通過出臺《D區(qū)政府購買社工服務(wù)項目規(guī)范指引》(以下簡稱規(guī)范指引)，邀請中國香港社會工作督導(dǎo)設(shè)計《D區(qū)社會服務(wù)標準》(以下簡稱服務(wù)標準)，并基于兩份文件制定評估標準和方案，加強了社會工作評估的問責功能，不過這一階段的問責力度并不十分大。

首先，問責主要由社會工作專業(yè)人士實施。根據(jù)《規(guī)范指引》，區(qū)社會工作者協(xié)會(以下簡稱社協(xié))成為第三方評估機構(gòu)，組建由以中國香港督導(dǎo)為首、本地高校教師為輔以及會計師參與的評委團隊，通過訪談購買方、社會工作者、服務(wù)對象以及查閱項目資料進行評估。其次，問責的核心內(nèi)容是社會工作機構(gòu)管理是否規(guī)范?！斗?wù)標準》針對的基本內(nèi)容是機構(gòu)管理制度和項目運營機制，包括人力資源、財務(wù)、公共關(guān)系等管理制度，項目策劃、實施、監(jiān)察與評估等運營機制。還有，評估分值上也體現(xiàn)出對管理的偏重，組織建設(shè)和項目管理分值占57%；項目產(chǎn)出(個案、小組、社區(qū)活動數(shù)量)占25%；專業(yè)能力(工作人員資質(zhì)、督導(dǎo)和培訓(xùn))占10%；項目質(zhì)量(服務(wù)對象滿意度)占4%；項目成效(目標達成程度)占4%。最后，問責采取量化的評估指標?！兑?guī)范指引》規(guī)定了項目的經(jīng)費標準、工作量標準和專業(yè)人員要求等。例如，經(jīng)費標準規(guī)定了經(jīng)費構(gòu)成和比例；工作量標準規(guī)定了單位社工年工作總工時，各類工作的工時比例，個案工作、小組工作和社區(qū)工作手法的標準工時，然后依據(jù)經(jīng)費和工作量標準可匡算項目產(chǎn)出標準；專業(yè)人員要求規(guī)定了社會工作者和督導(dǎo)的工作年限、學歷、職稱以及專業(yè)人員比例。同時，《服務(wù)標準》中每條標準都有達標的明細準則且大部分能夠量化衡量并計算分數(shù)。相比前兩點，量化衡量更能表現(xiàn)這一階段評估的問責作用。

帶有管理規(guī)范問責意味的評估實施后，社會工作機構(gòu)的管理和運營逐漸制度化和規(guī)范化。一方面，機構(gòu)幾乎都按照評估標準制定了管理制度和項目運營機制，提升了管理能力。一位機構(gòu)總干事說，“對于剛成立的機構(gòu)和年輕的管理者而言，有一套現(xiàn)成的管理制度學習，是有很大幫助的，之前機構(gòu)沒那么正式的管理”。另一方面，D區(qū)各地政府購買社會工作服務(wù)項目也規(guī)范了許多，尤其是項目投入和產(chǎn)出的地區(qū)懸殊現(xiàn)象得到緩解。

然而在實施不久后，管理規(guī)范型評估也受人詬病。本地高校教師和社協(xié)工作人員經(jīng)常討論評估遇到的問題，社會工作機構(gòu)也通過采集被評項目社會工作者意見向社協(xié)反饋評估建議。各方重視的問題主要有三點。第一，注重管理規(guī)范多于專業(yè)實踐。評估標準評審的內(nèi)容基本是機構(gòu)是否制定和執(zhí)行某些制度，跟社會工作實踐聯(lián)系不大，被評項目社會工作者往往難以做出詳實回答，不利于專業(yè)實踐交流。第二，管理規(guī)范未見得促進了專業(yè)實踐效能。評估標準重視管理制度和運營機制的檔案是否齊全，但文本完備不代表管理能力出色。更關(guān)鍵的是，有些管理標準脫離了現(xiàn)實情況，例如要求社會工作者對項目成效、社會效益進行量化測量，可實際上只能將介入過程和結(jié)果簡單操作化為個案、小組和社區(qū)活動的建檔數(shù)量、干預(yù)次數(shù)以及結(jié)案數(shù)量，結(jié)果還容易引導(dǎo)社會工作者將完成工作指標放在滿足服務(wù)對象需求之上。第三，也是致使評估標準修改的直接原因，機構(gòu)管理制度和項目運營機制短期內(nèi)一般不會有太大調(diào)整，因而對同一家機構(gòu)不同項目的評估很快變成重復(fù)性和形式性的工作。

由此可見，隨著問責壓力的增大，政府先行業(yè)一步打破平衡，啟用了帶有問責性質(zhì)的第三方標準評估。但與此同時，我們可以看到，政府雖然加強了對專業(yè)的監(jiān)管，但仍然從培育的角度為專業(yè)發(fā)展保留較大的空間，例如由社會工作專業(yè)人士設(shè)計評估標準和擔任第三方評估者，評估內(nèi)容集中在管理規(guī)范性而不完全是管理價值。也正因如此，管理規(guī)范型評估為高校教師、社協(xié)這些外部專業(yè)人士進入社會工作者專業(yè)實踐場域提供了平臺，從外部介入刺激了專業(yè)生長需求，從而產(chǎn)生了接下來的專業(yè)主義評估。

(二) 專業(yè)主義評估

1.政府監(jiān)管需求維持而專業(yè)生長需求提高：管理規(guī)范型向?qū)I(yè)規(guī)范型評估調(diào)整

2015年下半年，在評估標準三年試用期的第二年，在得到區(qū)政府和標準設(shè)計者的支持以及收集社工機構(gòu)的意見后，本地高校教師和社協(xié)對評估標準進行修改。修改過程大致分為三個階段：剛開始，本地高校教師和社協(xié)在評估前，跟社會工作機構(gòu)就項目發(fā)展情況商議靈活調(diào)整評估方案，例如將一部分項目產(chǎn)出的評估分值分配給專業(yè)方法的運用，又如更重視跟社會工作者交流實務(wù)問題而非對照原標準審核檔案；接著，社協(xié)發(fā)布《D區(qū)個案工作服務(wù)規(guī)范指引》、《D區(qū)小組工作服務(wù)規(guī)范指引》和《D區(qū)社區(qū)工作服務(wù)規(guī)范指引》來引導(dǎo)社會工作者注重服務(wù)的專業(yè)性；之后，2016年上半年社協(xié)邀請另一位中國香港督導(dǎo)(相比前一位具有更多一線實務(wù)經(jīng)驗)和本地高校教師合作，結(jié)合三份專業(yè)方法規(guī)范指引修訂標準。

經(jīng)過調(diào)整，評估產(chǎn)生兩個重要變化。一是評估內(nèi)容側(cè)重于專業(yè)介入的規(guī)范性。原評估標準的管理制度和項目運營機制仍被保留，但評估分值占比由57%下降至23%，項目產(chǎn)出占比也由25%下降至8%，而服務(wù)質(zhì)素(服務(wù)對象滿意度)由4%升至10%，專業(yè)服務(wù)也由14%升至59%。其中，專業(yè)服務(wù)的評估內(nèi)容按專業(yè)介入工作流程依次是需求評估(4%)、項目設(shè)計(12%)、三大專業(yè)方法的掌握程度(22%)、三大方法的介入效果(27%)、服務(wù)經(jīng)驗總結(jié)(2%)。二是評估方式側(cè)重于面談交流而非檢查材料。原評估標準中大部分評估內(nèi)容是量化指標，評委只需要對照標準要求檢查材料即可換算分數(shù)。調(diào)整后的評估需要評委在檢查材料的基礎(chǔ)上，就材料中反映的具體實務(wù)情境與社會工作者交流，然后基于自身專業(yè)經(jīng)驗來綜合評價社會工作者的專業(yè)知識和方法掌握程度。這一點也反映在評委分工的變化上。中國香港資深社會工作者和本地高校教師只負責評估專業(yè)服務(wù)，機構(gòu)管理制度和項目運營機制則交給外地社會工作機構(gòu)管理者和社協(xié)工作人員評估，項目產(chǎn)出更是不需要現(xiàn)場評估，只需社會工作機構(gòu)自行將數(shù)據(jù)錄入表格，表格自動計算出分數(shù)。

專業(yè)規(guī)范型評估有利于引導(dǎo)社會工作者專注專業(yè)介入的知識和方法，促進社會工作機構(gòu)的專業(yè)化，受到社會工作機構(gòu)尤其是前線社會工作者的歡迎。例如，有社會工作者反饋“有時感覺不是在評估而是在上課”。但作為購買方的政府對這種評估不太滿意。一些鎮(zhèn)街政府質(zhì)疑評估過于重視社會工作者的“書本知識”，未能夠結(jié)合項目所在地實際情況，從整體上反映和提升項目成效。政府的意見讓本地高校教師和社協(xié)意識到，評估不能只重視專業(yè)規(guī)范，還要回應(yīng)項目是否實現(xiàn)了購買方和受益方等利益相關(guān)者的預(yù)期價值。

以上評估調(diào)整過程表明，中國香港社會工作督導(dǎo)、本地高校社會工作專業(yè)教師、社協(xié)等擁有一定專業(yè)權(quán)威人士借助政府提供的第三方評估平臺，通過修改評估標準，增強了評估的專業(yè)生長性質(zhì)，并在這過程中將社會工作機構(gòu)初步聯(lián)合起來，形成一股鞏固專業(yè)規(guī)范的專業(yè)力量。然而，相對于社會工作機構(gòu)，這些專業(yè)權(quán)威人士屬于外部專業(yè)人士，他們在本地的直接實踐經(jīng)驗不足，而更多依靠理論知識或以往經(jīng)驗，致使評估偏重于專業(yè)規(guī)范?？墒?，專業(yè)規(guī)范并不能馬上轉(zhuǎn)化為專業(yè)干預(yù)效果，不但滿足不了政府不算高的績效問責需求，反而由于專業(yè)規(guī)范的排他性將政府置于尷尬地位，使政府有意加強績效問責以滿足其主導(dǎo)專業(yè)發(fā)展的價值。

2.政府監(jiān)管和專業(yè)生長需求進一步提高：專業(yè)規(guī)范型向?qū)I(yè)經(jīng)驗型評估調(diào)整

為了進一步提升評估對于社會工作機構(gòu)、服務(wù)對象、社區(qū)和購買方的價值，2017年上半年，社協(xié)再次邀請內(nèi)地的一家公益基金會秘書長和本地高校教師共同整理和反思過往評估經(jīng)驗，并設(shè)計了以提煉項目經(jīng)驗為主要目的的評估方案。2018年，區(qū)政府推行了一項發(fā)展社會工作以來規(guī)模最大的社會服務(wù)扶持計劃。這項計劃為社協(xié)探索新的評估方案提供了經(jīng)費支持。新的評估方案跟以往評估最大的不同是，評委除了評估還要為社會工作機構(gòu)提供至少3次督導(dǎo)。本文將這種兼有評估和督導(dǎo)的做法稱為專業(yè)經(jīng)驗型評估，它的目的不只是評估問題，提出建議，還包括分析項目特征，提煉專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗，推動項目發(fā)展。

從目前實踐來看，專業(yè)經(jīng)驗型評估呈現(xiàn)二大特征。第一，評估內(nèi)容主要是項目經(jīng)驗。評估不只是評價項目結(jié)果，還分析這一結(jié)果的產(chǎn)生過程或條件，從中提煉項目的專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗。這一過程或條件依次是機構(gòu)的組織建設(shè)(例如組織戰(zhàn)略、內(nèi)部治理、財務(wù)管理等)、項目管理(資源動員、社會工作專業(yè)能力、項目合作伙伴關(guān)系構(gòu)建、項目監(jiān)察機制等)和項目過程(即服務(wù)方法和內(nèi)容等)。簡而言之，評估是發(fā)現(xiàn)專業(yè)介入成效的產(chǎn)生機制，而這一機制內(nèi)容包含社會工作行政和實務(wù)理論與方法，從中探索項目模式。第二，采取參與式評估。評委參與項目發(fā)展的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括跟社會工作者交流討論服務(wù)群體和社區(qū)的需求評估、理念提倡、目標構(gòu)建、策略構(gòu)思、活動設(shè)計、成效評估和經(jīng)驗總結(jié)等，對項目進行長期跟蹤觀察。更重要的是，評委雖然被要求具備豐富的同類項目實踐經(jīng)驗和理論知識，但更要作為同行者跟社會工作者共同探索項目經(jīng)驗，重視社會工作者的實務(wù)經(jīng)驗分享，甚至不一定要求社會工作者提供所有文書證據(jù)。

專業(yè)經(jīng)驗型評估注重本土的、專業(yè)實踐者的經(jīng)驗，既有利于社會工作的本土化和專業(yè)化，亦幫助政府推廣和傳播項目模式，增強項目社會影響力。不過目前這種評估尚未成熟和普及。據(jù)筆者參與的經(jīng)驗反思，其發(fā)展至少需要具備一些前提條件。最基本的是社會工作機構(gòu)和評委之間要充分信任和尊重，若社會工作者防備評委或評委過于質(zhì)疑和否定社會工作者，那么評委兼督導(dǎo)的做法反而適得其反。同時，這種做法對評委也提出了相當高的要求，評委不但要具備同類項目的專業(yè)知識和經(jīng)驗，還要處理好跟社會工作者、社會工作機構(gòu)督導(dǎo)、管理層之間的關(guān)系?？梢哉f，專業(yè)經(jīng)驗型評估的發(fā)展取決于評估方和被評估方的共同成長。

從上面專業(yè)經(jīng)驗型評估的初步發(fā)展過程，我們可以看到，為了同時回應(yīng)政府監(jiān)管和專業(yè)生長的需求，政府和專業(yè)力求找到一條雙方妥協(xié)、共贏的評估建構(gòu)路徑。這個路徑尚未成型，不過初步呈現(xiàn)出如下特點。首先，雙方不將自身的規(guī)范追求作為評估中的主要價值，而建立了服務(wù)對象需求導(dǎo)向的共識，在這種導(dǎo)向下管理或?qū)I(yè)運作都只是實現(xiàn)社會工作介入成效的過程或條件。其次，政府將項目問責的重點放在項目發(fā)展的階段性特征和模式，而非惟結(jié)果論。因此加大對專業(yè)的支持，使評估者以督導(dǎo)角色深入?yún)⑴c社會工作實踐，協(xié)助社會工作發(fā)展項目。最后，雖然外部專業(yè)人士的權(quán)威很重要，但項目社會工作者的實踐經(jīng)驗得到更大的重視，尤其是理論權(quán)威要讓步于本地實踐。概言之，政府、基金會、行業(yè)協(xié)會、高校教師、資深社會工作者、項目社會工作者等各方圍繞著推動本土社會工作實踐發(fā)展和探索所達成的良好合作，是專業(yè)經(jīng)驗型評估產(chǎn)生和發(fā)展的前提。

四種評估類型的詳細特點可見表2。

表2 D區(qū)社會工作評估三次調(diào)整中的四種評估類型

四、結(jié)論和建議

如何應(yīng)對評估發(fā)展變化，尤其是成為政府監(jiān)管專業(yè)甚至全面重構(gòu)專業(yè)的新管理主義工具，是中國社會工作專業(yè)化面對的重要課題。通過廣東D區(qū)的個案研究發(fā)現(xiàn)，社會工作項目評估經(jīng)歷著工作匯報型、管理規(guī)范型、專業(yè)規(guī)范型和專業(yè)經(jīng)驗型的演進，顯示出評估從新管理主義到專業(yè)主義的思維轉(zhuǎn)向。這種演進性的評估建構(gòu)是政府和專業(yè)力量關(guān)于政府監(jiān)管和專業(yè)生長的話語較量結(jié)果。在政府同步監(jiān)管和培育專業(yè)發(fā)展的特色背景下，這場發(fā)生在評估場域里的話語較量以并不激烈的方式進行，原因是政府和社會工作行業(yè)雙方均未在一開始就要運用評估實現(xiàn)各自全部需求，而是進行動態(tài)博弈，即雙方在嘗試貫徹自身思維于評估標準時，采取了有所讓步又有所堅持的協(xié)商策略，循序漸進地提高自己關(guān)于項目評估的要求，從而使政府購買方的管理思維和服務(wù)承接方的專業(yè)思維，在動態(tài)博弈中達到了暫時性平衡。在新管理主義評估階段，一開始政府只需要宣傳政府政績，而社會工作機構(gòu)也期望通過政府來宣傳社會工作服務(wù)，因此雙方進行工作匯報即可。之后，政府需要規(guī)范行業(yè)發(fā)展，社會工作機構(gòu)也期望增強組織建設(shè)，因此產(chǎn)生了管理規(guī)范型評估。接著在專業(yè)主義評估階段，行業(yè)需要建立專業(yè)規(guī)范，政府也期望提升社會工作者專業(yè)能力，因此產(chǎn)生了專業(yè)規(guī)范型評估。之后，行業(yè)需要總結(jié)專業(yè)經(jīng)驗，政府也期望提煉服務(wù)特色，因此初步產(chǎn)生了專業(yè)經(jīng)驗型評估。

在社會工作評估的動態(tài)建構(gòu)中，新管理主義并未成為政府監(jiān)管專業(yè)的壟斷性話語，通過政府培育專業(yè)發(fā)展所提供的空間，社協(xié)、本地高校教師、社會工作督導(dǎo)、社會工作機構(gòu)、項目社會工作者等專業(yè)力量參與評估建構(gòu)，使評估越來越重視專業(yè)規(guī)范和社會工作者實踐經(jīng)驗，在較大程度上避免了一刀切的績效問責持續(xù)邊緣化社會工作者的實踐經(jīng)驗。但與此同時，當前評估中的專業(yè)主義話語多數(shù)是專業(yè)方法和流程的規(guī)范性、從過程到結(jié)果的因果性，表明評估主要由政府、第三方評估團隊和社會工作者參與和建構(gòu)，一直以來缺乏服務(wù)對象的視角，對專業(yè)本身的反思不足。這也是專業(yè)主義的弊端，它一味追求控制專業(yè)內(nèi)容，卻缺乏對參與者的賦權(quán)和實踐的反身性面向[34]。因此，本文認為D區(qū)社會工作評估是未完成的專業(yè)化。不過總的來說，社會工作者在評估建構(gòu)中的主體性不斷增強，專業(yè)話語權(quán)也在不斷增加，這將能促進社會工作專業(yè)化發(fā)展，以更好地提升服務(wù)對象的福祉。

因此，本文為社會工作項目評估建構(gòu)提供了管理和專業(yè)動態(tài)博弈的分析路徑和經(jīng)驗借鑒。特別是，基于上述研究結(jié)論，本文為社會工作評估發(fā)展提出四點建議。

第一，政府需要走近社會工作機構(gòu)，了解社會工作專業(yè)的運作邏輯，基于此不斷提升管理水平，在運用評估機制在監(jiān)管行業(yè)發(fā)展的同時，激發(fā)和支持社會工作行業(yè)的自我評估和提升；而不是一刀切地推行績效評估，無視專業(yè)成長的階段性，扼殺專業(yè)的多樣性和靈活性。

第二，在社會工作專業(yè)發(fā)展尚未成熟穩(wěn)定的現(xiàn)階段，評估方作為相對權(quán)威專業(yè)人士應(yīng)該積極參與評估標準設(shè)計或修改；對上向政府解釋專業(yè)發(fā)展規(guī)律和特征，爭取評估的主動權(quán)和自主性；對下向社工機構(gòu)收集評估意見，尊重項目社會工作者的實踐經(jīng)驗和聲音，乃至成為社會工作者在實踐中的同行者，共同維護和促進專業(yè)成長。

第三，社會工作機構(gòu)和項目社會工作者需要主動借助第三方評估的平臺總結(jié)和分享專業(yè)實踐經(jīng)驗；從長遠發(fā)展的角度來講，應(yīng)該建立專業(yè)服務(wù)的自評機制而不是依賴短期的外部評估，藉此持續(xù)不斷提升專業(yè)服務(wù)能力，提供更好的服務(wù)來回應(yīng)需求，從而建立專業(yè)的國家和社會合法性。

第四，政府、評估方、社會工作機構(gòu)和項目社會工作者應(yīng)該通過各種賦權(quán)手段，為服務(wù)對象乃至廣義上的受益者參與評估提供渠道和能力支持，使他們能夠參與評估設(shè)計、實施和結(jié)果分析等環(huán)節(jié)。總而言之，評估應(yīng)該是委托方、評估方、項目方和受益方多方參與和合作的。

本研究的不足是未對D區(qū)政府的組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境展開具體分析，而不同地區(qū)政府監(jiān)管專業(yè)力量的伸縮性和制度環(huán)境有所不同，值得繼續(xù)考察來提升本研究的理論推論價值。

注釋

①本文中個案資料為筆者調(diào)研所得。