聶玉梅，黎 江

（浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，浙江 杭州，310018）

一、問題提出

第三方評(píng)估是指由與委托者和承接者均無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)活動(dòng)。[1]許多學(xué)者從第三方評(píng)估的功能層面出發(fā)，認(rèn)為第三方評(píng)估有助于社會(huì)組織獲取社會(huì)合法性，杜絕社會(huì)組織內(nèi)部人控制和避免由“評(píng)估權(quán)”引起的權(quán)力尋租行為；[2]有助于實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給和需求有效匹配，優(yōu)化服務(wù)的效果評(píng)估；[3]在監(jiān)測和評(píng)估時(shí)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)問題，確保政府購買的各項(xiàng)服務(wù)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)；[4]“專家系統(tǒng)”為第三方評(píng)估帶來了可依賴性和權(quán)威性，進(jìn)而保證評(píng)估過程公正，評(píng)估結(jié)果客觀有效。[5]第三方評(píng)估體現(xiàn)的這些功能逐漸得到應(yīng)用，尤其是在2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，[6]2014年李克強(qiáng)總理發(fā)表“用第三方評(píng)估促進(jìn)政府管理方式改革創(chuàng)新”的講話[7]之后，第三方評(píng)估在各地方政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的評(píng)估中得到普遍應(yīng)用。

與政府自評(píng)相比，第三方評(píng)估作為一種外部制衡機(jī)制，如果運(yùn)用得當(dāng)，能夠明顯提高評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性。然而，第三方評(píng)估是一種實(shí)踐性非常強(qiáng)的評(píng)估方式，在實(shí)踐中是否具有“獨(dú)立性”“專業(yè)性”，是否能夠遵循程序公正性，是其能否做到“結(jié)果公正”的重要基礎(chǔ)。然而，一些研究指出，近年來第三方評(píng)估中存在如下問題：評(píng)估主體力量不足、專家隊(duì)伍不穩(wěn)定、缺乏獨(dú)立性、評(píng)估做秀現(xiàn)象嚴(yán)重，[8-9]評(píng)估范圍不清晰、評(píng)估指標(biāo)體系不完善、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用不理想，[10]依賴政府財(cái)政資金、缺乏社會(huì)公信力、對(duì)第三方評(píng)估監(jiān)管缺位。[9]第三方評(píng)估同樣也存在著獨(dú)立性不強(qiáng)、專業(yè)化水平不高、客觀性不足、評(píng)估效益不明顯的內(nèi)卷化現(xiàn)象。[11-12]這些內(nèi)卷化現(xiàn)象由外部社會(huì)環(huán)境的限制與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)所選擇的行政主導(dǎo)、成本導(dǎo)向、權(quán)威為本、程序優(yōu)先的行為策略共同導(dǎo)致。[11]第三方評(píng)估還存在著結(jié)構(gòu)性、合法性、有效性和道義性風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)因素存在的根本原因在于政社關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡。[13]對(duì)于社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目第三方評(píng)估問題及困境的探討，早期文獻(xiàn)主要對(duì)第三方評(píng)估的創(chuàng)新實(shí)踐做法及其功能進(jìn)行研究，[2-5]并指出了相應(yīng)問題，[8-10]但結(jié)論過于籠統(tǒng)，缺乏對(duì)其成因的深入探討。2017年以來學(xué)者開始更關(guān)注政府購買社會(huì)服務(wù)的第三方評(píng)估存在的困境，從內(nèi)卷化理論[11-12]、政社關(guān)系[13]、合法化視角[14]進(jìn)行了探討和分析，并提出了優(yōu)化措施。

隨著社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估業(yè)務(wù)增多，評(píng)估市場競爭性會(huì)增強(qiáng)，評(píng)估市場會(huì)日益成熟。社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的第三方評(píng)估是基于評(píng)估專業(yè)化發(fā)展、建立在委托代理基礎(chǔ)上的一種評(píng)估方式，第三方評(píng)估出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象、合法化危機(jī)，并不僅僅是評(píng)估代理方一方面的責(zé)任。中國當(dāng)前的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目大多數(shù)是政府購買服務(wù)，第三方評(píng)估的是政府購買服務(wù)項(xiàng)目，政府委托評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三方進(jìn)行評(píng)估，被評(píng)估機(jī)構(gòu)同時(shí)也是社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的代理機(jī)構(gòu)。因而本研究試圖從委托代理理論視角探討第三方評(píng)估實(shí)踐狀況、社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目第三方評(píng)估的現(xiàn)狀及其成因。

二、理論框架與研究方法

(一) 委托?代理理論框架

委托?代理理論起源于現(xiàn)代公司中所有權(quán)(股東)與控制權(quán)(經(jīng)營者)之間分離。Jenson 和Meckling把委托?代理關(guān)系定義為：“一個(gè)人或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系?！蔽写黻P(guān)系實(shí)質(zhì)定義為一種契約關(guān)系，在讓渡某些決策權(quán)的基礎(chǔ)上，代理人按照委托人的意愿和利益提供服務(wù)，委托人根據(jù)代理人提供的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)的報(bào)酬。[15]委托?代理理論認(rèn)為委托代理雙方利益沖突是發(fā)生在信息不對(duì)稱的情況下，核心問題是委托人如何建立激勵(lì)約束機(jī)制。學(xué)者提出主要可以采取分權(quán)型組織、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)激勵(lì)機(jī)制、有效的信息系統(tǒng)三種途徑來對(duì)代理人行為的監(jiān)督和激勵(lì)。[16]

政府向社會(huì)組織購買服務(wù)使政府與社會(huì)組織之間產(chǎn)生委托代理關(guān)系。如今第三方評(píng)估也是以政府向評(píng)估機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的方式進(jìn)行，因而政府與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間構(gòu)成了委托代理關(guān)系。在政府購買服務(wù)領(lǐng)域，委托代理關(guān)系頻繁發(fā)生，所有項(xiàng)目都是政府與社會(huì)組織簽訂協(xié)議以后啟動(dòng)的，這樣政府與社會(huì)組織之間就產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。如此，在第三方評(píng)估領(lǐng)域評(píng)估方與被評(píng)估方同時(shí)與政府存在委托代理關(guān)系。首先，政府與被評(píng)估機(jī)構(gòu)之間存在著委托代理關(guān)系；其次，評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府之間也存在著委托代理關(guān)系(見圖1)。①評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三方對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，但卻受到政府委托的評(píng)估行為，因而評(píng)估目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)會(huì)受到委托方意志的影響。本文引入委托代理理論，希望從委托人、代理人角度去更深入地分析第三方評(píng)估實(shí)踐現(xiàn)狀及其運(yùn)作邏輯。

圖1 第三方評(píng)估委托代理關(guān)系

(二) 研究方法

本研究基于參與式觀察的基礎(chǔ)上②，從委托代理視角對(duì)第三方評(píng)估實(shí)踐開展研究，選取參與委托方的政府官員、代理方的評(píng)估機(jī)構(gòu)和被評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談?wù){(diào)查。最終，本研究選取了H市社會(huì)管理局副局長W、Y區(qū)民政局官員M、J區(qū)民政局官員Z進(jìn)行訪談?wù){(diào)查；選取了四家承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，主要以半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察為主開展研究，基本情況見表1；選取了承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的四家被評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談，基本情況見表2。

表1 評(píng)估機(jī)構(gòu)基本情況表

表2 被評(píng)估機(jī)構(gòu)基本情況表

三、第三方評(píng)估實(shí)踐現(xiàn)狀

本文主要以H市第三方評(píng)估引入狀況、被調(diào)查的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)狀況和第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估實(shí)踐一般情況為例，來展現(xiàn)第三方評(píng)估的實(shí)踐現(xiàn)狀。

(一) 第三方評(píng)估引入狀況

H市政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的第三方評(píng)估，起源于H市本級(jí)及各區(qū)縣公益創(chuàng)投項(xiàng)目的開展。③H市民政局從2012年起開始開展公益創(chuàng)投項(xiàng)目以支持社會(huì)組織的發(fā)展，2014年開始將公益創(chuàng)投項(xiàng)目的發(fā)包評(píng)估交給第三方機(jī)構(gòu)，2015年開始把公益創(chuàng)投項(xiàng)目的發(fā)包評(píng)估、中期評(píng)估和終期評(píng)估均交給第三方機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。2018年3月，H市出臺(tái)了《H市公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理辦法》，規(guī)定市級(jí)公益創(chuàng)投項(xiàng)目每年由民政局組織，委托第三方單位具體承辦。第三方單位負(fù)責(zé)公益創(chuàng)投項(xiàng)目活動(dòng)的策劃與實(shí)施工作，具體包括需求征集、資格預(yù)審、能力建設(shè)、日常督導(dǎo)和績效評(píng)價(jià)等。④在實(shí)際評(píng)估實(shí)踐中，該管理辦法起到了一定的指導(dǎo)作用。

對(duì)于第三方評(píng)估主體的確定，H市政府每年均采用招投標(biāo)的方式進(jìn)行，因而，從規(guī)則上來說，限制了第三方評(píng)估業(yè)務(wù)的可持續(xù)性。從2015、2016、2017年的市本級(jí)公益創(chuàng)投項(xiàng)目來看，每年第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都不一樣，如ZJ、HC都作為第三方機(jī)構(gòu)爭取到市本級(jí)公益創(chuàng)投的第三方評(píng)估項(xiàng)目。然而，從區(qū)級(jí)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的第三方評(píng)估委托來看，雖然也是招投標(biāo)方式，但是，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可以事先跟區(qū)級(jí)民政主管單位溝通好，將第三方評(píng)估以公益創(chuàng)投立項(xiàng)方式交給第三方機(jī)構(gòu)，如LX從2014年開始每年均承接到G區(qū)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的發(fā)包評(píng)估、中期評(píng)估及終期評(píng)估工作。⑤

目前H市第三方機(jī)構(gòu)開展的評(píng)估主要為兩類，第一類是對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估，第二類是對(duì)社會(huì)組織等級(jí)的評(píng)估?？偟膩碚f，第三方評(píng)估能起到保障服務(wù)提供的作用，同時(shí)還能促進(jìn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范性，提升機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。從對(duì)H市第三方評(píng)估現(xiàn)狀的調(diào)查來看，評(píng)估的過程及程序受到評(píng)估的主要目的是“以評(píng)促建”還是“以評(píng)代管”的影響較大。在委托方提出的評(píng)估目的主要是“以評(píng)代管”的情況下，第三方評(píng)估將重點(diǎn)放在資金使用的監(jiān)管上；如果委托方提出的評(píng)估目的是“以評(píng)促建”，那么在評(píng)估中會(huì)將項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估與改進(jìn)、項(xiàng)目成效評(píng)估作為重點(diǎn)。

(二) 第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)狀況

對(duì)于H市第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的總量，幾乎沒辦法得到具體的數(shù)據(jù)，因?yàn)楹苌儆袡C(jī)構(gòu)單純以評(píng)估作為主要業(yè)務(wù)。本研究中調(diào)查的四家第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承接第三方評(píng)估業(yè)務(wù)較多，在評(píng)估領(lǐng)域亦有一定知名度，因而這四家評(píng)估機(jī)構(gòu)的情況具有一定代表性。在四家評(píng)估機(jī)構(gòu)中，主要從事的業(yè)務(wù)都是第三方評(píng)估，但只有ZS一家機(jī)構(gòu)是以評(píng)估為主業(yè)的機(jī)構(gòu)，其他三家機(jī)構(gòu)都既從事第三方評(píng)估工作，也承接政府購買社會(huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目，只是占機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目總量比例不同。關(guān)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作人員情況、評(píng)估資質(zhì)情況、承接項(xiàng)目情況見表3。

在四家評(píng)估機(jī)構(gòu)中，ZJ共有9名工作者，其中6名為研究生及以上學(xué)歷者，6名有社會(huì)工作項(xiàng)目評(píng)估的學(xué)習(xí)經(jīng)歷，5名持有相關(guān)國家職業(yè)資格，如社會(huì)工作師、心理咨詢師、會(huì)計(jì)師資格。但ZJ并非專門做評(píng)估的機(jī)構(gòu)，他們也承接其他社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。ZS和ZJ兩家機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量較大，各級(jí)政府的公益創(chuàng)投項(xiàng)目的評(píng)估業(yè)務(wù)，大部分均被兩家機(jī)構(gòu)承接，這兩家機(jī)構(gòu)是重要的競爭對(duì)手。HC在早期的評(píng)估市場中占據(jù)主要地位，但隨著其他評(píng)估機(jī)構(gòu)的崛起，HC在公益方面的第三方評(píng)估業(yè)務(wù)逐漸萎縮。⑥由于從事評(píng)估業(yè)務(wù)的先發(fā)優(yōu)勢，ZS和ZJ會(huì)承接到很多相關(guān)業(yè)務(wù)，甚至輻射到周邊城市，如ZJ在2016年和2017年就分別承接了嘉興市、臺(tái)州市、溫州市等地政府公益創(chuàng)投的第三方評(píng)估業(yè)務(wù)。

表3 第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)基本狀況

綜上所述，可見H市第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)大多數(shù)為社會(huì)組織，但也有商業(yè)評(píng)估組織參與；專門從事評(píng)估業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)少，但評(píng)估是大多數(shù)機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)；從機(jī)構(gòu)的從業(yè)者和評(píng)估資質(zhì)上來看，H市的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具備較強(qiáng)的專業(yè)性。

(三) 第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估實(shí)踐一般情況

社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的第三方評(píng)估中，包括三項(xiàng)評(píng)估業(yè)務(wù)：發(fā)包評(píng)估、中期評(píng)估和終期評(píng)估。在H市本級(jí)的公益創(chuàng)投中，這三項(xiàng)業(yè)務(wù)被拆分為三個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行競標(biāo)，而在G區(qū)政府以及其他區(qū)縣，這三項(xiàng)業(yè)務(wù)一般則是打包為一個(gè)評(píng)估項(xiàng)目。

1.評(píng)估流程：基本程序合法規(guī)范

各機(jī)構(gòu)第三方評(píng)估的程序基本相似，表現(xiàn)出模仿機(jī)制的作用。他們都非常重視評(píng)估程序，盡量在評(píng)估流程上做到合乎規(guī)范。評(píng)估主要分為中期評(píng)估與終期評(píng)估，其流程大致如下。首先，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)了解委托方(政府)的評(píng)估期望，確定評(píng)估應(yīng)該達(dá)到的效果以及評(píng)估側(cè)重點(diǎn)。其次，評(píng)估機(jī)構(gòu)提前發(fā)布評(píng)估通知、評(píng)估要求，規(guī)定參評(píng)機(jī)構(gòu)在指定的時(shí)間，攜帶評(píng)估材料進(jìn)行集中評(píng)估。評(píng)估方主要通過被評(píng)方提供的材料進(jìn)行分析和判斷。評(píng)估方對(duì)被評(píng)方逐一審核、打分?jǐn)?shù)，得出評(píng)估結(jié)果。再次，所有項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果經(jīng)匯總后告知被評(píng)估方，并接受其申訴。最后，評(píng)估機(jī)構(gòu)撰寫評(píng)估報(bào)告，并反饋給委托方，各項(xiàng)目的最終評(píng)估結(jié)果由政府在相關(guān)平臺(tái)上公示。⑦所調(diào)查的四家機(jī)構(gòu)在評(píng)估程序上基本都能夠做到程序合法性。在評(píng)估流程和評(píng)估程序上，第三方評(píng)估已經(jīng)做得很好，都特別注重流程和程序規(guī)范，這是委托方的基本要求。

2.評(píng)估內(nèi)容：重資金使用評(píng)估，輕效果評(píng)估

中期評(píng)估和終期評(píng)估在評(píng)估內(nèi)容上有很大差別。中期評(píng)估主要檢查項(xiàng)目的進(jìn)展情況，看項(xiàng)目是否按照計(jì)劃進(jìn)度在進(jìn)行，取得了哪些階段性成果，項(xiàng)目有無尚待解決的問題，下階段的工作計(jì)劃與思路等。終期評(píng)估則重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目的完成情況、項(xiàng)目資金的使用管理情況和項(xiàng)目的社會(huì)影響等。在H市的項(xiàng)目評(píng)估中，委托方更重視終期評(píng)估，終期評(píng)估的評(píng)估內(nèi)容主要涵蓋五個(gè)方面。一是項(xiàng)目管理方面，項(xiàng)目是否建立了實(shí)施管理制度，是否按照方案和協(xié)議規(guī)定有計(jì)劃地執(zhí)行。二是財(cái)務(wù)管理方面，項(xiàng)目資金是否到位，是否建立項(xiàng)目資金管理制度，如預(yù)算、審批、結(jié)算等制度，以及資金使用的具體情況，如是否做到?？顚Ｓ?，已經(jīng)使用資金的比例，每項(xiàng)支出是否和預(yù)算相符等。三是項(xiàng)目宣傳方面，被評(píng)機(jī)構(gòu)是否通過各類媒體對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行宣傳，是否引導(dǎo)社會(huì)公眾關(guān)注和參與。四是檔案管理方面，項(xiàng)目是否獨(dú)立建檔，臺(tái)賬資料是否完整，項(xiàng)目資料是否進(jìn)行了規(guī)范匯集整理。五是項(xiàng)目的效果方面，項(xiàng)目單位的服務(wù)能力是否得到提升，綜合能力是否得到發(fā)展，項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)是否良好等。⑧

在評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)中，每個(gè)機(jī)構(gòu)基本上都會(huì)涉及以上五個(gè)方面，但是從評(píng)估實(shí)踐中來看，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估重在資金使用的評(píng)估、被評(píng)估方資料、檔案記錄的審查方面，而項(xiàng)目效果方面并非主要關(guān)注點(diǎn)。這與委托方對(duì)資金使用比較重視、評(píng)估資金有限有關(guān)。另外，在評(píng)估實(shí)踐中，評(píng)估方主要是通過被評(píng)估方提供的材料進(jìn)行評(píng)估，因而評(píng)估方資料準(zhǔn)備情況成為評(píng)估結(jié)果的重要依據(jù)。

3.評(píng)估結(jié)果：起到監(jiān)管作用但運(yùn)用不足

政府委托第三方機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目評(píng)估主要用于對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)通過終期考核的項(xiàng)目，撥付下一筆資金；沒有通過中期檢查的項(xiàng)目，將暫緩或停止撥付下一筆資金。終期評(píng)估對(duì)所評(píng)估的項(xiàng)目出具評(píng)估意見書，項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個(gè)等級(jí)，通過評(píng)估后的項(xiàng)目才能得到項(xiàng)目尾款，不合格項(xiàng)目可能被追回?fù)芨顿Y金。在實(shí)踐中，評(píng)估結(jié)果并沒有被用來改進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)的后續(xù)行為上，以往項(xiàng)目評(píng)估中呈現(xiàn)出的問題在后來的評(píng)估中會(huì)重復(fù)出現(xiàn)。

他會(huì)告訴你結(jié)果，但是過去就過去了，不會(huì)說發(fā)現(xiàn)有問題了，接下來采取哪些措施……他沒有這樣的行動(dòng)。最后很多的評(píng)估就是為了評(píng)估而評(píng)估，并沒有后續(xù)跟進(jìn)措施，你會(huì)發(fā)現(xiàn)每年評(píng)估都是這樣。(2018年4月22日ZS機(jī)構(gòu)Y老師訪談)

另外，評(píng)估結(jié)果也沒有成為再次合作的依據(jù)。在H市2017年市級(jí)公益創(chuàng)投項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)估結(jié)果的通報(bào)中，三類項(xiàng)目的總評(píng)平均得分都在80分以上，總評(píng)等級(jí)都為良好。評(píng)估結(jié)果為“不合格”的項(xiàng)目數(shù)量比較少，絕大多數(shù)上一年承接項(xiàng)目的社會(huì)組織仍然具備下一年的申報(bào)資格。在實(shí)踐中，H市并沒有建立起基于評(píng)估結(jié)果之上的獎(jiǎng)懲制度。

有些項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)果雖然不怎么理想，但該項(xiàng)目單位在下一年的公益項(xiàng)目招投標(biāo)中還是能拿到項(xiàng)目，因?yàn)樗莾?nèi)生性社會(huì)組織，被所屬地區(qū)和街道認(rèn)可。(2018年9月28日HL機(jī)構(gòu)H老師訪談)

總體來說，第三方評(píng)估結(jié)果能夠起到一定的監(jiān)管作用，但是，對(duì)于評(píng)估的結(jié)果利用并不到位。評(píng)估報(bào)告往往事后被束之高閣，僅僅只是作為決定項(xiàng)目完成與否的標(biāo)志，起到是否撥付足額錢款的作用。

從H市政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目第三方評(píng)估的現(xiàn)狀來看，評(píng)估機(jī)構(gòu)基本能夠完成第三方評(píng)估業(yè)務(wù)，在評(píng)估中基本能夠獨(dú)立、專業(yè)、公正地完成評(píng)估任務(wù)，在評(píng)估程序、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用方面都基本合法合規(guī)。第三方評(píng)估實(shí)踐主要以問責(zé)為主，由于委托方重視程序合法性和資金監(jiān)管，因而，第三方評(píng)估實(shí)踐中評(píng)估程序和規(guī)范方面做得很好，但是，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估仍然欠缺專業(yè)性。比如在評(píng)估項(xiàng)目時(shí)，面對(duì)不同的服務(wù)群體，第三方評(píng)估并沒有區(qū)分不同的分類標(biāo)準(zhǔn)；在評(píng)估中注重產(chǎn)出評(píng)估，忽視效果評(píng)估；注重結(jié)果評(píng)估，忽視過程評(píng)估；評(píng)估多以材料評(píng)估為主，很少現(xiàn)場評(píng)估，等等。

四、委托代理視角下第三方評(píng)估實(shí)踐的運(yùn)作邏輯

第三方評(píng)估能夠滿足委托方的要求，就說明評(píng)估機(jī)構(gòu)完成了代理人的義務(wù)。但我們也在第三方評(píng)估實(shí)踐考察中發(fā)現(xiàn)與其他研究類似的評(píng)估不專業(yè)、效果評(píng)估欠缺[11-13]等問題。本研究中的四家評(píng)估機(jī)構(gòu)都顯示了有較強(qiáng)的專業(yè)評(píng)估能力，也意識(shí)到社會(huì)服務(wù)評(píng)估的諸多做法不科學(xué)。那為什么還是會(huì)出現(xiàn)評(píng)估專業(yè)性不強(qiáng)，評(píng)估結(jié)果應(yīng)用不大，只是做到了監(jiān)測而沒法做效果評(píng)估呢?本文將從委托方、評(píng)估方、被評(píng)估方三方視角闡述第三方評(píng)估實(shí)踐運(yùn)作的邏輯。

(一) 委托方的行動(dòng)邏輯：避險(xiǎn)原則、缺乏購買能力

當(dāng)存在壟斷時(shí)，任何部門都很少有動(dòng)機(jī)以較低的成本和更高的質(zhì)量滿足市場需求，[17]因此政府與非營利組織之間的契約也應(yīng)當(dāng)置于競爭性市場之下。競爭被定義為一個(gè)包含一系列提供方選擇的市場，政府可以從中確定誰最有資格提供最高質(zhì)量，最低成本和最專業(yè)的合同服務(wù),競爭還為公共機(jī)構(gòu)提供了必要的安全網(wǎng)，因?yàn)槿绻矙C(jī)構(gòu)不滿意其當(dāng)前提供者，則他們總是可以與另一方簽約。[18]然而，競爭并不是萬靈藥，除非買方能夠定義要購買的商品，否則市場就無法競爭。只有政府購買者成為“精明的買者”，市場競爭才有意義。[19]

在對(duì)民政局官員的調(diào)查中，他們對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作都表示滿意，認(rèn)為每一年的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估都達(dá)到了局里的要求。H市社會(huì)組織管理局分管副局長W認(rèn)為本市的第三方評(píng)估工作起步早，他自豪地說2006年H市就聘請(qǐng)了北京的專家制定了社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的第三方評(píng)估，他表示在政府的監(jiān)督下，每年均嚴(yán)格通過招投標(biāo)程序確定第三方評(píng)估單位，每個(gè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都圓滿地完成了評(píng)估任務(wù)。他對(duì)于歷年的第三方評(píng)估工作都表示滿意。⑨J區(qū)社會(huì)組織分管官員Z對(duì)于本區(qū)聘請(qǐng)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不僅表示滿意，還認(rèn)為他們的工作非常專業(yè)，不僅幫助本區(qū)篩選出社區(qū)需要的項(xiàng)目，而且能夠?qū)ι鐣?huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目從計(jì)劃書開始進(jìn)行優(yōu)化，中間進(jìn)行督導(dǎo)，最后通過評(píng)估。Y區(qū)社會(huì)組織分管官員M也認(rèn)為自己通過招投標(biāo)程序聘請(qǐng)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)工作非常出色，非常專業(yè)，幫政府進(jìn)行了把關(guān)，在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)也為政府做好了監(jiān)督。⑩

在H市的政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐中，各級(jí)政府部門在購買服務(wù)時(shí)都使用了競爭性的招投標(biāo)方式。這就出現(xiàn)了前述的從2015年開始，每年第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都不一樣的狀況。?H市在2018年出臺(tái)了兩份有關(guān)第三方評(píng)估的市級(jí)政策文件，分別是《H市公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理辦法》和《H市委托第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)工作操作規(guī)程》。這兩份文件對(duì)H市公益創(chuàng)投項(xiàng)目運(yùn)行過程及第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)工作的過程進(jìn)行了規(guī)范。?在政府向社會(huì)力量購買社會(huì)服務(wù)的政策倡導(dǎo)開始后，對(duì)于項(xiàng)目的發(fā)包及項(xiàng)目評(píng)估，均出臺(tái)了一系列政策與指導(dǎo)意見。然而，盡管社會(huì)服務(wù)類項(xiàng)目與其他商業(yè)、經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目有很大差別，但對(duì)于政府購買服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)卻缺乏指導(dǎo)政策。因?yàn)槿狈?biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)政府官員并不具備相關(guān)知識(shí)，所以存在評(píng)估的委托機(jī)構(gòu)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估流程等隨意性較大的問題。委托方的官員對(duì)于社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的理解不同，其對(duì)于第三方評(píng)估的目的和評(píng)估重點(diǎn)就不一樣。就算同一個(gè)城市，不同的區(qū)在購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，理念不同，做法不同，則評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)亦不同。

因?yàn)榧追?指委托方)沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)，如果你的理由能夠說服他，他就允許你根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)和理解來設(shè)定一套指標(biāo)。這套指標(biāo)就可以給甲方來討論，他們認(rèn)為OK，這就成為這次評(píng)估這類項(xiàng)目的指標(biāo)依據(jù)了。(2018年4月22日ZS機(jī)構(gòu)Y主任訪談)

由此可見，對(duì)于第三方評(píng)估到底以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，什么衡量指標(biāo)來進(jìn)行評(píng)估，與參與服務(wù)購買官員的理念與接受度息息相關(guān)。對(duì)于委托方的管理者來說，政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目以及雇傭評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三方進(jìn)行監(jiān)督，都是其必須完成的工作任務(wù)。對(duì)于他們來說，第一是要完成任務(wù)，第二是不要出錯(cuò)。這是官員典型的事本主義與避險(xiǎn)原則。LX機(jī)構(gòu)主要承接的第三方業(yè)務(wù)在G區(qū)，Z老師反映G區(qū)民政局管理者給予機(jī)構(gòu)極大的自由度與獨(dú)立性，只要機(jī)構(gòu)是按照評(píng)估的基本程序進(jìn)行發(fā)包、中期評(píng)估和末期評(píng)估，民政局除了需要配合工作之外，幾乎不進(jìn)行任何干涉。委托方管理者的避險(xiǎn)原則，使他們將評(píng)估的重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)監(jiān)督上。

我們也要向財(cái)政去要錢，財(cái)政最關(guān)心我們的錢是怎么花的。因而就要保證，我們用于公益創(chuàng)投、用于政府購買服務(wù)的錢沒有亂花，我們就要用第三方評(píng)估的方式，讓他們幫我們把好關(guān)。(2018年6月25日Y區(qū)民政局M官員訪談)

評(píng)估機(jī)構(gòu)都需要領(lǐng)會(huì)到委托方最在意的事情。委托方管理者最在意的是資金監(jiān)管和程序合法公正。因此，對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)提出的評(píng)估方案，也必須能夠滿足其資金監(jiān)管的目標(biāo)，同時(shí)體現(xiàn)第三方的程序公正與合法。

政府管理者僅僅將第三方評(píng)估當(dāng)作評(píng)估項(xiàng)目的裁判，這對(duì)于第三方評(píng)估的專業(yè)性發(fā)揮與發(fā)展造成巨大影響。參與購買服務(wù)的管理者并不清楚第三方評(píng)估的作用，僅僅只是將第三方評(píng)估用于評(píng)判政府購買的服務(wù)項(xiàng)目是否能夠結(jié)項(xiàng)，錢有沒有亂花，自己的工作是不是做了這些內(nèi)容，而并沒有將提升、改進(jìn)社會(huì)服務(wù)成效作為評(píng)估的目標(biāo)。ZS機(jī)構(gòu)的閻主任認(rèn)為，委托方對(duì)評(píng)估目標(biāo)定位偏差是造成評(píng)估工作開展最大的困難點(diǎn)。

最大的困難我認(rèn)為是這樣的，大家對(duì)評(píng)估的認(rèn)知不一樣……他委托你去做，他自己不知道怎么做，或者他根本不知道評(píng)估有什么作用，他只是把評(píng)估看作是裁判……很多甲方對(duì)評(píng)估的認(rèn)識(shí)上就是一個(gè)裁判，說你去幫我評(píng)一下。我認(rèn)為這是一個(gè)難點(diǎn)。如果我們一個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，僅僅淪為了一個(gè)裁判員，這個(gè)評(píng)估是沒有價(jià)值的，就像是個(gè)人都可以拿個(gè)量表去打分，也體現(xiàn)不出我們的專業(yè)性來。(2018年4月22日ZS機(jī)構(gòu)Y主任訪談)

由于委托方的管理者對(duì)于購買服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)不清晰，并不真正知道這些項(xiàng)目到底能起到什么效果，要如何提升效果。因此，對(duì)于第三方評(píng)估的結(jié)果也往往只用來評(píng)估這些項(xiàng)目能否結(jié)項(xiàng)，后期資金能否再撥付給被評(píng)估機(jī)構(gòu)；對(duì)于服務(wù)項(xiàng)目的提升，對(duì)于社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的能力提升以及該項(xiàng)目是否可以繼續(xù)資助的可持續(xù)性發(fā)展等方面，都沒有考慮。這使得第三方評(píng)估的結(jié)果應(yīng)用不足，第三方評(píng)估結(jié)果對(duì)于社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目提升與改進(jìn)的功能沒有顯現(xiàn)。

從上述分析來看，委托方的政府管理者并不具備有效的合同管理和監(jiān)督所必需的行政和財(cái)政能力，并不具備“精明的買主”的能力。[19]因此，對(duì)于向社會(huì)力量購買服務(wù)項(xiàng)目的政府來說，需要對(duì)其作為代理人的資方官員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)與能力提升，政府委托方要很清楚項(xiàng)目的需求和評(píng)估的作用。從這個(gè)角度來說，現(xiàn)在政府購買社會(huì)服務(wù)中最大的問題是委托方不具備“精明的買主”的能力。

(二) 評(píng)估代理方的行動(dòng)邏輯：回應(yīng)需求與成本邏輯

評(píng)估機(jī)構(gòu)作為代理方，最主要的任務(wù)就是根據(jù)合同履約。我們在前述可以看到，評(píng)估機(jī)構(gòu)都能夠完成委托任務(wù)，并得到委托方的肯定。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估實(shí)踐中，也主要是以滿足委托方的要求為主。而要做到更加專業(yè)的評(píng)估，勢必要更多的資金，更多的調(diào)研工作量，這些都是委托方不需要的，委托方也并沒有提供足夠的激勵(lì)機(jī)制。因此，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)出于自利動(dòng)機(jī)也不會(huì)額外去做。而這種結(jié)果對(duì)于社會(huì)組織以及社會(huì)組織承接政府的能力提升都不利。第三方評(píng)估代理人從成本角度以及回應(yīng)委托人需求的角度進(jìn)行了履約。

在評(píng)估實(shí)踐中，評(píng)估機(jī)構(gòu)自身意識(shí)到許多做法是不科學(xué)的，不利于社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估與成長。但是，由于成本原因以及H市社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目供應(yīng)市場的現(xiàn)狀、委托方管理者的認(rèn)識(shí)，整個(gè)評(píng)估市場都以相似的評(píng)估程序與做法在運(yùn)行，并得到了官方的認(rèn)可。

如第三方評(píng)估中，普遍存在服務(wù)項(xiàng)目缺乏分類，評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)的問題。H市2017、2018年的公益創(chuàng)投項(xiàng)目基本類別分為培育扶持類、社區(qū)治理服務(wù)類和為老服務(wù)類。很顯然，不同類別項(xiàng)目其基本目標(biāo)不一樣，就算是同類別項(xiàng)目，它們的服務(wù)對(duì)象也不盡相同。但是，在具體的評(píng)估實(shí)踐中，這些服務(wù)項(xiàng)目并沒有進(jìn)行分類評(píng)估，所有的項(xiàng)目使用的評(píng)估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)都是一樣的。這些第三方機(jī)構(gòu)都認(rèn)為要做到專業(yè)有效的評(píng)估，對(duì)不同類的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該使用不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

畢竟面向的群體不一樣，老年人、青少年、社工自己，群體各異，你用一套指標(biāo)體系就不太合適。但是現(xiàn)在的項(xiàng)目的話，全部是混在一起的，分類本身不清楚，最后的結(jié)果也是統(tǒng)一評(píng)價(jià)。(2018年4月28日ZJ文干事訪談)

在訪談中，四家機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都認(rèn)為對(duì)于不同的服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)該區(qū)分出不同的衡量指標(biāo)。但是由于資方理念、購買資金等方面的限制，在評(píng)估實(shí)踐中無法做到對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分類評(píng)估，多采用模式化的通用指標(biāo)體系。這不利于得出科學(xué)合理的評(píng)估結(jié)果。

評(píng)估成為走過場的問題。在第三方評(píng)估中，有的委托方主要要求第三方機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)完成度進(jìn)行評(píng)估，但評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目在最初的目標(biāo)設(shè)定時(shí)就不太合理，項(xiàng)目提供的活動(dòng)并不能達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)。有的地方政府為了便于監(jiān)測，在項(xiàng)目發(fā)包時(shí)就針對(duì)過程與產(chǎn)出做出相關(guān)規(guī)定。?社會(huì)組織在與政府簽訂項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目產(chǎn)出中所寫的服務(wù)多少人次，開展幾場活動(dòng)，社會(huì)組織也的確做到了。因此，對(duì)于這種項(xiàng)目，評(píng)估機(jī)構(gòu)一般也只是提出建議，最終也是按照通過處理。但是，這種建議對(duì)于社會(huì)組織項(xiàng)目提供改進(jìn)根本沒有作用。有的機(jī)構(gòu)反映，政府官員喜歡大型活動(dòng)，喜歡把活動(dòng)具體化。他們在設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)以及項(xiàng)目產(chǎn)出時(shí)，也感到不合理，但是沒有辦法。這顯示政府發(fā)包時(shí)忽視項(xiàng)目目標(biāo)的合理性。

在評(píng)估中，某個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)說：我做了什么事，我服務(wù)了多少人次，我做了多少場活動(dòng)，我在項(xiàng)目書里是這么寫的，我也這么做了，你看我們活動(dòng)的照片。但是，這些錢花下去有沒有用，他沒有想，或者是為了完成任務(wù)，他也硬著頭皮做下去，你說這種情況怎么辦呢?你根據(jù)計(jì)劃書去評(píng)估，他也完成任務(wù)了，所以，對(duì)這種項(xiàng)目也只能通過。(2018年9月21日LX機(jī)構(gòu)Z老師訪談)

重資金監(jiān)管輕效果評(píng)估的問題。H市的第三方評(píng)估內(nèi)容主要包括項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、檔案管理、項(xiàng)目宣傳和項(xiàng)目的效果五個(gè)方面。然而，在評(píng)估實(shí)踐中雖然五個(gè)方面都會(huì)涉及，但最終主要是對(duì)于財(cái)務(wù)檔案、活動(dòng)留存的各項(xiàng)證據(jù)檔案進(jìn)行了評(píng)估。而對(duì)于社會(huì)服務(wù)來說，最重要的服務(wù)效果，在評(píng)估中卻由于項(xiàng)目周期短、成效評(píng)估難以衡量而被忽視。從H市的現(xiàn)狀看，政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的資助周期一般都是一年，并且在項(xiàng)目周期結(jié)束后不久就會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。一個(gè)項(xiàng)目從申報(bào)到資金到位再到項(xiàng)目啟動(dòng)有一定時(shí)間差，一般一個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)間不滿一年。而服務(wù)項(xiàng)目從開始做到形成明顯的社會(huì)效益，需要較長時(shí)間，可能并不會(huì)在項(xiàng)目的資助周期內(nèi)就展現(xiàn)出來。由于項(xiàng)目的總體運(yùn)行時(shí)間不長，第三方在評(píng)估時(shí)，對(duì)其有沒有產(chǎn)生一定的社會(huì)效益，可能并不能做出明確的判斷。

項(xiàng)目的成效做到什么程度，在我們評(píng)估結(jié)果來講，最后評(píng)估的時(shí)候，這個(gè)項(xiàng)目效果好不好，這個(gè)很難判斷。因?yàn)槟壳皝碇v，政府購買服務(wù)也好，公益創(chuàng)投也好，它的資助周期都是8—12個(gè)月，很多社會(huì)效益并不能這么快體現(xiàn)。社會(huì)效益哪有立竿見影的效果，哪能在這么短時(shí)的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生立竿見影的效果而且被我評(píng)估所了解。(2018年4月27日HC機(jī)構(gòu)Y老師訪談)

委托代理關(guān)系產(chǎn)生的一個(gè)必要條件是專業(yè)化分工產(chǎn)生了具有足夠?qū)I(yè)知識(shí)的代理人，他們有能力行使好被委托的權(quán)力。但是，在契約關(guān)系中，委托人與代理人由于兩者的效用函數(shù)不一樣，在缺乏有效的制度約束下代理人的行為很可能損害委托人的利益。因此，在委托代理關(guān)系中，最核心的問題就是委托人要建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制。[18]在當(dāng)公共服務(wù)外包之后，代理人會(huì)按照成本?收益的市場原則選擇自利行為。[20]在評(píng)估代理方，由于成本的控制，不可能去做超越成本的工作。在現(xiàn)有的條件下，根據(jù)模仿機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制，能夠滿足合同契約的要求，因而在第三方評(píng)估實(shí)踐中重資金監(jiān)管輕效果評(píng)估、重材料評(píng)估輕現(xiàn)場評(píng)估、服務(wù)項(xiàng)目缺乏分類和指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)等行為，都是評(píng)估代理方基于服務(wù)提供現(xiàn)狀的理性行為。

H市第三方評(píng)估業(yè)務(wù)近年來均以招投標(biāo)的競爭方式來選擇評(píng)估代理人。在一定的市場競爭下，H市的第三方評(píng)估卻以相似的“不專業(yè)”評(píng)估方式在進(jìn)行，而且還得到委托方的認(rèn)可，這不得不引起我們深思。我們可以用LX機(jī)構(gòu)Z老師的訪談來作為評(píng)估方行為理性化的總結(jié)。

我們也不可能按照自己機(jī)構(gòu)的一套標(biāo)準(zhǔn)去做，這個(gè)評(píng)估市場也是有競爭的，我們也都要展現(xiàn)我們的專業(yè)性。但是有些事情，政府就給你那些錢，你也不可能去做得那么細(xì)致，完全按照專業(yè)的評(píng)估要求去做。比如G區(qū)那個(gè)評(píng)估項(xiàng)目，20多個(gè)項(xiàng)目，只有5萬塊，我怎么可能按照社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估一項(xiàng)一項(xiàng)去評(píng)?我們只能集中起來一起交材料來看。(2018年9月21日LX機(jī)構(gòu)Z老師訪談)

(三) 被評(píng)估機(jī)構(gòu)的行動(dòng)邏輯：履約能力欠缺與被動(dòng)適應(yīng)

政府同樣是被評(píng)估機(jī)構(gòu)的委托人。在H市大多數(shù)社會(huì)組織是政府主導(dǎo)培育下成立起來的。H市起始于2012年開展公益創(chuàng)投項(xiàng)目，承接項(xiàng)目的許多社會(huì)組織都是新成立的，有的第一次承接政府購買的服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)于如何進(jìn)行項(xiàng)目管理，如何開展服務(wù)還不太清楚，自身各方面不夠成熟。即使已經(jīng)成立了幾年的社會(huì)組織，其組織內(nèi)部治理能力、項(xiàng)目服務(wù)能力等也都存在欠缺。[21]第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)，沒有得到好的評(píng)估結(jié)果，并不是由于社會(huì)組織沒有盡到職責(zé)，而是因?yàn)樗麄冏陨磉€不具備相應(yīng)的履約能力。

整個(gè)這個(gè)的行業(yè)發(fā)展還處在初級(jí)階段，對(duì)于評(píng)估來說更是這樣，做服務(wù)的這些人和組織都是屬于剛發(fā)展起來。他們很多都還不清楚，服務(wù)項(xiàng)目的概念是怎么回事，社會(huì)組織的運(yùn)作是什么樣子，所以這是一個(gè)很大的前提。整個(gè)行業(yè)是一個(gè)起步的階段，大家都不太懂。(2018年4月27日HC機(jī)構(gòu)Y老師訪談)

由于社會(huì)組織能力欠缺，對(duì)這些社會(huì)組織和社會(huì)項(xiàng)目根本無法進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，政府的態(tài)度也是“以評(píng)促建”，幫助這些社會(huì)組織成長。最終，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)變成了教這些社會(huì)組織如何提供出能夠通過評(píng)估的項(xiàng)目材料。

被評(píng)估機(jī)構(gòu)認(rèn)為第三方評(píng)估很有必要，可以監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)程和規(guī)范操作，也可以為服務(wù)項(xiàng)目提供結(jié)束的信號(hào)。從四個(gè)被評(píng)估機(jī)構(gòu)調(diào)查來看，他們基本認(rèn)為第三方評(píng)估對(duì)被評(píng)估機(jī)構(gòu)來說有必要且有利。

評(píng)估對(duì)我們來說就是相當(dāng)于有個(gè)緊箍咒，有第三方監(jiān)管，有壓力，時(shí)不時(shí)會(huì)來過問你，我們就不大會(huì)松懈下來。(2018年9月28日HL機(jī)構(gòu)H老師訪談)

資方出錢給我們，然后找一個(gè)第三方來監(jiān)管我們的進(jìn)程，也有一些好處，它會(huì)提供一些培訓(xùn)。因?yàn)樯鐣?huì)組織也剛剛發(fā)展，用評(píng)估來為難大家不是最終目的，主要是為了規(guī)范我們的項(xiàng)目操作，流程管理。認(rèn)真對(duì)待評(píng)估，對(duì)我們來說是利大于弊。(2018年6月2日J(rèn)X機(jī)構(gòu)S老師訪談)

評(píng)估對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作起到監(jiān)督作用，這是一個(gè)很好的制度。如果沒有評(píng)估，就無法監(jiān)督項(xiàng)目的完成情況，公益不是每個(gè)組織都做的好的。(2018年7月8日XLX機(jī)構(gòu)F老師訪談)

對(duì)于被評(píng)估方來說，第三方評(píng)估主要是一種被動(dòng)適應(yīng)。他們認(rèn)可第三方評(píng)估的監(jiān)管，但是對(duì)于評(píng)估中注重痕跡管理，事無巨細(xì)要進(jìn)行臺(tái)賬管理，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)經(jīng)常更換等頗有微詞但也不得不被動(dòng)適應(yīng)。社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同的機(jī)構(gòu)評(píng)估有不同的標(biāo)準(zhǔn)，因而對(duì)于被評(píng)估機(jī)構(gòu)來說也比較難適應(yīng)，或者剛適應(yīng)了某個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，下一年度第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)換了，社會(huì)組織又要重新適應(yīng)新的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。如JX機(jī)構(gòu)的沈老師就認(rèn)為，自己的機(jī)構(gòu)以年輕人為主，都要花費(fèi)很大力氣去適應(yīng)，對(duì)于那些以返聘的離退休人員為主的社區(qū)社會(huì)組織來說會(huì)更難適應(yīng)。

我們是2015年成立的，摸爬滾打這么多年下來，說實(shí)話也費(fèi)了點(diǎn)力氣，才搞清楚評(píng)估是怎么一回事情，要搞點(diǎn)什么東西。然后又換了一家評(píng)估機(jī)構(gòu)，他的標(biāo)準(zhǔn)又有點(diǎn)不一樣。我們的人員是比較年輕的，操作這些事情尚且有點(diǎn)頭痛。那些以返聘的退休人員為主的社區(qū)社會(huì)組織，他們就更加搞不清楚這些東西了。我覺得最好市里面統(tǒng)一規(guī)范評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，把無序的東西終結(jié)掉，大家統(tǒng)一按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。(2018年6月2日J(rèn)X機(jī)構(gòu)S老師訪談)

由于基層政府既是評(píng)估的委托方同時(shí)也是社會(huì)組織的委托方，在評(píng)估時(shí)存在委托方與被評(píng)估方的“共謀”現(xiàn)象。[22]特別在區(qū)級(jí)層面，社會(huì)組織普遍不太成熟，在項(xiàng)目運(yùn)作方面能力欠缺。分管的民政局官員會(huì)向第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)“打招呼”，希望能夠“矮子里面挑將軍”，幫忙從這此項(xiàng)目中分出優(yōu)秀、良好、合格的等級(jí)來。政府委托人與社會(huì)組織之間的“共謀”關(guān)系，導(dǎo)致第三方評(píng)估代理人需要揣摩委托人的意思，不能用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。在某些項(xiàng)目評(píng)估中，按照評(píng)估者的標(biāo)準(zhǔn)，很多項(xiàng)目最多是及格水平，有的項(xiàng)目甚至不能合格，只是做了幾場活動(dòng)，根本沒有效果可言。但是，最后90%以上的項(xiàng)目都合格，還要從中評(píng)出優(yōu)秀、良好的項(xiàng)目。

社會(huì)組織的自利動(dòng)機(jī)可能是多面向的，如爭取更多的項(xiàng)目資金、贏取政府的信任、擴(kuò)大組織業(yè)務(wù)范圍等，動(dòng)機(jī)之下是選擇性服務(wù)、壓縮服務(wù)成本、熱衷短平快服務(wù)等組織行為。[23]前面談到，政府在發(fā)包項(xiàng)目時(shí)忽視項(xiàng)目目標(biāo)的合理性，這樣也間接導(dǎo)致社會(huì)組織在項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)缺乏效果意識(shí)，往往以迎合政府的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)作為目標(biāo)?，F(xiàn)在的社會(huì)組織承接的服務(wù)項(xiàng)目，前期調(diào)研和策劃方面欠缺，使整個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃并不合理。社會(huì)組織發(fā)展尚在起步階段，被培育出來的社會(huì)組織還以生存為主要目的，許多社會(huì)組織并沒有形成自己的服務(wù)群體與服務(wù)理念。政府購買服務(wù)有什么樣的導(dǎo)向性，社會(huì)組織就會(huì)設(shè)計(jì)出迎合政府需求的項(xiàng)目來。同時(shí)，在現(xiàn)有第三方評(píng)估模式下，社會(huì)組織以開展各項(xiàng)活動(dòng)為主，即使沒有成效但留存有“做活動(dòng)”的痕跡也能通過評(píng)估。在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目培育中，社會(huì)組織通過培訓(xùn)學(xué)會(huì)如何通過評(píng)估、做臺(tái)賬、寫計(jì)劃書，如何存留痕跡。對(duì)于忠于組織使命的組織來說，評(píng)估并不影響機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供。但是，對(duì)于組織使命不清的組織來說，注重“痕跡管理”、重視材料整理和準(zhǔn)備的評(píng)估導(dǎo)向，可能會(huì)對(duì)社會(huì)組織成長產(chǎn)生不利影響。

五、結(jié)論與建議

在H市社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的第三方評(píng)估實(shí)踐中，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)一般均具備應(yīng)對(duì)委托方評(píng)估需求的專業(yè)性，在對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)基本能做到獨(dú)立工作；但在評(píng)估中重視評(píng)估程序、評(píng)估形式和評(píng)估內(nèi)容看上去很科學(xué)，實(shí)際上卻存在重資金審核輕效果評(píng)估、服務(wù)項(xiàng)目缺乏分類、指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理、主要依靠材料審核等問題。這些行為在存在競爭的第三方評(píng)估領(lǐng)域成為通用的評(píng)估行為，并且評(píng)估工作得到委托方的肯定，這不得不引起大家警惕。

通過委托代理理論視角對(duì)第三方評(píng)估中的委托方、評(píng)估方、被評(píng)估方的行動(dòng)邏輯分析，政府購買方不是“精明的買主”以及社會(huì)組織承接方不是成熟的服務(wù)提供者是造成第三方評(píng)估不夠?qū)I(yè)、不夠嚴(yán)格的主要原因。評(píng)估方基于回應(yīng)需求與成本導(dǎo)向邏輯，選擇了重“痕跡管理”、重資金監(jiān)管、輕效果評(píng)估的行為。在模仿機(jī)制的作用下，H市第三方評(píng)估市場趨于相似的評(píng)估程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估方法，第三方評(píng)估的種種“不專業(yè)”行為均是其理性的自利行為。作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和被評(píng)估的社會(huì)組織的共同委托方，基層地方政府與社會(huì)組織傾向于“共謀”，使評(píng)估呈現(xiàn)出形式上科學(xué)、實(shí)際上不能嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的局面。

當(dāng)前的第三方評(píng)估以“形式合法性”完成了政府委托的監(jiān)督任務(wù)，但只是監(jiān)督了社會(huì)組織資金的使用，并未起到效果評(píng)估的作用。社會(huì)組織仍然存在開展各項(xiàng)不必要活動(dòng)的問題。這種由政府主導(dǎo)的委托?代理模式下的第三方評(píng)估，可能以一種“科技理性”形式隱瞞了政府購買服務(wù)項(xiàng)目的弊端，使評(píng)估不僅不能發(fā)現(xiàn)問題，反而以“科學(xué)的形式”助長了社會(huì)組織培育中的問題。鑒于此，我們必須從提高評(píng)估方的專業(yè)能力、提高政府購買方成為“精明的買主”的能力、提高社會(huì)組織成為合格的服務(wù)提供者這三方面入手，從根本上解決社會(huì)組織培育及第三方評(píng)估的困境。基于此，本研究提出如下三點(diǎn)建議。

第一，加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。專業(yè)性應(yīng)成為政府購買社會(huì)服務(wù)“第三方評(píng)估”的核心要素，“專家系統(tǒng)”應(yīng)成為第三方評(píng)估有效實(shí)施的理論內(nèi)核。政府應(yīng)該組織專家制定出適合社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)加強(qiáng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性能力建設(shè)，完善第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與遴選機(jī)制，適當(dāng)提高機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，讓有資質(zhì)、有能力的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成為政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的主要評(píng)估力量。

第二，加強(qiáng)對(duì)政府購買方官員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，并使之制度化。對(duì)于購買方來說，如何做一個(gè)“精明的買主”非常重要。對(duì)于購買什么服務(wù)，購買的服務(wù)要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，如何進(jìn)行績效監(jiān)督管理，分管的官員應(yīng)該非常清楚。而在第三方評(píng)估的困境中，許多困境是與購買方代理人不夠精明有關(guān)。因此，培養(yǎng)購買方成為“精明的買主”，對(duì)相關(guān)政府官員進(jìn)行培訓(xùn)，提升其管理政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的能力是解決第三方評(píng)估困境的關(guān)鍵。

第三，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的督導(dǎo)工作。當(dāng)前承接政府購買服務(wù)的組織都是新興的社會(huì)組織，對(duì)于他們來說，如何達(dá)成任務(wù)是首要工作，即督導(dǎo)這些新興的社會(huì)組織如何完成任務(wù)非常重要。督導(dǎo)能促進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)能力提升，在服務(wù)項(xiàng)目開展過程中發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。在社會(huì)組織還欠缺履約能力的情況下，不加大力量督導(dǎo)以使社會(huì)組織履約能力提升，就很難改變第三方評(píng)估不能使用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、走過場等困境。

注釋

①H市社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目購買中，委托購買方為市本級(jí)政府或區(qū)級(jí)政府，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目和第三方評(píng)估項(xiàng)目的購買方都是同一個(gè)地方政府。

②研究者作為評(píng)估專家廣泛參與了H市各級(jí)政府、各評(píng)估機(jī)構(gòu)組織的多項(xiàng)評(píng)估工作，對(duì)于H市社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估能夠進(jìn)行參與式觀察。

③資料來源于H市社會(huì)組織網(wǎng)站以及對(duì)社會(huì)組織管理局官員W的訪談中。

④?資料來源于H市民政局網(wǎng)站的相關(guān)資料。

⑤調(diào)查中得知LX每年的第三方評(píng)估業(yè)務(wù)仍然要走招投標(biāo)流程，但是實(shí)際上已經(jīng)與G區(qū)民政局溝通好。

⑥ HC是最早涉入第三方評(píng)估的機(jī)構(gòu)，早在2006年就開始承接H市社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估項(xiàng)目，那時(shí)還沒有其他社會(huì)組織涉足評(píng)估業(yè)務(wù)，因而其作為商業(yè)公司提供社會(huì)組織的評(píng)估服務(wù)。隨著評(píng)估市場競爭加劇，HC的第三方評(píng)估業(yè)務(wù)逐漸被其他機(jī)構(gòu)侵蝕。同時(shí)由于為企業(yè)提供評(píng)估的利潤比做社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估利潤高，因而該機(jī)構(gòu)也并不打算在社會(huì)服務(wù)評(píng)估上投入更多精力，有逐步退出該市場的打算。⑦根據(jù)四家評(píng)估機(jī)構(gòu)的訪談資料整理，四家機(jī)構(gòu)在評(píng)估流程上基本是一樣的。

⑧H市民政局關(guān)于開展市級(jí)福利彩票公益金資助社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)中使用了這幾項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)。同時(shí)四個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在訪談中也強(qiáng)調(diào)評(píng)估有五個(gè)方面的內(nèi)容。但在實(shí)際操作過程中，他們都特別注重的是財(cái)務(wù)和檔案資料方面。

⑨在W局長表示對(duì)第三方評(píng)估工作都滿意之后，研究者對(duì)于“為什么對(duì)評(píng)估方滿意的情況下，每年的評(píng)估機(jī)構(gòu)還要更換”的問題，該局長表示這是政府購買服務(wù)的規(guī)定，必須進(jìn)行招投標(biāo)。

⑩在與區(qū)級(jí)民政局官員的訪談中，他們對(duì)社會(huì)組織服務(wù)和第三方評(píng)估的工作都是贊揚(yáng)的態(tài)度，認(rèn)為本區(qū)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估有亮點(diǎn)，比其他區(qū)做得更好更細(xì)致。言下之意，也是政府工作做得好。

?H市社會(huì)組織管理局的官員以及各民政部門在行動(dòng)中都以政府規(guī)定的招投標(biāo)方式進(jìn)行，這樣不會(huì)出錯(cuò)。在模仿機(jī)制下，各區(qū)縣也以同樣的形式進(jìn)行。

?如在項(xiàng)目書中項(xiàng)目目標(biāo)明確規(guī)定諸如“服務(wù)區(qū)域不少于兩個(gè)街道四個(gè)社區(qū)，服務(wù)個(gè)案數(shù)不少于100人次，開展活動(dòng)不少于20次”等形式的表述。