李曉燕

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州，510320）

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

(一) 問題提出

一項(xiàng)好的政策創(chuàng)新項(xiàng)目并非一蹴而就，而是要經(jīng)歷理論和實(shí)踐不斷檢驗(yàn)和糾偏的過程，才有可能日臻完善。當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新正處于改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵歷史階段，創(chuàng)新不止步，但創(chuàng)新方法、創(chuàng)新思路要因時(shí)而變，具有時(shí)空的靈活性和動(dòng)態(tài)性。因此，繼往開來，回顧和跟蹤已有創(chuàng)新的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題、促進(jìn)地方政府創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展非常必要。自2001年開始，包含北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心在內(nèi)的三家研究機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起了兩年一屆的“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)，并獲得社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響。而我們需要思考的是，獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的項(xiàng)目是否可持續(xù)發(fā)展了？如果是，則地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目持續(xù)①發(fā)展背后的邏輯又是什么？基于上述問題，2016年，俞可平教授團(tuán)隊(duì)對(duì)16年來“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的入選項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤調(diào)查和梳理。研究發(fā)現(xiàn)，那些曾經(jīng)獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的項(xiàng)目幾乎都面臨著嚴(yán)重的制度困境，30%左右的已經(jīng)名不符實(shí)，個(gè)別項(xiàng)目甚至已經(jīng)消解。持續(xù)性創(chuàng)新的意義無須多言，亟需政府、學(xué)界和一線機(jī)構(gòu)人員合力篩選出真正具有價(jià)值的創(chuàng)新，營造創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)其擴(kuò)散。[1]地方政府創(chuàng)新并非憑空臆想，而是建立在現(xiàn)實(shí)約束條件和特定社會(huì)問題基礎(chǔ)上。也就是說，政府創(chuàng)新的目的是為了滿足社會(huì)需求、解決特定社會(huì)問題。在多數(shù)情況下，面對(duì)的社會(huì)需求越旺盛，地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力和熱情就越高，越容易形成社會(huì)問題倒逼地方政府創(chuàng)新的局面。[2-3]但社會(huì)需求旺盛并不必然意味著該創(chuàng)新的持續(xù)性一定強(qiáng)。如一個(gè)經(jīng)常發(fā)生但卻偏離人們正常預(yù)期的現(xiàn)象就是，某些社會(huì)問題一旦通過地方政府創(chuàng)新得到緩解后，往往淺嘗輒止，并未深入下去，而是日趨淡化甚至終結(jié)，因缺乏可持續(xù)性，浪費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，空折騰一場。

隨著基層政府面臨公共事務(wù)的復(fù)雜性日益增加，2010年9月，Y區(qū)在全國率先成立縣級(jí)“公共決策咨詢委員會(huì)”，旨在通過公共決策咨詢制度及相應(yīng)的決策咨詢系統(tǒng)，提升基層政府公共決策科學(xué)化、民主化的社會(huì)功能。該創(chuàng)新獲得了2015年度“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。截至2019年，Y區(qū)公共決策咨詢制度創(chuàng)新已走過10年，經(jīng)歷四屆，是一個(gè)非常典型的跟蹤和梳理地方政府創(chuàng)新后續(xù)發(fā)展的案例。但同其他地方創(chuàng)新一樣，Y區(qū)公共決策咨詢制度的發(fā)展大多是數(shù)量上的增長，少有突破性、高質(zhì)量的創(chuàng)新，基本上處于創(chuàng)新內(nèi)卷化與低質(zhì)量持續(xù)的困境之中。因此，作為俞可平教授研究的后續(xù)補(bǔ)充，對(duì)Y區(qū)公共決策咨詢制度持續(xù)性進(jìn)行深入研究非常必要而迫切。

(二) 文獻(xiàn)綜述

地方政府創(chuàng)新是我國公共管理學(xué)、政治學(xué)及社會(huì)學(xué)研究的重要議題，引起了很多學(xué)者和專家的關(guān)注，相關(guān)研究成果也非常豐厚。本研究關(guān)注基層公共決策咨詢制度持續(xù)創(chuàng)新背后的政府行為邊界和行為邏輯，結(jié)合研究目標(biāo)，將對(duì)政府創(chuàng)新和公共決策咨詢制度兩個(gè)方面進(jìn)行綜述。

一是地方政府創(chuàng)新。地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展可劃分為完全消亡型、逐漸衰減型、繼續(xù)存在型、深化發(fā)展型等四種類型。不同時(shí)期的地方政府創(chuàng)新對(duì)官員晉升有不同影響。隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和改革進(jìn)入“攻堅(jiān)期”，政府創(chuàng)新的政治敏感性和風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不斷增大，地方政府創(chuàng)新日趨謹(jǐn)慎，行為方式逐漸由“邀功”轉(zhuǎn)向“避責(zé)”，創(chuàng)新動(dòng)力弱化。[4-6]通過對(duì)地方政府創(chuàng)新主體的行政層級(jí)分布研究發(fā)現(xiàn)，在中國情境下的多級(jí)政府中，市縣兩級(jí)政府往往是最具創(chuàng)造力的政府創(chuàng)新主體，其創(chuàng)新能動(dòng)性和創(chuàng)新積極性相對(duì)較高，但這并不表示市縣級(jí)政府創(chuàng)新的持續(xù)性水平也較高。相反，中國情境下的多級(jí)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為下級(jí)政府在相當(dāng)程度上受中央和上級(jí)政府的控制和約束，這導(dǎo)致了市縣級(jí)政府創(chuàng)新空間不足，創(chuàng)新持續(xù)性相對(duì)較弱。[7-9]中國情境下的政府行政層級(jí)決定了其在政治體系中的話語權(quán)，地方政府創(chuàng)新離不開良好的創(chuàng)新生態(tài)，特別是上級(jí)政府的支持最重要。[10-13]地方政府創(chuàng)新的合法性越高，越能獲得上級(jí)政府的支持，越容易被上級(jí)政府吸納并進(jìn)一步制度化和擴(kuò)散；如果合法性不足或存在其他問題，則越容易受到各種阻礙、限制甚至流產(chǎn)或消解。[14]實(shí)踐還表明，地方政府的層級(jí)越高，其創(chuàng)新的可持續(xù)性也越強(qiáng)。省級(jí)政府創(chuàng)新項(xiàng)目的制度化程度、可持續(xù)性明顯高于市級(jí)政府和基層政府。如果基層政府的創(chuàng)新項(xiàng)目被上級(jí)政府吸納或肯定，基層政府創(chuàng)新的持續(xù)性也顯著提高。地方政府領(lǐng)導(dǎo)是中國地方政府創(chuàng)新中的關(guān)鍵行動(dòng)者，特別是第一把手，如市委書記和市長。[15]

二是決策咨詢制度。政府的決策咨詢需求一方面來自公共管理理論的發(fā)展和社會(huì)民主意識(shí)的提高；另一方面來自面臨公共問題難以有效解決的現(xiàn)實(shí)困境。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，政府面臨的公共決策問題的復(fù)雜性、不確定性不斷增加，而且這種復(fù)雜性已經(jīng)超越了政府內(nèi)部力量可以掌控和解決的能力范圍，唯有積極尋求政府外部智力資源作為政府的智囊和思想庫，幫助政府科學(xué)決策。[16]一般來說，政府面臨的公共事務(wù)越多、越復(fù)雜，民眾的參與意識(shí)越高，政府的公共決策咨詢需求就越旺盛，公共決策咨詢制度創(chuàng)新動(dòng)力就越大。[17]也有學(xué)者專門對(duì)Y區(qū)公共決策咨詢制度進(jìn)行了研究，探討協(xié)商民主在地方政治層面上的演化態(tài)勢，認(rèn)為Y區(qū)公共決策咨詢制度發(fā)展雖然存在不少局限，但這一制度已經(jīng)具有明顯的協(xié)商民主特征，能夠有效撬動(dòng)人們的社會(huì)意識(shí)，積極促進(jìn)基層民主建設(shè)。[18]

綜合來說，基層公共決策咨詢制度仍然在探索之中。現(xiàn)有文獻(xiàn)從宏觀上對(duì)政府創(chuàng)新和基層公共決策咨詢制度做了大量研究，但很少從微觀上、基于多層治理視角將地方政府創(chuàng)新和基層公共決策咨詢持續(xù)發(fā)展放在一個(gè)框架中進(jìn)行研究。本研究試圖延伸俞可平教授團(tuán)隊(duì)的地方政府創(chuàng)新跟蹤研究，運(yùn)用多層治理理論，立足Y區(qū)Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度創(chuàng)新實(shí)踐，分析“中央—地方”政府圍繞基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新展開的復(fù)雜互動(dòng)過程和暴露出的問題；提煉基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展中多級(jí)政府的行動(dòng)邏輯；期望能在一定程度上為理論界和實(shí)踐界把握基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新提供前瞻視角。

二、多層治理視角下基層公共決策咨詢制度：一個(gè)研究設(shè)計(jì)

基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新離不開政府的政策過程和行為邏輯，我們需要超越既有政府創(chuàng)新研究框架，建立新的理論框架來解釋基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新過程中政府行為及其背后邏輯。基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新涉及中央、省、市、基層多級(jí)政府利益關(guān)系，需要在多層治理框架下，協(xié)調(diào)多元治理行動(dòng)者(多級(jí)政府)之間的關(guān)系，促進(jìn)基層公共決策咨詢制度高質(zhì)量發(fā)展。其中，多層治理理論是研究多中心、多部門、多行動(dòng)者條件下治理行動(dòng)如何開展的重要解釋框架，[19-23]公共決策咨詢制度創(chuàng)新是中國政府探索實(shí)驗(yàn)主義創(chuàng)新治理的實(shí)踐模式之一。

(一) 研究框架

當(dāng)基層政府創(chuàng)新效能陷入“瓶頸”狀態(tài)，導(dǎo)致公共決策咨詢制度發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)性困境時(shí)，我們可以從多個(gè)維度反思創(chuàng)新主體的問題，此時(shí)創(chuàng)新共同體的重塑便成為一種選擇。本研究關(guān)注的是，基層政府創(chuàng)新是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，不同階段面臨的主要問題和創(chuàng)新生態(tài)都有所不同，相應(yīng)的創(chuàng)新觀念、創(chuàng)新模式和過程管理也要適時(shí)變化。中國情境下的政府運(yùn)行模式呈現(xiàn)垂直覆蓋式權(quán)力結(jié)構(gòu)，下級(jí)政府直接或者間接受制于中央和上級(jí)政府相關(guān)制度、政策和人事安排，這必然會(huì)降低下級(jí)政府的創(chuàng)新空間和持續(xù)創(chuàng)新能力(見圖1)。

圖1 基層公共決策咨詢創(chuàng)新中的多級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)

理論和實(shí)踐證明，基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新過程會(huì)嵌入一個(gè)多層治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，中央、省、市、基層政府之間呈現(xiàn)復(fù)雜的府際互動(dòng)關(guān)系。不同的基層創(chuàng)新項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的多層級(jí)政府間關(guān)系也不同。相對(duì)于民生類等創(chuàng)新，公共決策咨詢制度屬于協(xié)商民主創(chuàng)新，具有更明顯的行政甚至政治改革特征，也即基層政府的創(chuàng)新空間有限，創(chuàng)新持續(xù)必須有來自中央和省級(jí)政府的制度保障和相匹配的創(chuàng)新空間，否則，基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新只能是紙上談兵，曇花一現(xiàn)，難以持續(xù)。作為國家治理運(yùn)作的場域，基層決策咨詢制度創(chuàng)新過程可分為創(chuàng)新初期和創(chuàng)新中后期兩個(gè)階段。

1.創(chuàng)新初期

上級(jí)政府基于自上而下的強(qiáng)行性權(quán)威，對(duì)基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新進(jìn)行政策輸出和任務(wù)分解；基層政府則基于政績錦標(biāo)賽邏輯，自下而上積極回應(yīng)上級(jí)政府的創(chuàng)新任務(wù)，并進(jìn)行選擇性執(zhí)行。作為對(duì)基層創(chuàng)新影響最大的縱向多層治理體系中的關(guān)鍵行動(dòng)者，省級(jí)政府的治理定位和權(quán)力邊界具有階段性。在創(chuàng)新初期，由于基層創(chuàng)新的異質(zhì)性，省級(jí)政府對(duì)基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新態(tài)度比較謹(jǐn)慎，更多的是下放創(chuàng)新自主權(quán)，給予政策和資金支持，并在吸納地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)散和推廣，而不是發(fā)起創(chuàng)新。

2.創(chuàng)新中后期

伴隨基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新由初期步入中后期，省級(jí)政府在多層治理結(jié)構(gòu)中逐漸由邊緣治理走向中心治理?；谑〖?jí)威權(quán)，一方面向上主動(dòng)建構(gòu)和中央之間的治理訴求輸出渠道；另一方面向下提供基層決策咨詢持續(xù)創(chuàng)新的制度保障，防止由于基層政府自主性相對(duì)較弱，導(dǎo)致公共決策咨詢制度創(chuàng)新無法持續(xù)甚至中斷(見圖2)。

(二) 資料來源

因?yàn)閆鎮(zhèn)公共決策咨詢制度在Y區(qū)各鎮(zhèn)街中相對(duì)運(yùn)行較好，具有一定的典型性和代表性，所以，本研究以Z鎮(zhèn)為例采取定性研究方法。研究資料主要由兩部分構(gòu)成：一是本人以Z鎮(zhèn)公共決策咨詢委員的身份參與多項(xiàng)決策咨詢活動(dòng)，并進(jìn)行了充分的參與式觀察，與Y區(qū)社工委、公共決策咨詢科、社會(huì)創(chuàng)新中心、專業(yè)調(diào)研咨詢公司工作人員和多位Z鎮(zhèn)公共決策咨詢委員進(jìn)行了充分交流；二是查閱近年來Y區(qū)和Z鎮(zhèn)出臺(tái)的相關(guān)公共決策咨詢制度文件。

圖2 研究框架

三、多層治理視角下公共決策咨詢制度：以Z鎮(zhèn)為例

(一) 現(xiàn)狀與特征②

Y區(qū)地方政府創(chuàng)新的一個(gè)重頭戲就是探索基層公共決策咨詢制度。2010年9月，作為D省社會(huì)創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊，Y區(qū)在全國率先成立縣級(jí)“公共決策咨詢委員會(huì)”(下文簡稱決咨委)。經(jīng)過10年的發(fā)展，Y區(qū)已經(jīng)建立了覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)的三位一體的政策咨詢體系。首先，區(qū)級(jí)政府、區(qū)屬各職能部門、各鎮(zhèn)街政府及各職能部門普遍建立公共決策咨詢委員會(huì)。其次，Y區(qū)逐步向縱深發(fā)展，很多公共部門如醫(yī)院、學(xué)校、村委會(huì)或社區(qū)也成立了公共決策咨詢委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)。作為Z鎮(zhèn)的輔助決策和社情民意征集機(jī)構(gòu)，Z鎮(zhèn)在2011年11月成立第一屆公共決策咨詢委員會(huì)，通過吸納各界精英為政府反映民意、貢獻(xiàn)民智，撬動(dòng)民眾的參與意識(shí)和參與行為，并起到了較好的社會(huì)效果。結(jié)合Z鎮(zhèn)歷年工作文件和本人作為一名決策咨詢委員的參與式觀察，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度特征可梳理為三點(diǎn)。

1.制度化基本形成

Z鎮(zhèn)公共決策咨詢創(chuàng)新過程同時(shí)也是一種制度建構(gòu)過程，如定期換屆、組織調(diào)研、制定規(guī)則等。在Y區(qū)公共決策咨詢機(jī)構(gòu)工作指引、公共決策咨詢委員會(huì)工作暫行辦法和章程等相關(guān)文件的宏觀指導(dǎo)下，Z鎮(zhèn)制定了《Z鎮(zhèn)公共決策咨詢委員會(huì)工作暫行辦法》，并首次賦權(quán)決咨委，即“決咨委有權(quán)了解鎮(zhèn)政府和各部門除保密事項(xiàng)外的工作部署和進(jìn)展情況，可到各部門查詢委員會(huì)研究課題所涉及的相關(guān)資料和檔案。有關(guān)部門應(yīng)積極支持、配合，提供方便”。2011年，Z鎮(zhèn)決咨委確定以羅伯特議事規(guī)則為重要的決策咨詢方式，促進(jìn)了公共決策咨詢制度的科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展。2012年，Z鎮(zhèn)決咨委引入專業(yè)調(diào)研咨詢公司(GZCK)主持策劃咨詢活動(dòng)，制定調(diào)查問卷，有效加強(qiáng)了政府公共決策出臺(tái)及重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施前的公眾參與，促進(jìn)了咨詢決策的民主化；同時(shí)，通過提供相關(guān)補(bǔ)助、補(bǔ)貼和各種便利，盡可能給決咨委委員提供人性化的工作條件；另外，加強(qiáng)對(duì)決咨委的制度化管理，對(duì)于積極性不高，較少參加咨詢活動(dòng)，只是把進(jìn)入決咨委當(dāng)作個(gè)人榮譽(yù)的委員給予及時(shí)提醒，必要時(shí)解聘。

2.內(nèi)容和形式豐富多樣

決咨委委員可以對(duì)Z鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行討論、調(diào)研、咨詢，并提出意見或建議，小到社區(qū)綠化、噪聲擾民、交通安全，大到Z鎮(zhèn)政府年度工作報(bào)告、中長期發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算公開等。如參與Z鎮(zhèn)中學(xué)擴(kuò)建工程的咨詢；參與《Z鎮(zhèn)臨港現(xiàn)代都市產(chǎn)業(yè)園開發(fā)建設(shè)總體方案》的咨詢；參與金額總計(jì)21億元、涉及20個(gè)單位的2019年Y區(qū)參與式預(yù)算網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等。參與形式靈活，可以通過電子郵件、電話、短信等形式咨詢委員意見或建議，也可以通過微信群，讓大家充分溝通交流；此外，還可以采用學(xué)習(xí)、考察等參與方式，如2019年Z鎮(zhèn)決咨委委員分兩批到青島大學(xué)進(jìn)行了為期一周、旨在提高履職能力的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。

3.委員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理

Z鎮(zhèn)決咨委委員的構(gòu)成呈多元化、跨界化，既有Z鎮(zhèn)本土人士，也有外來工代表、來自其他地區(qū)的專家，主要包括政府職能部門、教師、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)組織、居民代表、新聞?dòng)浾?，工商企業(yè)代表等。應(yīng)該說，Z鎮(zhèn)決咨委委員的產(chǎn)生沒有走全精英化路線，進(jìn)入門檻相對(duì)沒有人大、政協(xié)高。委員更多來自基層，更具草根性。Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度介于全民參與和精英參與之間，是既能有效動(dòng)員社會(huì)參與、又能防止民主泛化的基層政府創(chuàng)新。

從縱向發(fā)展來看，從2011—2019年，Z鎮(zhèn)決咨委一直在不斷完善中，嚴(yán)格按照《Z鎮(zhèn)公共決策咨詢委員會(huì)工作暫行辦法》進(jìn)行換屆工作，現(xiàn)在已經(jīng)是第四屆。從第三屆開始，委員任期由原來的兩年延長至三年。決咨委委員遴選比較嚴(yán)格，如第二屆決咨委委員遴選時(shí)有60多人報(bào)名申請(qǐng)，經(jīng)過層層篩選，且創(chuàng)新性地加入了候選人見面會(huì)環(huán)節(jié)，最終確定20多人，淘汰率超過50%。另外，入選委員還要接受專業(yè)培訓(xùn)，以提升決策咨詢能力。決咨委委員遴選注重多元化：一是招聘方式多元化，保留一部分老委員的同時(shí)，通過部門推薦、公開招聘、自薦等方式吸收一批新委員；二是委員涉及的領(lǐng)域更加多元化，在原有基礎(chǔ)上，還陸續(xù)增加了城市規(guī)劃、工業(yè)設(shè)計(jì)等和Z鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)領(lǐng)域的委員。

(二) 問題及其原因

相對(duì)于Y區(qū)其他鎮(zhèn)街，從2011—2019年，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度運(yùn)行平穩(wěn)，活動(dòng)豐富，取得了較好的創(chuàng)新效果；但同時(shí)由于受到各種條件和因素的制約，也面臨一些自身難以突破的深層次問題與挑戰(zhàn)。

1.主要問題

(1) 職責(zé)不清、定位不明。Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度職責(zé)不清、定位不明的問題從創(chuàng)新開始就有。但將近十年過去了，這個(gè)本質(zhì)問題依舊處于擱置狀態(tài)，沒有得到理論界和實(shí)踐界的正視和回應(yīng)。究其原因，很大程度上源自基層政府創(chuàng)新空間不足，已經(jīng)觸碰到行政體制甚至政治體制改革的天花板。一是職責(zé)不清。決咨委的主要功能到底是民意收集和政策咨詢，還是真正影響公共決策？如果是實(shí)質(zhì)性的政治參與，則相關(guān)參與機(jī)制、配套制度如何制定？二是定位不明。與人大、政協(xié)兩支正規(guī)軍相比，決咨委相對(duì)組織松散，制度缺位，社會(huì)公信力和社會(huì)地位不足，有“雜牌軍”之嫌；特別是決咨委和人大、政協(xié)在相當(dāng)程度上存在功能重合、人員交叉的問題，理論上的必要性和合法性不足。以上問題亟待理論界給出答案和指引，規(guī)避專家意見不一致導(dǎo)致的實(shí)踐混亂，如部分學(xué)者認(rèn)同人大代表、政協(xié)委員可以入選決咨委成員，部分學(xué)者則不認(rèn)同。

Y區(qū)的公共決策咨詢制度從試水的第一天起就沒有形成一種固定的模式，也缺乏明確的制度保證，比如哪些決策必須經(jīng)過咨詢？各級(jí)政府和部門決咨委的具體名稱要不要統(tǒng)一？進(jìn)行決策咨詢時(shí)要不要集中表決？決咨委的意見如何采納？(原Y區(qū)決策咨詢科YY，2019)。

Y區(qū)是第一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域成立決咨委的，沒有先例可循。面對(duì)這些困惑，Y區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)定的基調(diào)是在決咨委施行的前兩年，不設(shè)太多的條條框框，讓各個(gè)部門都大膽去試，大膽去闖，等兩年之后，再去修正。但由于各種原因，很多問題至今未有效解決……(專業(yè)調(diào)研咨詢公司(GZCK)工作人員LL，2020)。

(2) 重視度、規(guī)范化不足?；鶎庸矝Q策咨詢制度的運(yùn)行模式不完全相同。部分決策咨詢委員會(huì)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要依托某個(gè)行政部門具體操作，一般不會(huì)引起大的機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員增加。部分則屬于常設(shè)性機(jī)構(gòu)，需要單獨(dú)設(shè)立專門的運(yùn)行部門。即便依托某個(gè)行政部門具體操作，也需要另外配置專職人員負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)協(xié)、組織管理。Z鎮(zhèn)決策咨詢委員會(huì)屬于第一種，依托Z鎮(zhèn)黨政辦公室統(tǒng)籌運(yùn)行。Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度初期運(yùn)作主要參照人大、政協(xié)，比較規(guī)范、系統(tǒng)。其運(yùn)作模式分為三個(gè)層面：一是提前通過郵件、手機(jī)短信等形式告知下一次咨詢活動(dòng)的內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)和流程，并梳理具體的討論方案和討論重點(diǎn)，使委員對(duì)咨詢活動(dòng)有較為全面的把握，并有充分的時(shí)間思考具體咨詢意見；二是在咨詢過程中，真正運(yùn)用羅伯特議事規(guī)則分組討論，每個(gè)小組選出代表做總結(jié)發(fā)言，第三方做好筆錄工作，從而倒逼委員積極參與、認(rèn)真思考；三是整理、細(xì)分委員的意見和建議，并反饋給相關(guān)職能部門，同時(shí)把部門回應(yīng)和咨詢項(xiàng)目的進(jìn)展情況再次以郵件形式反饋給各位委員。但是這種運(yùn)作模式并沒有很好地持續(xù)下去，其原因有三個(gè)方面。一是第三個(gè)反饋環(huán)節(jié)現(xiàn)在基本省略了。二是“決咨委”的意見并未真正得到Z鎮(zhèn)政府特別是領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，也并未在政府公共決策中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，導(dǎo)致委員對(duì)決策咨詢制度質(zhì)疑和不滿，民眾對(duì)“決咨委”不信任。三是咨詢內(nèi)容高度同質(zhì)化。咨詢內(nèi)容基本上是民生項(xiàng)目，回避政治參與，悖離了民主協(xié)商創(chuàng)新的本質(zhì)和初衷。如2019年，咨詢委舉辦了一次Z鎮(zhèn)中學(xué)擴(kuò)容相關(guān)咨詢活動(dòng)。Z鎮(zhèn)中學(xué)是一所全日制寄宿制普通高中，因教學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，需要新增一棟綜合樓和宿舍樓，在現(xiàn)有規(guī)模上增加教學(xué)班12個(gè)，增加學(xué)生600人。決策咨詢委員分成四個(gè)小組就學(xué)校擴(kuò)建工程的外觀改造、功能性、文化特色、空間擴(kuò)容、服務(wù)配套等進(jìn)行了討論。其實(shí)，Z鎮(zhèn)決咨委的教育類咨詢活動(dòng)非常頻繁，僅2019年就有四次，如HS大學(xué)附屬Y區(qū)Z鎮(zhèn)學(xué)校初中部建筑設(shè)計(jì)規(guī)劃方案、Z鎮(zhèn)YX幼兒園整體裝修設(shè)計(jì)方案等。

作為Y區(qū)公共決咨制度建設(shè)的全程參與者，我承認(rèn)，公共決咨制度在一路前行過程中的確是有缺憾的。盡管數(shù)量上去了，但決策咨詢的質(zhì)量與預(yù)期仍有差距，而且困惑還遠(yuǎn)不止于此。在實(shí)際咨詢活動(dòng)過程中大多以秘書處為核心，委員處于被動(dòng)咨詢狀態(tài)，缺乏工作必要的主動(dòng)性和預(yù)見性……(原Y區(qū)決策咨詢科YY，2020)。

(3) 表面化、形式化突出。Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度發(fā)展相對(duì)Y區(qū)其他鎮(zhèn)街還是不錯(cuò)的，舉辦咨詢活動(dòng)的頻次也很高，基本上每個(gè)月都有。但客觀地說，如果把地方政府創(chuàng)新分為完全消亡型、逐漸衰減型、繼續(xù)存在型、深化發(fā)展型四種類型，Z鎮(zhèn)則應(yīng)屬于繼續(xù)存在型。因?yàn)閆鎮(zhèn)決策咨詢制度并沒有深入發(fā)展下去，而是徘徊在原有的基礎(chǔ)上，甚至有時(shí)候還沒有創(chuàng)新初始時(shí)的力度。如第一屆決咨委共開展研討會(huì)、座談會(huì)5次，舉辦講座、決策咨詢會(huì)5次，開展社會(huì)問卷調(diào)研2次，形成調(diào)研報(bào)告3篇，分別是《市民康體中心咨詢報(bào)告》《Z鎮(zhèn)廉租房咨詢報(bào)告》《臨港都市產(chǎn)業(yè)園咨詢報(bào)告》。第二屆“決咨委”在第一屆的基礎(chǔ)上細(xì)分為8個(gè)小組，分別關(guān)注城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生、文化等方面。

我從第一屆委員連任到第四屆，親身經(jīng)歷了決咨委10年的發(fā)展歷程。老實(shí)說，我還是最懷念開始的時(shí)候，政府和委員積極性都非常高，咨詢活動(dòng)也搞得非常扎實(shí)。我們開始什么都不懂，克服了不少困難，一路走來確實(shí)不易，但我們非常開心，非常有成就感……(委員GG，2019)。

就算委員敢說，官方啥時(shí)候重視，給予回復(fù)?這就是咨詢委不被外界看好的原因……咨詢委的根本性問題是市民信任度極度缺乏……(委員XX，2019)。

設(shè)置決咨委還是必要的，但遺憾的是咨詢會(huì)議往往變成走過場，通過各媒體宣傳、報(bào)道就算是完成任務(wù)了，至于咨詢效果如何卻沒有人關(guān)注……(委員FF，2019)。

2.原因分析

在同一個(gè)中國情境下，大多數(shù)基層政府創(chuàng)新往往在經(jīng)歷一個(gè)快速擴(kuò)張期后，便囿于自身難以超越的、創(chuàng)新動(dòng)力衰退的困局中。隨著Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度進(jìn)入深水區(qū)，涉及的事項(xiàng)越來越大，遇到的牽絆越來越多。而省市級(jí)政府并未及時(shí)調(diào)整角色定位，導(dǎo)致改革之路更加崎嶇，甚至有些問題學(xué)界還未形成統(tǒng)一的理論體系，基層政府只能處于觀望等待之中，沒有精力、動(dòng)力和權(quán)力去探索更多的改革。特別是基層政府領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致政府創(chuàng)新的敏感性和風(fēng)險(xiǎn)性較大。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，基層政府傾向于由“邀功”轉(zhuǎn)向“避責(zé)”，盡量規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)較大的創(chuàng)新，其具體原因有三點(diǎn)。

(1) 多層治理體系不完善導(dǎo)致省市政府少作為。研究發(fā)現(xiàn)，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢創(chuàng)新勢頭在2015年獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”之后呈逐漸減弱趨勢。由此可以把Z鎮(zhèn)公共決策咨詢創(chuàng)新過程分為創(chuàng)新前期(2011—2015年)和創(chuàng)新中后期(2015—2019年)兩個(gè)階段(見圖3)。

圖3 Z鎮(zhèn)公共決策咨詢創(chuàng)新階段劃分

在創(chuàng)新初期，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢主要表現(xiàn)為基層政府唱主角，即前面提到的中心治理；D省和G市唱配角，即邊緣治理。Z鎮(zhèn)自下而上積極回應(yīng)Y區(qū)在轄區(qū)內(nèi)普及公共決策咨詢制度的任務(wù)并將其作為重點(diǎn)推進(jìn)工作，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制完善方面做了一系列探索，并帶來了實(shí)實(shí)在在的效果。如幾年來Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度運(yùn)行平穩(wěn)，咨詢活動(dòng)頻繁，內(nèi)容豐富，咨詢委員積極參與。理論上，隨著基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新逐漸由初期步入中后期，省市級(jí)政府應(yīng)及時(shí)由邊緣治理走向中心治理，提供基層決策咨詢持續(xù)創(chuàng)新的必要制度保障和環(huán)境支持，但現(xiàn)實(shí)中的Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度實(shí)踐又是另外一種情景。一方面，隨著公共決策咨詢制度實(shí)踐的逐步深入，職責(zé)不清、定位不明、規(guī)范化不足、形式化突出等問題開始浮出水面，而這些問題往往是體制上的，基層政府難以掌控。另一方面，基于行政權(quán)力空間有限、持續(xù)創(chuàng)新動(dòng)力不足、政策之窗還沒開啟等諸多因素。

基層公共決策咨詢制度運(yùn)行的好壞更多取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，而最重要的制度本身卻往往被忽略了。時(shí)任D省省委書記對(duì)Y區(qū)的公共決策咨詢制度很重視，也在調(diào)研Y區(qū)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)Y區(qū)1992年就已經(jīng)是省的綜合改革試點(diǎn)，Y區(qū)要繼續(xù)保持改革的延續(xù)性。在省領(lǐng)導(dǎo)重視下，Y區(qū)和Z鎮(zhèn)在初期的創(chuàng)新力度非常大……(專業(yè)調(diào)研咨詢公司(GZCK)工作人員LL，2020)。

(2) 領(lǐng)導(dǎo)班子變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致“人走政息”?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)特別是政府一把手是政府創(chuàng)新的關(guān)鍵要素。創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，具體責(zé)任最終還是需要身為政府代言人的基層領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起、落實(shí)和有效執(zhí)行。但基層領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的創(chuàng)新存在一個(gè)不可小視的漏洞，即有“人走政息”的天然風(fēng)險(xiǎn)。政府持續(xù)創(chuàng)新和領(lǐng)導(dǎo)流動(dòng)之間存在非常大的張力，導(dǎo)致地方政府持續(xù)創(chuàng)新已經(jīng)成為老大難問題。2009年9月Y區(qū)在全省率先推進(jìn)大部制改革，重構(gòu)行政組織架構(gòu)。2014年3月，Y區(qū)大部制再次調(diào)整，不再保留社工委，公共決策咨詢科也隨之取消。自2011年D省社工委成立以來，社工委和政法委一直合署辦公，社工委、政法委“一把手”由同一人兼任。所謂“在其位，謀其政”，一旦領(lǐng)導(dǎo)“不在其位”，由他一手主導(dǎo)的創(chuàng)新項(xiàng)目就很有可能偃旗息鼓。2015年12月，Y區(qū)委副書記、區(qū)政法委書記兼區(qū)社工委主任涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)；同年，Y區(qū)政府副秘書長、社工委副主任也辭職。另外，頻繁的官員異地交流，也在一定程度上削弱了基層政府創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的有效性。2012年以后，Y區(qū)政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)歷了歷史上前所未有的、密集的、較大的人事變動(dòng)。

2015年10月16日，G市委組織部宣布了Y區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)班子人事調(diào)整，區(qū)長和副區(qū)長同時(shí)換帥。2015年4月30日，Y區(qū)政府聯(lián)席會(huì)議宣布了9位常委中有3人發(fā)生變動(dòng)的消息，包括社工委在內(nèi)的多個(gè)區(qū)屬部門進(jìn)行了大幅度人員調(diào)整。社工委原來的工作人員調(diào)整后幾乎都轉(zhuǎn)到其他崗位，取而代之的是一個(gè)全新的班子，社工委主任、社工委專職副主任都換了新人。在多個(gè)區(qū)屬部門負(fù)責(zé)人履新之后，Y區(qū)鎮(zhèn)街也跟著出現(xiàn)了密集的人事變動(dòng)，曾有一周內(nèi)有9個(gè)鎮(zhèn)街的干部進(jìn)行了調(diào)整(原Y區(qū)社工委DD，2018)。

(3) 問責(zé)力度加強(qiáng)，導(dǎo)致基層黨委政府不敢創(chuàng)新?；鶎觿?chuàng)新意味著風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重時(shí)甚至要承擔(dān)相應(yīng)的行政、政治和法律責(zé)任。都說對(duì)改革者要允許試錯(cuò)、要寬容，但現(xiàn)實(shí)情況卻又是另外一樣，如果真出了問題，改革者往往是脫離不了干系的。[24]

中共十八大之后，一方面，問責(zé)力度加強(qiáng)；另一方面，相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制也沒有效建立。這種情況下許多基層領(lǐng)導(dǎo)感覺工作壓力增大，心里沒有安全感，創(chuàng)新積極性自然也就下降了。大家都覺得“老辦法不敢用，新辦法不會(huì)用”，“為官不易”導(dǎo)致“為官不為”。說實(shí)話，現(xiàn)在的倒查機(jī)制也不完全合理，有些問題在當(dāng)時(shí)看是適合的，但是現(xiàn)在來看又是不適合的……(Y區(qū)社會(huì)創(chuàng)新中心HH，2019)。

四、多層治理視角：基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展

政績驅(qū)動(dòng)作用弱化、創(chuàng)新空間有限是導(dǎo)致基層公共決策咨詢制度持續(xù)創(chuàng)新動(dòng)力不足、創(chuàng)新質(zhì)量不高的主要原因。基層公共決策咨詢制度處于發(fā)展瓶頸期，創(chuàng)新觸碰了更多行政體制、政治體制障礙，導(dǎo)致創(chuàng)新難以深入下去，呈現(xiàn)懸浮化、內(nèi)卷化狀態(tài)。只有加強(qiáng)外力的極大推動(dòng)，才能促進(jìn)基層政府創(chuàng)新跳出路徑依賴的桎梏，實(shí)現(xiàn)真正轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。這種外力來自于多元?jiǎng)?chuàng)新主體間權(quán)力邊界的動(dòng)態(tài)調(diào)整、學(xué)界的積極參與和理論的完善等。政府組織作為治理的基本構(gòu)成要素，其治理創(chuàng)新本質(zhì)是對(duì)政府執(zhí)政方式的重塑和政府功能的重構(gòu)。Y區(qū)公共決策咨詢制度歷經(jīng)四屆，走過10年的路程，其持續(xù)發(fā)展已成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)命題——在尊重基層異質(zhì)性和創(chuàng)新自主性的前提下明晰政府創(chuàng)新主體的治理邊界，發(fā)揮多級(jí)政府的治理共同體功能，適時(shí)推進(jìn)公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展。本研究將遵循“聚焦核心主體，把握動(dòng)態(tài)過程”的原則，基于多層治理視角解讀基層公共決策咨詢創(chuàng)新中的政府行動(dòng)邏輯。基層公共決策咨詢制度的持續(xù)發(fā)展需要協(xié)調(diào)多級(jí)政府的創(chuàng)新訴求和政策偏好。我們需要進(jìn)一步理清的是在基層公共決策咨詢制度發(fā)展的中后期中央、省、市、基層政府的治理邊界及其變化。

(一) 中央層面

中央主要在宏觀層面提供基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展的方向指引和頂層設(shè)計(jì)。中央權(quán)威很少直接作用于基層政府，而是由省、市間接推動(dòng)基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展，中央要在法律和制度上進(jìn)一步完善基層政府創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和“試錯(cuò)”“容錯(cuò)”“糾錯(cuò)”等保障機(jī)制；同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化中央和地方的府際關(guān)系，賦予基層政府更大的自主創(chuàng)新空間和更大的行政決策權(quán)限，防止基層政府因較低的行政層級(jí)而限制了其創(chuàng)新能力和靈活性。

(二) D省層面

D省是基層公共決策咨詢制度發(fā)展的核心主體，很大程度上決定了基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展的力度和效果。D省要充分意識(shí)到自身承上起下的核心主體地位，擔(dān)當(dāng)起創(chuàng)新攻堅(jiān)時(shí)期省級(jí)政府的歷史使命。一方面向上主動(dòng)理順，建構(gòu)和中央之間的治理關(guān)系；一方面向下或者充分利用省級(jí)權(quán)威彌補(bǔ)頂層設(shè)計(jì)、制度、機(jī)制輸出的不足，或者積極向基層政府賦權(quán)，基于問題導(dǎo)向加強(qiáng)對(duì)基層公共決策咨詢制度發(fā)展的介入力度，由被動(dòng)干預(yù)轉(zhuǎn)向主動(dòng)干預(yù)，并積極向其他地區(qū)推廣。D省還要兼顧省、市、基層政府的統(tǒng)籌發(fā)展，避免基層公共決策咨詢制度碎片化。

(三) G市層面

相對(duì)于中央和D省，G市與基層政府的接觸更為直接密切，掌握的情況更多，G市要充分做好D省、Y區(qū)和Z鎮(zhèn)之間的政策傳遞、信息溝通、平臺(tái)搭建和資源鏈接等工作，做到互通有無，最優(yōu)化資源配置，推進(jìn)市域治理由柔性向剛性轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化基層公共決策咨詢制度的市級(jí)統(tǒng)籌。

(四) 基層政府

基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新一方面來自上級(jí)的強(qiáng)勢推動(dòng)；另一方面也根植于Y區(qū)和Z鎮(zhèn)的內(nèi)在動(dòng)力。在相當(dāng)程度上，Y區(qū)自行探索型的、“自主—吸納”創(chuàng)新模式有力推動(dòng)了基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新，Y區(qū)和Z鎮(zhèn)政府應(yīng)該在既有基礎(chǔ)上，堅(jiān)持初心，恪守基層創(chuàng)新的宗旨與使命，將基層公共決策咨詢制度發(fā)展進(jìn)行到底。

五、結(jié)論與討論

截至2019年，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度已走過10個(gè)年頭，經(jīng)歷了四屆，是一個(gè)非常典型的跟蹤和梳理地方政府創(chuàng)新后續(xù)發(fā)展的案例。10年來，基層公共決策咨詢制度真的持續(xù)發(fā)展了嗎？是內(nèi)卷化發(fā)展，流于花瓶式、擺設(shè)式、走過場和政治秀，還是真正實(shí)現(xiàn)了健康可持續(xù)，很好地回應(yīng)了創(chuàng)新初衷，促進(jìn)了民主協(xié)商？對(duì)于以上問題的關(guān)注研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值?；鶎庸矝Q策咨詢制度創(chuàng)新離不開政府的政策過程和行為邏輯，作為基層創(chuàng)新場域的重要主體，政府自身建構(gòu)應(yīng)該成為創(chuàng)新的重要內(nèi)容。吉登斯提出的“結(jié)構(gòu)二重性”理論也認(rèn)為，基于創(chuàng)新結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)者維度，創(chuàng)新主體自身建構(gòu)和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)包含與被包含的關(guān)系，彼此融合，創(chuàng)新主體通過適應(yīng)不斷變化的創(chuàng)新環(huán)境促進(jìn)創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展。本研究嘗試基于多層治理視角解讀基層公共決策咨詢創(chuàng)新中的政府邏輯以及中央、省、市、基層政府的治理邊界及其變化。如果說創(chuàng)新初期，基層政府的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力非常重要，則創(chuàng)新中后期，制度化、彈性化的創(chuàng)新環(huán)境和相應(yīng)的政治生態(tài)環(huán)境，中央、省級(jí)政府和市級(jí)政府的在場和憑借自身威權(quán)的強(qiáng)勢介入，則日益重要甚至是必須了。研究發(fā)現(xiàn)，中央要進(jìn)一步賦予基層政府更大的自主創(chuàng)新空間，防止基層政府因較低的行政層級(jí)而限制了其創(chuàng)新能力和靈活性。省級(jí)政府要充分意識(shí)到自身承上起下的核心主體地位，擔(dān)當(dāng)起創(chuàng)新攻堅(jiān)時(shí)期省級(jí)政府的使命，或者充分利用省級(jí)權(quán)威彌補(bǔ)中央的制度供給不足，或者積極向基層政府賦權(quán)。市級(jí)政府要充分做好省級(jí)政府和基層政府之間的政策傳遞、信息溝通、平臺(tái)搭建和資源鏈接工作。基層政府要堅(jiān)持初心，恪守基層創(chuàng)新的宗旨與使命，將基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展下去。

創(chuàng)新攻堅(jiān)既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，歷史上的重大政府創(chuàng)新往往都是在危急時(shí)期做出的。總之，伴隨基層創(chuàng)新逐漸走向深入，牽涉的問題越來越繁雜，我們不能再一味強(qiáng)調(diào)基層政府的作用，夸大其不作為，而是要基于全景視角，強(qiáng)調(diào)多級(jí)政府的綜合作用，發(fā)揮各自的智慧和優(yōu)勢，正視問題并積極解決。希望本領(lǐng)域和相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者們共同朝著這個(gè)方向展開思考和探索。

注釋

① 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性具有狹義與廣義之分。狹義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性是指該項(xiàng)創(chuàng)新在時(shí)間和空間意義下仍然存續(xù)甚至進(jìn)一步發(fā)展。廣義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性是指該項(xiàng)創(chuàng)新的要素得以留存和擴(kuò)散，并繼續(xù)在公共治理中發(fā)揮其積極作用(或許在當(dāng)?shù)匾严龌蚪K結(jié))。本文主要采用狹義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性概念。

② 根據(jù)Z鎮(zhèn)歷年工作文件整理而得。