肖金成，洪 晗

(1.中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，北京 102488； 2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 研究生院，北京 102488)

提要：促進(jìn)中小城市的發(fā)展，提升其人口和產(chǎn)業(yè)的集聚能力，是我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。作為聯(lián)系大城市、小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村的關(guān)鍵點(diǎn)，中小城市可以更好地輻射小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的發(fā)展，同時(shí)也可以疏解大城市功能。人口流動(dòng)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)是十分正常的，人口向大城市聚集也是一種必然趨勢(shì)。由于中小城市自身發(fā)展條件、所處區(qū)位、大城市的“虹吸效應(yīng)”等原因，造成其人口集聚能力普遍較弱。未來(lái)應(yīng)加快體制機(jī)制改革，以地州市為區(qū)域基本單元建立合理的城鎮(zhèn)體系，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，聚集經(jīng)濟(jì)要素，提高公共服務(wù)水平，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸引人口和產(chǎn)業(yè)向中小城市聚集，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、人口流出地州市及其城市的分布特征

人口是反映一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)繁榮度的晴雨表，城市是在人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不斷集聚中逐漸發(fā)展壯大的。我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是導(dǎo)致人口流動(dòng)的主要原因。為考察人口流出地區(qū)及其城市的分布特征，筆者以包括地級(jí)市、自治州、盟、地區(qū)在內(nèi)的322個(gè)地級(jí)行政區(qū)②(以下簡(jiǎn)稱地州市)為研究對(duì)象(延邊朝鮮族自治州、三沙市、大興安嶺地區(qū)以及新疆維吾爾自治區(qū)的自治州和地區(qū)數(shù)據(jù)缺失)。除吉林、黑龍江、新疆的地州市數(shù)據(jù)為2019年度數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)均為2018年度數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源于各城市的統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)、《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。人口流出地區(qū)的識(shí)別方式主要是計(jì)算地區(qū)常住人口與戶籍人口的差值，若常住人口超過(guò)戶籍人口，反映地區(qū)人口流入；反之，則反映人口流出。據(jù)測(cè)算，我國(guó)人口流出的地州市共有199個(gè)，占比61.8%。東部地區(qū)46個(gè)，中部地區(qū)64個(gè)，西部地區(qū)77個(gè)，東北地區(qū)12個(gè)，分別占比23.12%、32.16%、38.69%、6.03%。這其中有12個(gè)為自治州，1個(gè)盟，其余186個(gè)為地級(jí)市。流出人口共計(jì)10 967.86萬(wàn)人，東部地區(qū)2 652.32萬(wàn)人，中部地區(qū)3 725萬(wàn)人，西部地區(qū)3 956.54萬(wàn)人，東北地區(qū)634萬(wàn)人，分別占比24.18%、33.96%、36.07%、5.78%。

(一)凈流出人口小于50萬(wàn)的地州市數(shù)量最多

將地州市凈流出人口數(shù)量劃分為>100萬(wàn)、50萬(wàn)～100萬(wàn)、<50萬(wàn)3個(gè)等級(jí)，并以東中西部和東北地區(qū)③分別判斷各地區(qū)人口流出情況(見(jiàn)表1)。凈流出人口大于100萬(wàn)的地區(qū)共有31個(gè)，50萬(wàn)～100萬(wàn)的地區(qū)共有45個(gè)，低于50萬(wàn)的有122個(gè)，分別占比15.58%、22.61%、61.31%?？梢钥闯觯瑑袅鞒鋈丝诘陀?0萬(wàn)的地區(qū)數(shù)量和占比最高。在凈流出人口低于50萬(wàn)的地區(qū)中，東部地區(qū)共有23個(gè)，占東部地區(qū)全部人口流出地州市的比重約為82.61%；中部地區(qū)38個(gè)，占比59.38%；西部地區(qū)52個(gè)，占比67.53%；東北地區(qū)9個(gè)，占比75%。但各地區(qū)的占比都超過(guò)了50%，說(shuō)明無(wú)論是東、中、西部還是東北地區(qū)，50%以上的地州市凈流出人口都不高于50萬(wàn)。

表1 按人口凈流出數(shù)量劃分的地州市

(二)凈流出人口占總流出人口比重低于2%的地州市數(shù)量最多

將各地州市流出人口數(shù)量分別除以所在地區(qū)的流出人口總量，并將其劃分為>5%、2%～5%、<2%3個(gè)等級(jí)，可直觀反映出各地區(qū)的人口流出程度(見(jiàn)表2)。可以看出，占比超過(guò)5%的地區(qū)只有東部地區(qū)的保定、徐州、菏澤、茂名；中部地區(qū)的阜陽(yáng)、南陽(yáng)、商丘、信陽(yáng)、周口、駐馬店；西部地區(qū)的重慶、畢節(jié)，以及東北地區(qū)的朝陽(yáng)、齊齊哈爾、雞西、牡丹江、綏化，共計(jì)17個(gè)地州市，占比約8.54%。大多數(shù)地州市的流出人口占所在地區(qū)流出總?cè)丝诘谋戎囟嫉陀?%，其中，東部地區(qū)25個(gè)，占東部地區(qū)所有人口流出地州市的比重約為54.35%；中部地區(qū)47個(gè)，占比73.44%；西部地區(qū)61個(gè)，占比約79.22%；東北地區(qū)3個(gè)，占比約25%。除去東北地區(qū)，其他地區(qū)的占比都超過(guò)50%，西部地區(qū)甚至接近80%，可見(jiàn)大部分地州市，尤其是中西部地區(qū)的地州市，流出人口占所在地區(qū)總流出人口的比重并不是很高。

表2 各地州市流出人口占總流出人口比重

(三)人口流出地州市的城市規(guī)模普遍較小

在人口流出的地州市中，按照住建部公布的《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中公布的成區(qū)人口，統(tǒng)計(jì)出人口流出的地州市中城市的人口規(guī)模，并劃分為>100萬(wàn)、50萬(wàn)～100萬(wàn)、<50萬(wàn)3個(gè)等級(jí)，按照建設(shè)部的標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)常住人口超過(guò)100萬(wàn)的為大城市，50萬(wàn)～100萬(wàn)的為中等城市，<50萬(wàn)的為小城市，各地州市城市的等級(jí)情況如表3所示。除去數(shù)據(jù)缺失地區(qū)，人口流出地州市的大中小城市共有374個(gè)，其中東部地區(qū)110個(gè)，中部地區(qū)129個(gè)，西部地區(qū)112個(gè)，東北地區(qū)23個(gè)。其中大城市共有35個(gè)，占比為9.36%；中等城市共有83個(gè)，占比為22.19%；小城市有256個(gè)，占比68.45%。整體來(lái)說(shuō)，人口流出的地州市以中小城市為主，占比90.64%。分地區(qū)來(lái)看，東部地區(qū)城市常住人口50萬(wàn)～100萬(wàn)的城市共有22個(gè)，占東部地區(qū)人口流出地州市城市數(shù)量的比重為20%，城市常住人口低于50萬(wàn)的小城市占比為66.36%；中部地區(qū)的中等城市37個(gè)，占比為28.68%;小城市83個(gè)，占比63.34%；西部地區(qū)的中等城市18個(gè)，小城市85個(gè)，分別占比16.07%、75.89%；東北地區(qū)的中等城市6個(gè)，小城市15個(gè)，分別占比26.09%、65.22%。

表3 人口流出地州市的城市規(guī)模情況

續(xù)表3

二、人口流出地州市城市發(fā)展的困境

通過(guò)以上分析，得知人口流出的地州市占半數(shù)以上，但流出人口數(shù)量并不太多，流出數(shù)量較多的地州市分布在人口比較密集的中西部地區(qū)。人口流失的根本原因是城市吸引力太小、就業(yè)崗位不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低。當(dāng)然，大城市和東部發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)崗位多、收入高、吸引力大也是重要原因。人口流出的地州市城市發(fā)育不良的原因是多方面的。

(一)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)動(dòng)能減弱，新興產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，部分人口流出地州市中小城市的發(fā)展依然依賴于鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)的第二產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)品附加值低、能源消耗大、環(huán)境污染嚴(yán)重。隨著這些傳統(tǒng)行業(yè)的產(chǎn)能逐漸過(guò)剩，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力越來(lái)越大，原有的產(chǎn)品價(jià)格優(yōu)勢(shì)不再持續(xù)。除此之外，各地區(qū)的用工成本差距逐漸縮小，使得廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)不再突出。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的第二產(chǎn)業(yè)正在逐漸被以先進(jìn)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為代表的新型第二產(chǎn)業(yè)所取代，對(duì)于依然依賴傳統(tǒng)第二產(chǎn)業(yè)的中小城市來(lái)說(shuō)，勢(shì)必面臨著新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的問(wèn)題。而大多數(shù)人口流出地州市的城市規(guī)模都較小，經(jīng)濟(jì)體量不大，缺乏資金、政策支持，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和配套設(shè)施建設(shè)落后，承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的條件較差。且企業(yè)大多呈零散化分布，缺少龍頭企業(yè)帶動(dòng)，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，使得中小城市短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)新舊產(chǎn)能轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度始終滯后，就業(yè)崗位少，發(fā)展前景差，城市對(duì)人口的吸引力較低。

建立危險(xiǎn)、劇毒、有害、放射性、可傳染性物品的全程監(jiān)控體系，不斷列出和修訂上述物品清單，通過(guò)統(tǒng)一或申報(bào)購(gòu)置，財(cái)務(wù)報(bào)銷警示，使用者提供購(gòu)置、使用、銷毀方案等方式對(duì)其實(shí)行自購(gòu)置到銷毀的一條龍?zhí)幹梅桨?，?jīng)校院兩級(jí)審批，嚴(yán)格把好使用和監(jiān)控關(guān)。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)資源欠缺

受限于財(cái)政因素，多數(shù)中小城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入有限。體現(xiàn)在城市的交通、通信等方面發(fā)展緩慢，不僅降低了本地居民的居住意愿，也限制了外來(lái)人口的流入意愿，同時(shí)還增加了企業(yè)的運(yùn)輸成本，部分城市的發(fā)展面臨“進(jìn)不來(lái)，出不去”的困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸被邊緣化。除此之外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后還體現(xiàn)在對(duì)垃圾、污水、廢氣等的處理上，由于中小城市廢棄物處理廠的建設(shè)和運(yùn)行缺乏資金支持，使其對(duì)污染物的處理效率遠(yuǎn)低于大城市[2]，環(huán)保措施不到位，廢水、廢氣等排放超標(biāo)，生態(tài)環(huán)境日益惡化，城市生活環(huán)境變差，人們定居意愿降低。

隨著收入水平的提高人們對(duì)城市所提供的政治、社會(huì)環(huán)境等都有更高的要求，而中小城市的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、養(yǎng)老、文化娛樂(lè)等公共事業(yè)方面的發(fā)展也相對(duì)滯后，城市公共服務(wù)水平與大城市有較大差距，難以滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，從而影響人們的生活質(zhì)量，導(dǎo)致中小城市吸引力不強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)力弱。

(三)省會(huì)城市和周邊大城市的“虹吸效應(yīng)”

省會(huì)城市或大城市的“虹吸效應(yīng)”是導(dǎo)致周邊地區(qū)人口流出的主要因素。由于省會(huì)城市在就業(yè)機(jī)會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面都具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，吸引周邊人口、資本不斷向此集聚，使得極化趨勢(shì)日益明顯，形成省會(huì)城市對(duì)周邊地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”[3]，再加高速鐵路等交通工具的快速發(fā)展，不僅改善了交通運(yùn)輸條件，也加大了人口的流動(dòng)強(qiáng)度。人口持續(xù)不斷地向特大城市或省會(huì)城市流入，使得其周邊地區(qū)的城市發(fā)展缺乏勞動(dòng)力支撐，也難以吸引要素集聚[4]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益陷入困境。

與大城市相比，中小城市往往不具備比較優(yōu)勢(shì)。部分中小城市地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，遠(yuǎn)離港口、交通樞紐，不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)，同時(shí)自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，交通不發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低。除部分城市以外，多數(shù)中小城市資源稟賦并不是十分豐富，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以支撐勞動(dòng)力的就業(yè)需求。種種因素使得這些地州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢，人口和資本流失嚴(yán)重。

(四)體制機(jī)制影響地州市中心城市的發(fā)展

與西方國(guó)家不同，大部分中國(guó)城市的資源分配都受行政體制的約束，要經(jīng)歷從中央到地方、從上級(jí)到下級(jí)的層層分配[5]。行政級(jí)別越高的城市擁有越多的政治資本，能夠左右資源再分配的流向，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才吸引、投資激勵(lì)等方面都更具優(yōu)勢(shì)[6]。一般來(lái)講除四大直轄市之外，省會(huì)城市絕大多數(shù)都是大城市或特大城市，其原因是利用其政治資源，促進(jìn)要素聚集，而要素的聚集又會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)省會(huì)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而產(chǎn)生“循環(huán)累積效應(yīng)”[7]。在“循環(huán)累積效應(yīng)”的作用下，中小城市很難獲得相應(yīng)的資金支持和發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致大城市與中小城市在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)機(jī)會(huì)等方面都相差懸殊[8]。

除城市行政級(jí)別外，地方政府選擇性的短期行為也是影響中小城市發(fā)展的重要因素。有些地方政府官員出于自身利益的考量，或是選擇“為官不為”，或是選擇“為所欲為”，一些地方官員為仕途升遷不顧長(zhǎng)期和全局利益，不惜代價(jià)發(fā)展大城市，忽略中小城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求[9]。如國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，絕大多數(shù)在省會(huì)城市和直轄市，只有為數(shù)不多的在非省會(huì)城市，進(jìn)一步強(qiáng)化了“一市獨(dú)大”的局面。近年來(lái)，國(guó)家建設(shè)部不斷推出所謂的“國(guó)家中心城市”，進(jìn)一步激發(fā)了做大做強(qiáng)省會(huì)城市的沖動(dòng)，地州市的中心城市的發(fā)展受到抑制，空間格局愈加不合理。

四、人口流出地州市中小城市發(fā)展的路徑與策略

作為連接大城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的重要紐帶，中小城市在我國(guó)城鎮(zhèn)化層級(jí)體系中有著“承上啟下”的作用，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、疏解大城市功能、緩解“大城市病”等方面發(fā)揮著重要的作用，對(duì)提高我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量、加快城鎮(zhèn)化的推進(jìn)具有重要意義?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》中也明確提出，“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，鼓勵(lì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局”②。合理引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)在中小城市集聚，提高城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也是推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化道路高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。

(一)重視人口流出地州市區(qū)域性中心城市的發(fā)展

全國(guó)199個(gè)人口流出的地州市中，中小城市有374個(gè)，每個(gè)地州市平均擁有城市數(shù)1.87個(gè)，城市常住人口超過(guò)100萬(wàn)的只有35個(gè)(包括重慶)，占比9.4%，其余都是中小城市。假設(shè)一個(gè)地州市擁有一個(gè)區(qū)域性中心城市，其中心城市多數(shù)也是中小城市。

與世界其他國(guó)家有所不同，我國(guó)郡縣制實(shí)行的歷史最長(zhǎng)?？h作為基層行政機(jī)構(gòu)歷史悠久，但縣域面積和人口規(guī)模較小，多數(shù)縣的面積1 000平方千米左右，人口50萬(wàn)人左右，縣城的人口一般10萬(wàn)人左右，很難納入小城市的序列。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)要素加速向大城市聚集，小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展受限，經(jīng)濟(jì)增速相對(duì)滯后[10]。新中國(guó)成立后，在省與縣之間，增加地區(qū)一級(jí)，但只是作為省政府的派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有多少財(cái)權(quán)，改革開(kāi)放后，實(shí)行地市合并和地改市，地級(jí)市才真正成為省與縣之間的行政機(jī)構(gòu)。地級(jí)市的區(qū)域范圍一般1萬(wàn)平方千米左右，人口500萬(wàn)人左右，區(qū)域半徑50千米左右，中心城市如果超過(guò)區(qū)域人口的20%，人口可超過(guò)100萬(wàn)人。但由于體制并未完全理順，地級(jí)市仍囿于城市圈中，而與下轄各縣若即若離，并未真正實(shí)現(xiàn)一體化，尤其是財(cái)政體制基本上是分割的，很多地級(jí)中心城市首位度不高，帶動(dòng)力不強(qiáng)。一些學(xué)者提出“撤銷地級(jí)市”“市縣分治”或“省直管縣”，是開(kāi)歷史倒車，與消除城鄉(xiāng)分割、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的大勢(shì)不合，也不利于產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市集聚[11]。要進(jìn)一步明確，地級(jí)市不是城市，是包括中心城市與周邊各縣市的行政區(qū)。應(yīng)在地州市范圍內(nèi)建立合理的城市體系，區(qū)域性中心城市應(yīng)是開(kāi)放的并應(yīng)具有一定的首位度，應(yīng)采取措施，消除行政分割和城鄉(xiāng)分割，將區(qū)域性中心城市由中小城市發(fā)展為大城市[12]。

(二)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平

城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平是吸納人口和產(chǎn)業(yè)集聚的硬實(shí)力和軟實(shí)力。要加快城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并完善與周邊各縣的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，推進(jìn)教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)體系的發(fā)展，解決農(nóng)民工安置問(wèn)題，建立住房的多元化供給體系，提高居民的歸屬感、幸福感，讓人們?cè)诔鞘邪簿訕?lè)業(yè)。

值得注意的是，在現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，中小城市普遍面臨事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題，地方政府財(cái)力有限，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的資金投入也有限。要想破解這一難題，一方面要靠深化財(cái)稅體制改革，加快研究和推進(jìn)稅收制度的改革，為城市政府創(chuàng)造更為穩(wěn)定的收入來(lái)源，逐漸擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴；另一方面要鼓勵(lì)民間資本積極參與城市建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用；推進(jìn)公共事業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)城市供水、供電、綠化建設(shè)等項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)，創(chuàng)新政府部門與民間企業(yè)的合作模式，讓民間資本直接參與特許經(jīng)營(yíng)；促進(jìn)項(xiàng)目招投標(biāo)的透明化、公平化，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批手續(xù)，給予參與企業(yè)相應(yīng)的稅收優(yōu)惠；同時(shí)，要保證民企在公共事業(yè)建設(shè)與其他所有制企業(yè)的待遇公平化；對(duì)于那些投資回報(bào)較為穩(wěn)定、投資規(guī)模較大、周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，可先行試點(diǎn)，通過(guò)政企合作對(duì)其進(jìn)行改造升級(jí)，最大限度地改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。與此同時(shí)，有條件的城市還可以選擇發(fā)行債券等金融工具進(jìn)行融資，擴(kuò)大融資渠道。

(三)發(fā)揮成本優(yōu)勢(shì)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

目前，中小城市雖然與大城市還存在較大的發(fā)展差距，但卻擁有要素成本、自然資源等優(yōu)勢(shì)，隨著城市群的形成以及大城市的功能不斷升級(jí)，城市群內(nèi)的大城市面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一些大城市的城市功能會(huì)逐漸疏解出來(lái)，中小城市應(yīng)當(dāng)利用好這一歷史機(jī)遇，主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，積極引導(dǎo)符合行業(yè)準(zhǔn)入門檻、資源承載力強(qiáng)、環(huán)境污染小的產(chǎn)業(yè)在中小城市布局。對(duì)中小城市來(lái)說(shuō)，發(fā)展先進(jìn)服務(wù)業(yè)等的優(yōu)勢(shì)不大，由于區(qū)位劣勢(shì)不斷弱化和成本優(yōu)勢(shì)不斷強(qiáng)化，承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是可行的[13]。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中也提出：“引導(dǎo)中小城市夯實(shí)制造業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮要素成本低的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，推動(dòng)制造業(yè)特色化差異化發(fā)展，形成以先進(jìn)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！雹侔l(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，要著重提高中小企業(yè)的創(chuàng)新能力，一是要在企業(yè)管理制度上創(chuàng)新，二是要在產(chǎn)品和生產(chǎn)工序上創(chuàng)新，同時(shí)還要探索如何將科研成果創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)成果，提升產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，尤其要加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，加大行政處罰力度，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供核心保障。

除此之外，中小城市包括縣城應(yīng)當(dāng)立足自身獨(dú)特的文化底蘊(yùn)、民俗風(fēng)情、豐富的自然資源等優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)集中精力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)城市的特色資源不能做簡(jiǎn)單的原始開(kāi)發(fā)，而要在加強(qiáng)品牌知名度、提升品牌質(zhì)量等方面做文章，在國(guó)際、國(guó)內(nèi)樹(shù)立良好的品牌形象[14]。要發(fā)揮企業(yè)在打造特色產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)作用，給予一定的優(yōu)惠政策支持，拓寬企業(yè)融資渠道。要強(qiáng)化地方政府的引領(lǐng)者、改革者和服務(wù)者的作用，改善營(yíng)商環(huán)境，積極招商引資。積極推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，加強(qiáng)企業(yè)之間、政企之間的溝通協(xié)作，通過(guò)政府有效引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、社會(huì)其他主體積極參與，才可以共同推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快中小城市的發(fā)展?！叭丝谶w移的基本邏輯是人隨產(chǎn)業(yè)走，人往高處走”[15]，產(chǎn)業(yè)的集聚必然會(huì)帶來(lái)人口的集聚，只有形成了產(chǎn)業(yè)與人口的良性互動(dòng)，才能促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)向本地的城市流動(dòng)，減少人口外流。

(四)打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，建設(shè)現(xiàn)代城市

所謂產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，就是政府為吸引產(chǎn)業(yè)聚集，而規(guī)劃建設(shè)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，有的謂之經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，有的謂之高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，有的謂之工業(yè)園區(qū)，還有的直接謂之產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。不管叫什么名稱，其本質(zhì)都是產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。通過(guò)規(guī)劃建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化投資環(huán)境，并為企業(yè)提供完善的服務(wù)。

建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)的目的：一是優(yōu)化投資環(huán)境。既要改善投資的硬環(huán)境，又要改善投資的軟環(huán)境。投資者的根本目的是為了取得收益，這是其發(fā)展壯大的根本保證，也是其生存的基本條件。新時(shí)期，招商引資、聚集產(chǎn)業(yè)仍是一些區(qū)域、城市加快發(fā)展的主要手段，但僅靠口號(hào)和熱情是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要靠營(yíng)商環(huán)境的改善。政府要加大投入，投入精干力量，加強(qiáng)服務(wù)；二是推動(dòng)產(chǎn)城融合。通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)這一平臺(tái)，讓產(chǎn)業(yè)和城市有機(jī)地結(jié)合在一起。這里所謂的產(chǎn)業(yè)是第二產(chǎn)業(yè)，這里所謂的城市是商貿(mào)居住。開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)依托城市，不能離城市太遠(yuǎn)，在發(fā)展工業(yè)的同時(shí)發(fā)展商貿(mào)居??；三是加快產(chǎn)業(yè)聚集。開(kāi)發(fā)區(qū)的主要功能是聚集產(chǎn)業(yè)，應(yīng)通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)吸引產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)區(qū)是聚集產(chǎn)業(yè)的平臺(tái)，只要把產(chǎn)業(yè)聚集起來(lái)了，走“集中發(fā)展、集群發(fā)展、集約發(fā)展”的新路子，這樣，開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)勢(shì)就能充分體現(xiàn)出來(lái)。

傳統(tǒng)城市是政府和軍隊(duì)駐扎的地方，圍繞政府和軍隊(duì)的需求服務(wù)業(yè)得以發(fā)展，所以級(jí)別越高，城市規(guī)模就越大，這就是省會(huì)城市比地級(jí)市、地級(jí)市比縣城規(guī)模大的原因。現(xiàn)代城市是產(chǎn)業(yè)聚集形成的城市，產(chǎn)業(yè)聚集創(chuàng)造了就業(yè)崗位，人口聚集起來(lái)，形成越來(lái)越大的需求，服務(wù)業(yè)相應(yīng)發(fā)展起來(lái)，規(guī)模便越來(lái)越大，小城市可發(fā)展成為中等城市，中等城市可發(fā)展成為大城市，不必依靠政府的級(jí)別就能夠迅速發(fā)展起來(lái)。中小城市的發(fā)展要靠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，靠產(chǎn)業(yè)的聚集，同時(shí)，現(xiàn)代化城市隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)。

(五)加快戶籍制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合已經(jīng)是我國(guó)社會(huì)各界高度關(guān)注的問(wèn)題，對(duì)持續(xù)推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化具有重要的戰(zhàn)略意義，也是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。放寬中小城市的落戶條件，是推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要舉措，人口由農(nóng)村流向中小城市，不僅會(huì)擴(kuò)大城市規(guī)模，培養(yǎng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，也會(huì)推動(dòng)中小城市的消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，因此，對(duì)于中小城市來(lái)說(shuō)，是重要的發(fā)展機(jī)遇。但是由于戶籍制度的存在，使得農(nóng)民進(jìn)入城市的難度加大，制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。要深化戶籍制度改革，必須要從頂層完善戶籍制度的設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌，建立以常住地為基點(diǎn)的戶籍制度，成立戶籍改革專門機(jī)構(gòu)。同時(shí)，必須要解決流入人口的配套問(wèn)題，完善居住環(huán)境，一方面政府要控制房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲；另一方面對(duì)于沒(méi)有能力購(gòu)房的人群，要擴(kuò)大廉租房、安置房等的建設(shè)，同時(shí)給予一部分稅收優(yōu)惠、財(cái)政援助等。要實(shí)現(xiàn)教育平等化，逐漸讓戶籍與教育機(jī)會(huì)脫鉤，探索建立子女“就地入學(xué)”的服務(wù)機(jī)制，同時(shí)要建立轉(zhuǎn)移人口子女教育成本補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，提高對(duì)流動(dòng)人口子女教育的補(bǔ)貼。完善社保制度，擴(kuò)大社保覆蓋面積，加快研究農(nóng)民工保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)的銜接問(wèn)題，加大政府財(cái)政補(bǔ)貼力度，加大對(duì)來(lái)城市創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的保障。加快土地制度的改革，對(duì)進(jìn)入城市農(nóng)民的土地“確權(quán)”，避免地方政府為擴(kuò)大城市建設(shè)用地?fù)p害農(nóng)民利益，加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，擴(kuò)大農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，要把農(nóng)村建立成產(chǎn)權(quán)分明、開(kāi)放有序的市場(chǎng)主體。

作為農(nóng)村勞動(dòng)力的“蓄水池”，中小城市的發(fā)展有利于吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化、降低城鎮(zhèn)化成本有著重要意義。改革戶籍制度，擴(kuò)大中小城市農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納能力，不僅符合新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略任務(wù)的目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)城市融合的重要手段。

五、結(jié)語(yǔ)

提高人口流出地區(qū)中小城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系、實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。目前，我國(guó)人口流出地州市中的中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)水平低、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，造成人口流出等問(wèn)題，使這些中小城市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用有限。因此，提高人口流出地州市中小城市的吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力，是提升其在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中作用的關(guān)鍵。提供充足的就業(yè)崗位是吸引人口回流的基礎(chǔ)。因此，要吸引產(chǎn)業(yè)，積極承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造特色產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)戶籍制度改革，逐漸放寬中小城市落戶條件。解決政府資金不足的問(wèn)題，主動(dòng)推進(jìn)財(cái)稅機(jī)制改革，鼓勵(lì)民間資本參與城市建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化娛樂(lè)等公共服務(wù)水平，優(yōu)化城市生活環(huán)境。

注 釋：

①中華人民共和國(guó)中央人民政府：http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm。

②重慶市是直轄市，是4個(gè)直轄市中唯一一個(gè)人口流出地區(qū)，鑒于市轄區(qū)太多，此處納入地州市進(jìn)行分析。

③東部地區(qū)包括北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南；中部地區(qū)包括安徽、江西、湖南、湖北、河南、山西；西部地區(qū)包括陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、重慶、四川、貴州、云南、西藏、廣西、內(nèi)蒙古；東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江。