黃 君

一、問題提出

兒童是社會(huì)上脆弱的群體之一，其心智不成熟，需依賴成人社會(huì)的撫養(yǎng)和支持才能得到生存發(fā)展。特別是留守兒童和困境兒童群體，由于他們的家庭支持系統(tǒng)更加薄弱，使得他們的處境更加艱難，面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地做好留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護(hù)工作，防止兒童惡性傷害事件發(fā)生①2012年11月16日，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)發(fā)生5名流浪兒童為避寒，躲入垃圾箱烤火被悶死的事件，從這一事件以來，媒體對(duì)兒童傷害性的事件披露越來越多，引起了政府相關(guān)部門的重視，開始陸續(xù)出臺(tái)一系列關(guān)愛和保護(hù)留守兒童和困境兒童的政策文件。民政部在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立兒童福利司，統(tǒng)籌兒童福利的工作；省級(jí)民政部門設(shè)立兒童福利處，專門負(fù)責(zé)兒童福利工作的開展。這是中國(guó)兒童保護(hù)工作的重大進(jìn)步。，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)愛保護(hù)留守兒童和困境兒童的政策文件（黃君，2017）。為進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕13號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)）的文件精神，健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，2019年4月，民政部等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文①2019年4月，民政部、教育部、公安部、司法部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院婦兒工委辦公室、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)殘聯(lián)10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見（民發(fā)〔2019〕34號(hào)）》的文件，為提升未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，加強(qiáng)基層兒童工作隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)工作指明了方向。，明確提出建立兒童主任隊(duì)伍，加強(qiáng)基層兒童工作隊(duì)伍建設(shè)。兒童主任作為政府部門兒童工作的專門隊(duì)伍被正式提出來，目的是確保兒童的服務(wù)工作有人做，兒童保護(hù)的責(zé)任有人承擔(dān)。從文件的精神和要求可以看出，承擔(dān)兒童主任角色的人員除具備兒童保護(hù)的能力之外，還需具備愛心和責(zé)任心。在政策執(zhí)行中，兒童主任一般由村（居）民委員會(huì)的委員、大學(xué)生村官或?qū)I(yè)的社會(huì)工作者擔(dān)任。作為政策的直接執(zhí)行者，兒童主任在實(shí)踐中受到哪些結(jié)構(gòu)性因素的影響？面臨哪些困境？本研究通過深入訪談15名兒童主任及相關(guān)的工作人員，以期深入了解兒童主任群體面臨的困境及其影響因素，為建設(shè)一支職業(yè)能力強(qiáng)，專業(yè)化水平高，能夠切實(shí)做好兒童保護(hù)工作的兒童主任隊(duì)伍提供可能的方向。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

中國(guó)的兒童保護(hù)工作者是隨著中國(guó)的兒童保護(hù)體系建設(shè)出現(xiàn)的。在中國(guó)傳統(tǒng)文化觀念中，兒童是屬于家庭的“私人財(cái)產(chǎn)”，兒童照料和保護(hù)的責(zé)任主體是家庭，不存在現(xiàn)代意義上的兒童保護(hù)工作者?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，日本的侵略戰(zhàn)爭(zhēng)造成重大傷亡，很多為國(guó)犧牲的戰(zhàn)士遺留下來的子女無(wú)人照顧，產(chǎn)生大量苦難兒童。為了拯救戰(zhàn)爭(zhēng)中的苦難兒童，中國(guó)婦女界積極行動(dòng)，在武漢成立“戰(zhàn)時(shí)兒童保育會(huì)”，并邀請(qǐng)宋美齡統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)?！皯?zhàn)時(shí)兒童保育會(huì)”的兒童工作人員主要承擔(dān)兒童的養(yǎng)育、照料及教育的任務(wù)（古為明，2006）。

從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，中國(guó)的兒童保護(hù)工作者經(jīng)歷了六個(gè)不同的發(fā)展階段：首先，從1949年新中國(guó)成立以后到1958年“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)爆發(fā)，這一時(shí)期的兒童觀念是培養(yǎng)社會(huì)主義的建設(shè)者和接班人，這是從國(guó)家建設(shè)的需要出發(fā)為導(dǎo)向的兒童教育（陳樂樂，2019），兒童工作者主要為兒童的教育者，并沒有形成現(xiàn)代意義的兒童保護(hù)理念。其次，從1958年開始的“大躍進(jìn)”到1976年的文化大革命時(shí)期，兒童成為文革運(yùn)動(dòng)的主要力量，兒童的“革命身份”異化了其真實(shí)的生活，兒童工作者（當(dāng)時(shí)主要是兒童教育工作者）遭到嚴(yán)厲的抵制和批判（陳樂樂，2019）。第三，從1977年開始到1990年，受到人們對(duì)十年文革浩劫的反思和改革開放思潮的影響，中國(guó)的現(xiàn)代兒童觀念開始出現(xiàn)，兒童保護(hù)的意識(shí)開始萌芽，現(xiàn)代意義上的兒童保護(hù)工作者開始出現(xiàn)（杜雅瓊、杜寶貴，2019）。特別是1979年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)恢復(fù)和中國(guó)的合作，國(guó)際兒童觀念開始逐漸影響中國(guó)的兒童保護(hù)工作者。1981年中國(guó)成立婦女兒童工作委員會(huì)，1990年2月，中國(guó)關(guān)心下一代工作委員會(huì)成立；1990年8月，中國(guó)簽署了《兒童權(quán)利公約》，這些群團(tuán)組織的成立及《兒童權(quán)利公約》的簽署為兒童工作的開展，擴(kuò)大兒童工作隊(duì)伍起到了重要的推動(dòng)作用。第四，從1991年到2011年，隨著《中國(guó)兒童發(fā)展綱要》、《未成年人保護(hù)法》等政策法規(guī)的制定出臺(tái)，兒童保護(hù)制度不斷完善，兒童保護(hù)的理念不斷深入，兒童保護(hù)工作隊(duì)伍進(jìn)一步擴(kuò)大，專職從事兒童保護(hù)工作的人員不斷增加。第五，從2012年到2019年，受2012年貴州畢節(jié)系列兒童傷害事件的影響，國(guó)家出臺(tái)了一系列兒童保護(hù)的政策，通過建立兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)兒童保護(hù)工作措施，使得兒童保護(hù)工作快速推進(jìn)，兒童保護(hù)工作者的數(shù)量不斷增加，工作能力不斷增強(qiáng)。第六，2019年至今，隨著國(guó)家部委的機(jī)構(gòu)改革，民政部整合內(nèi)部?jī)和?wù)資源，新成立兒童福利司負(fù)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)兒童福利工作開展。這對(duì)兒童保護(hù)事業(yè)及兒童工作者的發(fā)展具有重要的意義。兒童主任正是在新成立的兒童福利司的領(lǐng)導(dǎo)下制定出臺(tái)的兒童保護(hù)機(jī)制。

兒童主任是兒童保護(hù)政策“最后一公里”的實(shí)踐者，他們直接負(fù)責(zé)兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)政策的執(zhí)行落實(shí)。兒童主任隊(duì)伍的狀況直接關(guān)系到兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)政策的實(shí)施效果。因此，重視兒童主任隊(duì)伍建設(shè)，是做好兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)有關(guān)于兒童主任的研究相對(duì)較少，筆者在學(xué)術(shù)期刊的檢索中尚未發(fā)現(xiàn)有專門關(guān)于兒童主任的研究文章，僅有3篇是關(guān)于兒童工作者研究的論文。這三篇論文分別從兒童工作者的責(zé)任意識(shí)，兒童工作者的職責(zé)，兒童工作者的職業(yè)狀況進(jìn)行了研究。研究指出，兒童工作者應(yīng)該具有現(xiàn)代意識(shí)（吳建明，2003），要成為兒童權(quán)利的捍衛(wèi)者（孫云曉，2008），同時(shí)呼吁政府相關(guān)部門要關(guān)注兒童工作者的職業(yè)狀況，要通過加大投入，彈性管理的方式降低兒童工作者的職業(yè)倦怠，促進(jìn)兒童工作者隊(duì)伍的發(fā)展（趙秀梅，2019）。從文獻(xiàn)梳理可以看出，學(xué)術(shù)界針對(duì)兒童主任群體的研究較少，已有的研究還不夠深入。

（二）分析框架

政策執(zhí)行是政策制定者將政策制定的意圖付諸實(shí)踐的重要過程。從20世紀(jì)70年代開始，政策執(zhí)行研究逐漸成為政策研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容，并形成了“自上而下”“自下而上”和整合研究的三種不同的研究路徑（朱亞鵬，2013：138）。米德（Meter）和霍恩（Horn）在《政策執(zhí)行過程：一個(gè)概念性框架》一書中提出“自上而下”的政策執(zhí)行系統(tǒng)理論分析框架，將政策執(zhí)行結(jié)果能否實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)的影響因素分成六個(gè)不同的方面。他們認(rèn)為，政策執(zhí)行的效果受到政策標(biāo)準(zhǔn)和目的、政策資源、組織間溝通和強(qiáng)制活動(dòng)、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征、政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及政策執(zhí)行者意向或偏好的影響（柴寶勇、周君玉，2020）。這些因素的相互作用決定著政策執(zhí)行的效果（如圖1）。

圖1 米德-霍恩政策執(zhí)行分析框架

從米德（Meter）和霍恩（Horn）的政策執(zhí)行分析框架可以看出，政策標(biāo)準(zhǔn)和目的、政策資源、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)特性這三個(gè)因素是政策執(zhí)行分析框架的邏輯分析起點(diǎn)，按照分析框架提出的方向和順序進(jìn)行討論，本文梳理出四條分析邏輯線路，詳細(xì)梳理分析兒童主任政策運(yùn)行的困境。米德和霍恩的政策執(zhí)行分析框架可以看出，政策的標(biāo)準(zhǔn)和目的、政策資源是影響政策執(zhí)行分析最直接的因素。第一、二、三條的邏輯分析路線都是從政策的直接影響因素出發(fā)。首先，政策標(biāo)準(zhǔn)和目的直接影響著涉及政策執(zhí)行組織之間的溝通和行動(dòng)，各組織之間的溝通和行動(dòng)又直接影響著政策執(zhí)行者的意向和偏好，從而影響政策執(zhí)行的效果；其次，政策資源影響著各組織之間的溝通行動(dòng)和政策執(zhí)行者的意向、偏好，從而影響政策執(zhí)行的效果；第三，政策資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治環(huán)境同樣會(huì)影響著政策執(zhí)行者的意向和偏好，從而影響著政策執(zhí)行的效果；第四，在米德和霍恩的政策執(zhí)行分析框架中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)雖然不受到政策標(biāo)準(zhǔn)與目的、政策資源因素的影響，但可以直接通過影響政策執(zhí)行者的意向和偏好而影響政策的執(zhí)行效果。本文借助米德（Meter）和霍恩（Horn）的政策執(zhí)行分析框架的四條邏輯線路，詳細(xì)分析影響兒童主任政策運(yùn)行的因素，從動(dòng)態(tài)的角度把握兒童主任政策運(yùn)行過程中面臨的困境及原因，為更好地建設(shè)好兒童主任隊(duì)伍提供可能的出路。

三、兒童主任政策運(yùn)行概況

兒童主任隊(duì)伍建設(shè)是新時(shí)代政府推動(dòng)留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)工作，落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)愛保護(hù)留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)文件精神的一項(xiàng)重要舉措。兒童主任隊(duì)伍建設(shè)是否完善直接關(guān)系到留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)水平。本文運(yùn)用定性研究的方法，對(duì)J市兒童主任政策運(yùn)行情況進(jìn)行深入的調(diào)查研究。定性研究是一種深入實(shí)地，在自然情景中以收集定性資料為主，通過詮釋的途徑來理解和揭示社會(huì)現(xiàn)象及其內(nèi)部意義的研究方法（風(fēng)笑天，2017）。本研究采用定性的研究方法，目的是通過深入訪談了解兒童主任群體在實(shí)踐中面臨的困境及其背后的影響因素。本研究選取了J市的10名兒童主任和3名民政部門負(fù)責(zé)兒童主任工作的行政人員，2名社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)兒童主任督導(dǎo)員作為訪談對(duì)象。J市是民政部留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)的試點(diǎn)城市。本研究通過對(duì)選取的研究對(duì)象一對(duì)一地深度訪談，深入了解兒童主任群體目前的工作狀況及其面臨的困境，深入剖析造成兒童主任群體困境的影響因素，為更好地建設(shè)兒童主任隊(duì)伍提供可行的途徑。訪談對(duì)象的具體情況詳見表1。

表1 訪談對(duì)象情況一覽表

民政部關(guān)于建立兒童主任工作隊(duì)伍的政策文件出臺(tái)后，J市民政局按照政策文件的要求迅速開展系列工作。首先，召開全市各地區(qū)民政工作會(huì)議，傳達(dá)民政部和省民政廳關(guān)于建立兒童主任工作隊(duì)伍的要求，明確由J市未成年人保護(hù)中心牽頭，統(tǒng)籌推動(dòng)兒童主任工作的部署和落實(shí)。其次，明確在村一級(jí)設(shè)立兒童主任工作崗位，推動(dòng)各縣市區(qū)在村級(jí)全部設(shè)立兒童主任工作崗。根據(jù)民政部《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》的文件要求，明確村級(jí)兒童主任的崗位設(shè)置，并將這一崗位設(shè)置納入村級(jí)自治的事務(wù)工作安排中。第三，明確兒童主任的人選，落實(shí)兼職兒童主任名單。根據(jù)兒童主任工作政策文件的要求，J市各級(jí)縣市區(qū)在市未成年人保護(hù)中心的統(tǒng)籌下，各村明確落實(shí)了兼職兒童主任的人選，并將全部?jī)和魅蔚拿麊武浫肴袃和魅喂芾硐到y(tǒng)。第四，明確兒童主任的工作基本要求。兒童主任工作的基本要求是參照民政部?jī)和魅蔚牧?xiàng)工作職責(zé)執(zhí)行，沒有具體化為地方的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。此外，各級(jí)民政局也相應(yīng)組織了一些培訓(xùn)，從兒童保護(hù)意識(shí)培養(yǎng)、兒童主任工作內(nèi)容、兒童保護(hù)方法技巧等方面提升兒童主任的工作意識(shí)和工作能力。以上梳理可以看出，J市兒童主任政策運(yùn)行中已經(jīng)完成了“定崗”“定人”的工作，即在村級(jí)設(shè)立兒童主任工作崗位，明確兼職兒童主任的人選。受新冠肺炎疫情的影響，兒童主任的“定責(zé)”尚未具體明確。在民政部和省民政廳的大力推動(dòng)下，兒童主任隊(duì)伍建設(shè)在不斷穩(wěn)步推進(jìn)，但是從目前兒童主任政策運(yùn)行的情況來看，兒童主任的政策運(yùn)行仍然存在著身份模糊、能力缺乏和保障缺失的困境，這些困境影響著設(shè)立兒童主任政策目標(biāo)的達(dá)成。

四、兒童主任政策運(yùn)行面臨的三重困境

（一）兒童主任政策主體的多元性和角色的多重性導(dǎo)致身份模糊

身份是任何自我發(fā)送符號(hào)意義或解釋符號(hào)意義時(shí)必須采用的一個(gè)角色，是與對(duì)方、與符號(hào)文本相關(guān)的一個(gè)人際或社會(huì)角色（戴桂玉，2016）。從米德—霍恩的政策執(zhí)行分析框架第一條邏輯分析路線可以看出，政策的標(biāo)準(zhǔn)和目的影響著組織間的溝通和行動(dòng)，并影響政策執(zhí)行者的偏好，從而影響政策執(zhí)行的效果。兒童主任政策執(zhí)行中，對(duì)于兒童主任這個(gè)政策主體由誰(shuí)來承擔(dān)是模糊的，即政策主體的標(biāo)準(zhǔn)是多重、不明確的。這導(dǎo)致兒童主任身份的模糊。身份模糊是兒童主任隊(duì)伍面臨的首要困境。身份模糊主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，第一，兒童主任角色的承擔(dān)者不明確。根據(jù)民政部等10個(gè)部門聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見（民發(fā)〔2019〕34號(hào)）》文件內(nèi)容顯示，兒童主任可以由村（居）民委員會(huì)委員、大學(xué)生村官或?qū)I(yè)社會(huì)工作者等人員承擔(dān)，且優(yōu)先安排村（居）民委員會(huì)女性委員擔(dān)任。從文件的精神的可以看出，并沒有專門規(guī)定由誰(shuí)來做兒童主任。傳統(tǒng)的兒童工作主要由村（居）會(huì)的婦聯(lián)干部承擔(dān)，村（居）婦女干部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)婦女兒童工作。民政部機(jī)構(gòu)改革后，專門成立了兒童福利司，全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)兒童福利工作。兒童主任隊(duì)伍建設(shè)的政策文件是兒童福利司成立以來頒布的第一個(gè)政策文件內(nèi)容，但是文件仍然沒有明確兒童主任由誰(shuí)來承擔(dān)，導(dǎo)致不同地區(qū)承擔(dān)兒童主任身份人員多樣化、模糊化。第二，兒童主任的工作是兼職的工作。兼職工作的性質(zhì)表明，這并不是兒童主任承擔(dān)的主要工作，兼職工作的開展存在一定的張力，特別是作為兼職的兒童主任，當(dāng)他們的主要工作與兒童主任的兼職工作相沖突的時(shí)候，兒童主任的工作就需要被迫讓渡給其他“主要”的工作，這為兒童主任落實(shí)相應(yīng)的政策文件精神帶來巨大挑戰(zhàn)。第三，身份的模糊導(dǎo)致職責(zé)不明確，不清晰。雖然兒童主任的職責(zé)要求中明確規(guī)定了兒童主任需要做的六大項(xiàng)事情，但是相應(yīng)的事項(xiàng)中職責(zé)不清晰，且不能夠很好將事情細(xì)化和量化。兒童主任工作職責(zé)的不明確導(dǎo)致留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)工作受到一定的影響。

兒童主任這個(gè)政策出來后，我們地方都很重視，按照部里的要求在每個(gè)村都要求有一個(gè)人來做兒童主任的工作。但是還是很不夠，兒童主任的身份本身是不明確的，誰(shuí)來做兒童主任？這個(gè)沒有明確，各個(gè)地方也不一樣，有的是村兩委班子成員，有的是原來的婦女干部，有的是社會(huì)組織的人員，有的甚至是臨時(shí)安排的，太亂了，五花八門，什么樣的都有。還有兒童主任是兼職工作，兼職兼職嘛，有時(shí)間想做的時(shí)候兼著做一些，沒時(shí)間不想做的時(shí)候就可能拋在一邊了，現(xiàn)在身份不明確以及隨之而來的職責(zé)不清晰的問題很受影響。（20191109YB）

我也不清楚怎么就是我來做這個(gè)工作了。有一次我們村書記通知我到縣里開會(huì)，說有個(gè)學(xué)習(xí)，讓我參加，我就去了，回來跟村長(zhǎng)匯報(bào)了學(xué)習(xí)的內(nèi)容。村長(zhǎng)就說以后這個(gè)孩子在家的事情的事情就你去弄一下，基本上孩子的事情就是我在做，有時(shí)候我忙的時(shí)候別人也會(huì)做一點(diǎn)。（20191112 YQL）

我是村里的婦女主任，一直做婦女兒童工作的，村書記以前讓我去參加縣里的培訓(xùn)，我就去了，回來了村里就說以后孩子這塊的事情歸我，我也不知道具體要做什么，就登記了些信息，哪些是家里困難的，這個(gè)情況我們都還熟悉，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的。（20191115 TBG）

（二）專業(yè)知識(shí)和服務(wù)技巧的缺失導(dǎo)致兒童主任能力缺乏

政策資源是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。從米德—霍恩的政策執(zhí)行分析框架第二條邏輯分析路線可以看出，政策資源可以通過影響涉及政策各主體組織間的溝通和行動(dòng)、政策執(zhí)行者的意向和偏好來影響政策執(zhí)行的效果。兒童主任是政策的重要主體，兒童主任的服務(wù)能力直接影響著這一政策目標(biāo)的達(dá)成。當(dāng)前兒童主任的能力缺乏是兒童主任政策實(shí)施中面臨的第二重困境。兒童主任隊(duì)伍的建設(shè)要求中提出，需要安排有能力、有愛心、有責(zé)任心的人員從事留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)工作。工作要求是針對(duì)留守兒童和困境兒童開展家庭走訪、信息更新、強(qiáng)制報(bào)告、政策鏈接、強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任及家庭教育等重點(diǎn)內(nèi)容工作。從現(xiàn)有的兒童主任隊(duì)伍來看，由于兒童主任隊(duì)伍能力缺乏，他們很難勝任這些工作要求。兒童主任隊(duì)伍能力缺乏主要表現(xiàn)在：第一，學(xué)歷層次低，沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練。根據(jù)市未保中心的調(diào)查顯示①J市未保中心利用給兒童主任培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，對(duì)全市兒童主任的現(xiàn)狀做過摸底排查，并形成《J市兒童主任現(xiàn)狀、問題與對(duì)策》的內(nèi)部調(diào)查報(bào)告。，目前J市承擔(dān)兒童主任工作人員的學(xué)歷大部分是初中和高中學(xué)歷水平，而且年齡偏大，平均年齡45歲以上。第二，兒童主任普遍缺乏兒童權(quán)利意識(shí)。受到教育水平和傳統(tǒng)文化的影響，現(xiàn)有兒童主任普遍缺乏兒童權(quán)利意識(shí)，在工作中沒有將兒童作為一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，服務(wù)過程中容易忽視兒童的意見，在涉及到兒童利益事情處理的時(shí)候沒有遵循兒童利益最大化的原則，容易給兒童造成二次傷害。第三，兒童主任缺乏兒童關(guān)愛保護(hù)的知識(shí)和方法技巧。由于兒童主任沒有接受過相應(yīng)的專業(yè)學(xué)歷教育，兒童關(guān)愛保護(hù)知識(shí)儲(chǔ)備不足，兒童關(guān)愛保護(hù)的方法和技巧缺失，直接影響著兒童政策的落實(shí)。民政部等部門建設(shè)兒童主任的文件中要求，兒童主任需要做好“強(qiáng)制報(bào)告”、“強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任”和“家庭教育”等方面的工作。但是什么時(shí)候需要強(qiáng)制報(bào)告？哪些是屬于兒童傷害需要強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容？這對(duì)兒童主任來說是不明確的。家庭監(jiān)護(hù)需要做什么？家庭對(duì)孩子的監(jiān)護(hù)負(fù)有哪些責(zé)任？哪些是需要強(qiáng)化的家庭監(jiān)護(hù)內(nèi)容？這些內(nèi)容相對(duì)兒童主任群體來說并不清晰。很多農(nóng)村地區(qū)的家長(zhǎng)認(rèn)為，只要讓孩子有飯吃，有衣穿，供孩子上學(xué)就夠了，這就是家長(zhǎng)的責(zé)任。在家庭教育方面，由于兒童主任本身缺乏兒童成長(zhǎng)階段的特點(diǎn)和心理狀況的知識(shí)，缺乏跟兒童溝通交流、處理兒童問題事情的技巧，很難達(dá)到文件中對(duì)兒童主任的要求。第四，兒童主任的資源鏈接整合能力弱。兒童主任的資源整合能力是做好兒童服務(wù)工作重要支撐（陳玲、黃君，2016），民政部的文件要求兒童主任需要做好留守兒童和困境兒童的政策資源鏈接工作，這就要求兒童主任本身對(duì)政策資源要非常熟悉和了解，而且具有非常強(qiáng)的政策資源整合能力，但就目前兒童主任的能力來看，兒童主任不熟悉兒童保護(hù)的政策，更無(wú)從鏈接政策資源。因此，兒童主任的能力缺乏是影響他們做好兒童關(guān)愛保護(hù)工作的重大障礙。

全市的兒童主任群體學(xué)歷都不高，只有初中或高中（中專）水平，高中（中專）是很不錯(cuò)的咧。你說現(xiàn)在哪個(gè)愿意留在農(nóng)村？沒有人愿意留在村里，也沒有人愿意做這些農(nóng)村的工作。但凡有能力能出去的外面打工的，都出去了。不出去打工錢沒地方來，孩子生活怎辦？所以現(xiàn)在的村干部，留守在家的婦女主任等，學(xué)歷層次都不高，責(zé)任強(qiáng)點(diǎn)的做事情還好些，有些責(zé)任心不強(qiáng)的，讓人很難受……（20191109YB）

哪個(gè)愿意再去管別人的孩子？農(nóng)村里面孩子的事情都是自己家里的事情，別個(gè)（別人）去管會(huì)讓人覺得很奇怪的事情，是去干涉別人家的私事。他們沒得（沒有）任何兒童權(quán)利意識(shí)，沒有受過教育，哪里可能有呢?？傉J(rèn)為孩子是家里的事情，沒有意識(shí)的。大人不會(huì)從孩子的角度去想問題，不尊重孩子，有些兒童主任自己的孩子都教育不好，管不好，你指望她能做好其他孩子的關(guān)愛保護(hù)工作，你說怎么可能，這個(gè)群體本身沒有接受過專業(yè)的學(xué)歷教育，也沒有系統(tǒng)了解孩子的特點(diǎn)、政策……（20191109YB）

我做過幾次培訓(xùn)和督導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)他們這個(gè)群體真的沒法說，什么都不知道，講的東西也理解不了，你想幾次培訓(xùn)就轉(zhuǎn)變他們的觀念，讓他們掌握方法簡(jiǎn)直是天方夜談……（20191110YLL）

我自己也不清楚具體做什么事情，將近半年的時(shí)間以來，我們走了幾戶人家的孩子，都是原先我們知道的，很困難的，把他們的信息要過來，錄入信息平臺(tái)上去，就做這個(gè)工作。其他的我們也不知道要做什么，怎么去做……（20191112WMH）

縣里組織過兩次培訓(xùn)，我都去了的，感覺老師們講的也挺好的，回來又不知道怎么辦？孩子不是家里自己的事情嗎？哪個(gè)家庭不管自己的孩子呢？現(xiàn)在國(guó)家讓我們?nèi)ス軇e人家的孩子，除非是出了事情的才去，一般都不會(huì)去，也不知道去了做什么……（20191113YQ）

（三）政策經(jīng)費(fèi)和激勵(lì)機(jī)制缺乏導(dǎo)致兒童主任保障缺失

從米德—霍恩的政策執(zhí)行分析框架可以看出，政策資源主要是通過影響政策主體間的溝通和行動(dòng)、政策執(zhí)行者的意向和偏好來影響政策執(zhí)行的效果。兒童主任政策的運(yùn)行涉及多個(gè)不同的組織之間的溝通和行動(dòng)，例如兒童主任政策運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)支持，福利保障等。另外，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性同樣會(huì)影響到政策執(zhí)行者的意向和偏好，從而影響者政策執(zhí)行的效果。如兒童主任政策的運(yùn)行會(huì)受到不同政府部門及村（居）委的影響。兒童主任政策運(yùn)行中面臨的第三重困境是保障缺失，這是兒童主任政策運(yùn)行中遇到的最核心的問題。兒童主任保障缺失的表現(xiàn)主要有以下三個(gè)方面：第一，兒童主任缺乏必要的工作經(jīng)費(fèi)和勞動(dòng)報(bào)酬。雖然民政部等10個(gè)部門聯(lián)合頒布的政策文件中提出要做好留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障，統(tǒng)籌使用困難群眾救助補(bǔ)助資金，通過設(shè)立未成年人社會(huì)保護(hù)支出項(xiàng)目等形式開展活動(dòng)，提高社會(huì)福利事業(yè)彩票公益金用于兒童關(guān)愛服務(wù)的比例等措施提供經(jīng)費(fèi)保障。但是文件中并沒有明確規(guī)定有多少資金的比例是用于留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)工作，更未明確指出作為從事留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)工作的兒童主任工作經(jīng)費(fèi)和工作報(bào)酬是多少。調(diào)查顯示，兒童主任作為一個(gè)新增的事項(xiàng)，地方政府認(rèn)為是一個(gè)負(fù)擔(dān)。有的地區(qū)安排有一定的費(fèi)用，但沒有明確的工作報(bào)酬，而是通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式進(jìn)行的獎(jiǎng)勵(lì)；大部分地區(qū)是完全沒有任何經(jīng)費(fèi)的，只是讓相應(yīng)的人員多了一個(gè)稱號(hào)，多了一項(xiàng)事務(wù)。這嚴(yán)重影響兒童主任工作隊(duì)伍的建設(shè)和留守兒童、困境兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)的開展。第二，兒童主任的激勵(lì)機(jī)制缺乏。除了經(jīng)費(fèi)報(bào)酬得不到保障外，也沒有其他的激勵(lì)措施。雖然文件中規(guī)定，承擔(dān)兒童主任工作的人員要有責(zé)任和愛心，但是如果沒有相應(yīng)的保障機(jī)制，責(zé)任和愛心終會(huì)被耗盡，直接影響到留守兒童、困境兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)的質(zhì)量。第三，兒童主任是兼職的身份，當(dāng)村（居）委中承擔(dān)兒童主任角色的工作者有其他主職工作要開展的時(shí)，村（居）組織會(huì)要求其轉(zhuǎn)向其他主職工作的服務(wù)開展時(shí)，兒童主任為兒童服務(wù)的工作可能由此擱置，從而影響兒童保護(hù)的效果。

兒童主任這個(gè)群體現(xiàn)在面臨最核心的問題是保障問題，他（她）們的保障不解決，留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護(hù)工作就不可能落實(shí)下來。你沒有工作經(jīng)費(fèi)，沒有工作報(bào)酬，誰(shuí)愿意去做這個(gè)事情？而且這不是他（她）們的主要工作，是兼職來做的。你去考核的時(shí)候，他（她）們象征性做一點(diǎn)，不去考核的時(shí)候，你知道做了沒有？所以保障問題不解決，有義務(wù)，有責(zé)任要求，但沒有保障是不可能做好這個(gè)事情的……（20191109YB）

現(xiàn)在的社會(huì)，村干部們都很現(xiàn)實(shí)，你讓他干這個(gè)活，他要看看有沒有“好處”。兒童主任工作現(xiàn)在最大的問題是做這個(gè)事情是沒有工作報(bào)酬的，就是我額外付出做了很多事情，沒有任何酬勞激勵(lì)，你說能做的好嗎？我去培訓(xùn)和督導(dǎo)了解到很多這種狀況，培訓(xùn)的時(shí)候過來一下，聽聽課，完后回去根本沒有做，你問他們?yōu)槭裁礇]有做，他們會(huì)說一大堆原因，說做不來，做不了。歸根到底還是保障沒有落實(shí)，沒有能激勵(lì)撬動(dòng)他們?nèi)プ龅拇胧?0191110WQW）

我們都是義務(wù)在做這個(gè)事情，沒有任何的回報(bào)和報(bào)酬。我自己家里也有小孩，看著別人挺可憐的，能不去幫幫看看嗎？說實(shí)話，事情做起來也不少，光是家訪和平臺(tái)數(shù)據(jù)的采集就要花很多時(shí)間，更別談其他的了。不是非要工資，最起碼是對(duì)工作付出的尊重和認(rèn)可吧，什么都沒有確實(shí)很難的，沒有誰(shuí)能堅(jiān)持很久，責(zé)任和愛心持久不了，一定要有保障才行。我認(rèn)識(shí)好多其他村里的根本沒有做，不想做，做不了……(20191116TFQ)

從以上的分析可以看出，兒童主任身份模糊，能力不足，保障缺失是兒童主任政策運(yùn)行的三重困境。J市的兒童主任全部是兼職身份，兼職工作的性質(zhì)表明兒童工作并不是兒童主任唯一的工作，兒童主任同時(shí)還身兼任多項(xiàng)其他不同的工作。這一政策執(zhí)行制度的安排就導(dǎo)致具體事務(wù)的執(zhí)行中存在巨大的張力，特別是當(dāng)多項(xiàng)不同的事務(wù)同時(shí)出現(xiàn)的時(shí)，哪些事情是優(yōu)先考慮的？哪些事情需要多花時(shí)間和精力去做，這都取決于兒童主任自身對(duì)于事情重要性的判斷和權(quán)衡。兒童主任的學(xué)歷層次低，缺乏兒童保護(hù)的理念，且沒有經(jīng)過專業(yè)的訓(xùn)練，導(dǎo)致兒童主任能力不足；兼職兒童主任的身份，酬勞保障缺乏，激勵(lì)機(jī)制缺失等，使得他們并沒有足夠的動(dòng)力去提升自己的兒童保護(hù)意識(shí)和兒童保護(hù)能力，只是被動(dòng)地接受上級(jí)安排的一些基本事務(wù)。這系列因素導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過程與建立兒童主任工作隊(duì)伍的初衷還相差甚遠(yuǎn)。

五、兒童主任政策運(yùn)行困境的出路

（一）明確兒童主任的身份和職責(zé)

“誰(shuí)來做兒童主任？建設(shè)一支怎樣的兒童主任隊(duì)伍？”是建設(shè)好兒童主任隊(duì)伍面臨的首要問題。做好留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)工作，需要建立一支掌握專業(yè)的知識(shí)和方法技巧，有責(zé)任心和愛心，穩(wěn)定的兒童工作隊(duì)伍。因此，明確兒童主任的身份，是做好留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)工作的前提。明確兒童主任的身份和職責(zé)，需要從以下三個(gè)方面著手：首先，有條件的地區(qū)建立一支職業(yè)化專業(yè)化的專職兒童主任隊(duì)伍。兒童是社會(huì)上最為脆弱的群體，特別是留守兒童和困境兒童更為脆弱，面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，亟需政府和社會(huì)提供適合他們成長(zhǎng)發(fā)展的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)。專職的兒童主任隊(duì)伍有助于激發(fā)他們主動(dòng)學(xué)習(xí)兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)的知識(shí)和技巧的熱情，能夠詳細(xì)掌握所在區(qū)域留守兒童和困境兒童的情況和特點(diǎn)，能夠持續(xù)穩(wěn)定地根據(jù)兒童的特征提供相應(yīng)的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)，確保服務(wù)的連續(xù)性。第二，固定兼職兒童主任的身份角色。如果現(xiàn)階段無(wú)法建立一支專職的兒童主任隊(duì)伍，則需要固定兼職兒童主任的身份角色，不能輕易更換人選。兒童的身心特點(diǎn)具有特殊性，頻繁地更換兒童主任會(huì)對(duì)所服務(wù)的留守兒童與困境兒童群體產(chǎn)生較大的影響，不利于關(guān)愛保護(hù)工作的開展，不利于兒童的健康成長(zhǎng)和發(fā)展。第三，兒童主任的職責(zé)需要具體明確。明確兒童主任的身份，還需要清晰明確兒童主任的具體工作職責(zé)?，F(xiàn)有的兒童主任工作職責(zé)中主要包括家庭走訪、信息更新、強(qiáng)制報(bào)告、政策鏈接、強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任及家庭教育等內(nèi)容，雖然頒布的文件附件中也將兒童主任的工作職責(zé)細(xì)化成6個(gè)不同的小點(diǎn)，但仍然不夠具體明確，相應(yīng)工作責(zé)任也不夠清晰，影響著兒童主任工作的開展，制約著留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)的服務(wù)效果。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)和督導(dǎo)，提升兒童主任的服務(wù)能力和水平

兒童主任需要有責(zé)任心和愛心，但是，僅有責(zé)任心和愛心并不能做好留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)工作。兒童主任還需要具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和方法技巧才能有效回應(yīng)留守兒童和困境兒童的多重復(fù)雜需求。兒童主任的能力提升主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行：第一，加大兒童主任知識(shí)培訓(xùn)力度，彌補(bǔ)兒童主任兒童保護(hù)知識(shí)的不足。由于兒童主任的文化程度不高，相應(yīng)的留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)知識(shí)缺乏，應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)兒童權(quán)利的知識(shí)培訓(xùn)，內(nèi)化兒童權(quán)利的理念和方法原則，同時(shí)注重兒童身心發(fā)展的特點(diǎn)，掌握不同階段兒童存在的主要問題和可能解決的方向；注重兒童保護(hù)政策知識(shí)培訓(xùn)，了解掌握好相應(yīng)的政策知識(shí)，才能更好地做好資源整合和鏈接的服務(wù)工作。第二，加強(qiáng)兒童主任專業(yè)方法和技巧的實(shí)務(wù)培訓(xùn)，提升兒童主任的服務(wù)能力。專業(yè)方法和服務(wù)技巧是兒童主任做好兒童服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)，是提升服務(wù)能力和服務(wù)水平的重要支撐。在兒童主任的實(shí)踐中，由于留守兒童和困境兒童的類型多樣復(fù)雜，需要注重培養(yǎng)兒童主任與不同類型的兒童溝通技巧，掌握良好的溝通方法和技巧，才能有效與兒童建立信任關(guān)系，走進(jìn)兒童的內(nèi)心世界，更好地為兒童提供服務(wù)（宋艷艷、張超，2018）。同時(shí)需要注重培養(yǎng)兒童主任挖掘留守兒童和困境兒童多重需求的方法和技巧，注重回應(yīng)不同需求的方法和技巧的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，更好地為兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展服務(wù)。第三，加強(qiáng)對(duì)兒童主任的督導(dǎo)，提高兒童主任的服務(wù)水平。兒童主任的工作督導(dǎo)是兒童服務(wù)效果的重要保障。兒童主任實(shí)施的要求指出，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要配備一名兒童督導(dǎo)員，負(fù)責(zé)督導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的兒童主任的工作。兒童督導(dǎo)員需要由經(jīng)驗(yàn)豐富的兒童工作者來承擔(dān)，而不能由一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政干部并不是經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)兒童工作者，無(wú)法滿足兒童主任的督導(dǎo)要求。因此，需要為兒童主任配備專業(yè)的兒童工作督導(dǎo)者，促進(jìn)兒童主任工作更好地開展。

（三）完善兒童主任的制度保障體系

建立完善的兒童主任制度保障體系是建設(shè)好兒童主任隊(duì)伍的核心內(nèi)容。已有的兒童主任建設(shè)指導(dǎo)意見提出，通過統(tǒng)籌困難群眾救助補(bǔ)助資金和社會(huì)福利事業(yè)彩票公益金保障留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障。文件中并沒有明確提出兒童主任的服務(wù)經(jīng)費(fèi)和工作酬勞，成為建設(shè)好兒童主任隊(duì)伍面臨的重大的障礙。因此，需要從以下幾方面完善兒童主任的保障制度體系：首先，明確兒童主任的服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)和工資報(bào)酬，并納入財(cái)政支出范疇。政府要將兒童主任的工作經(jīng)費(fèi)和工資報(bào)酬納入每年的財(cái)政支出預(yù)算范疇，切實(shí)保障兒童主任工作經(jīng)費(fèi)和工資酬勞落到實(shí)處。其次，中央政府和地方政府分地區(qū)按比例統(tǒng)籌兒童主任的工作經(jīng)費(fèi)和工資酬勞。東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，兒童主任所需要的工作經(jīng)費(fèi)和工資酬勞由地方政府財(cái)政承擔(dān)，給予充足的保障；中部地區(qū)的兒童主任所需要的工作經(jīng)費(fèi)和工資酬勞由中央和地方按照適當(dāng)?shù)谋壤餐袚?dān)；西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的兒童主任所需要的工作經(jīng)費(fèi)和工資酬勞由中央統(tǒng)籌資源承擔(dān)。第三，打破部門之間的壁壘，完善政府部門之間聯(lián)合協(xié)作的工作機(jī)制。兒童主任的工作涉及多個(gè)政府的部門和組織，兒童主任在工作中遇到留守兒童和困境兒童的問題需要各部門組織之間的協(xié)調(diào)合作才能解決。因此，需要進(jìn)一步完善政府各部門和組織之間聯(lián)合協(xié)助的工作機(jī)制，確保兒童主任工作落到實(shí)處。第四，建立職責(zé)明確，獎(jiǎng)懲分明的責(zé)任體系。兒童主任的職責(zé)需要進(jìn)一步細(xì)化和明確，同時(shí)還要建立清晰的兒童主任服務(wù)獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)兒童主任更好地開展工作。

六、結(jié)語(yǔ)

兒童主任是留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)政策“最后一公里”的實(shí)踐者，兒童主任隊(duì)伍的建設(shè)直接影響到兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)的效果。兒童主任隊(duì)伍的建設(shè)是中國(guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展中具有非常重要意義的環(huán)節(jié)。當(dāng)前，政府已經(jīng)出臺(tái)了系列兒童福利服務(wù)的制度政策，構(gòu)建了具有中國(guó)大陸特點(diǎn)的兒童保護(hù)政策體系（彭華民，2015；高麗茹、萬(wàn)國(guó)威，2016；童小軍，2018；喬?hào)|平、廉婷婷、蘇林偉，2019），民政部在2010年兒童主任試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，聯(lián)合10個(gè)不同的部門在全國(guó)全面推進(jìn)兒童主任隊(duì)伍建設(shè)，兒童保護(hù)領(lǐng)域的工作不斷往前推進(jìn)。兒童主任不應(yīng)該僅僅是留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)的工作者，更應(yīng)該是所有兒童的服務(wù)工作者。兒童主任隊(duì)伍的建設(shè)將為留守兒童和困境兒童一起更好地共享社會(huì)發(fā)展成果提供了可能的途徑。雖然兒童主任試點(diǎn)地區(qū)的工作中取得了巨大的成就，其經(jīng)驗(yàn)被聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)作為中國(guó)兒童保護(hù)的“創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)”向其他地區(qū)推廣。但是，全國(guó)范圍內(nèi)的兒童主任隊(duì)伍的建設(shè)才剛開始，試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)兒童主任建設(shè)面臨的環(huán)境和支持狀況有很大的差異，非試點(diǎn)地區(qū)的兒童主任隊(duì)伍建設(shè)還面臨著身份模糊、能力缺乏、保障缺失的三重困境，無(wú)法很好地回應(yīng)留守兒童和困境兒童多重復(fù)雜的關(guān)愛保護(hù)需求等問題。因此，政府部門需要高度重視兒童主任隊(duì)伍建設(shè)，要建立一支專職專業(yè)化的兒童工作隊(duì)伍，通過提升兒童主任的專業(yè)服務(wù)能力，完善兒童主任的制度保障體系等措施確保兒童主任有保障、有能力好兒童服務(wù)工作，真正促進(jìn)兒童的健康成長(zhǎng)和發(fā)展。