摘 要：自2008年，《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》頒布以來，全國各試點地區(qū)大力推行“拆村并村”實踐，建設“農民集中居住區(qū)”。農民由“平房”居住改為“上樓”居住，土地的養(yǎng)老功能日益弱化。人口老齡化形勢日漸嚴峻的今天，上樓農民養(yǎng)老的現(xiàn)象及問題都亟待探究?；趯Τ啥际袦亟瓍^(qū)、郫都區(qū)、雙流區(qū)的調研，梳理上樓前后農村養(yǎng)老的歷史變遷，從農民群體、村委會和政府三方面分析當前養(yǎng)老模式利弊，探索解決上樓農民養(yǎng)老困境的有效路徑，以完善我國農村養(yǎng)老體系。

關鍵詞：農民上樓;養(yǎng)老模式;成都市

一 問題的提出

在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的時代背景下，我國大量農業(yè)人口非農化，城鄉(xiāng)用地供需矛盾凸顯。為緩和城市建設用地嚴重不足與提高農村土地利用率，國務院2008年發(fā)文提出《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》，在全國各試點地區(qū)大力推行“拆村并村”，建設“農民集中居住區(qū)”或“新型社區(qū)”以替代原有宅基地。這一過程中，農民由“平房”居住改為“上樓”居住，統(tǒng)稱“農民上樓”。

增減掛鉤政策在對合理增加城市建設用地、適度集中農民居住區(qū)等方面有一定成效，促進了優(yōu)化布局、節(jié)約用地發(fā)展目標的達成。但其也對原有村落形態(tài)、生活方式等產生了巨大沖擊，在實施過程出現(xiàn)了若干問題，如某些地方政府在利益驅動下，對農民耕地實施“先占后補”措施，甚至虛報申請用地，實際開發(fā)嚴重超過合理范圍，導致耕地占補不平衡，農民利益受到侵損。此外，該政策亦存續(xù)一系列后續(xù)問題，如集中居住后農民難以適應樓房生活，居住地據(jù)耕地路程較遠而被迫轉業(yè)，物業(yè)管制較差等，有違此政策初衷，亟待合理解決。

因此，本文便以提高上樓農民的養(yǎng)老質量為目標，深入了解農民在上樓前后的養(yǎng)老模式變遷，以事實為基礎，從養(yǎng)老保障、政府治理等各方面探討上樓后農民的養(yǎng)老路徑，提高上樓農民的社會保障水平及生活滿意度。

二 農民上樓前后養(yǎng)老狀況對比

（一）老年人養(yǎng)老模式對比

調查結果顯示，三個調研地點老年人“上樓”后的養(yǎng)老模式均呈現(xiàn)家庭依賴性增強、社會養(yǎng)老初見端倪的特點。具體而言，由于大部分老年村民“上樓”前保持著耕種的習慣，“上樓”后因喪失耕地或新居住地距離耕地較遠而不再耕種，失去了務農的經(jīng)濟來源，加之大部分農村老人年輕時不具有存款意識和儲蓄養(yǎng)老保險意識，因而每月固定收入僅為幾十元的基本養(yǎng)老金，顯然不足以支撐日常開銷。這就導致他們在經(jīng)濟上更加依賴子女，自我養(yǎng)老份額減少，家庭養(yǎng)老比例增加。

此外，集中居住往往會導致村子向社區(qū)方向發(fā)展，也就是說，這不僅是一次地理意義上的遷移，更是一種城市化發(fā)展，“上樓”后的農村社區(qū)中通常會建設老年人活動中心、棋牌室等供老年人休閑娛樂的專門場所。但由于此類社區(qū)居民收入相較城市社區(qū)居民仍然較低，因而在付費養(yǎng)老服務供給方面有所缺失。如此環(huán)境下，社會養(yǎng)老在新農村社區(qū)中初展頭角。

（二）老年人物質生活對比

1.上樓前后主要經(jīng)濟來源變化

對比農村老年人“上樓”前后經(jīng)濟來源變化，可以發(fā)現(xiàn)大部分老年人年度經(jīng)濟收入明顯下降。這主要有三點原因。其一，“上樓”前，大部分老年人經(jīng)濟收入主要依靠耕種或喂養(yǎng)牲畜，“上樓”后，由于喪失耕地或新居住地距離耕地較遠，大部分老年人放棄務農，且樓房的居住環(huán)境不適宜喂養(yǎng)牲畜、家禽，因而他們失去了主要經(jīng)濟來源。一少部分老年人仍繼續(xù)耕種，但也僅僅維持自家蔬菜供給，并不以此為生。但調研中也發(fā)現(xiàn)，存在較少數(shù)量的老年人為了便于耕種，空置社區(qū)中的樓房，在自家耕地旁搭建棚屋用于居住。事實上，這類自建房屋屬于危房，不適宜老年人居住，如何應對這一現(xiàn)象值得政府思考。其二，老年勞動力市場需求量較小。調查顯示，農民“上樓”前后，年輕代群體多由耕種轉為在街道附近打工，而老年人則由于年齡限制較難找到合適工作，通常只能在家?guī)兔φ湛磳O輩、操持家務等。最后，年輕時社會保障意識薄弱。我國社會保障制度目前發(fā)展仍不完善，“年輕時繳費、年老時受益”的共濟思想還未深入人心，大部分農村老年人年輕時并未繳納養(yǎng)老保險，且對養(yǎng)老保險存疑，認為錢在自己手中較為踏實，因而又錯過了統(tǒng)一補繳政策，導致年老后每月只能領取八十多元的基本養(yǎng)老金。

2.上樓前后生活支出變化

對比農村老年人“上樓”前后生活支出變化，可以發(fā)現(xiàn)支出明顯增大，但這不僅僅存在于老年人群體中，而是廣泛的存在于“上樓”農村家庭。盡管政府實施優(yōu)惠政策，免除“上樓”農民家庭三年的社區(qū)物管費，但由于水、電、氣費用增大，街道物價高于農村，喪失耕地家庭食物依靠購買等原因，“上樓”農民家庭的日常生活開支通常較“上樓”前會有一定程度上的增加，造成經(jīng)濟負擔加重。

（三）老年人精神生活對比

1上樓前后養(yǎng)老服務供給對比

總體而言，“農民上樓”后針對老年人群體的養(yǎng)老服務供給增加，社會養(yǎng)老模式初具雛形。具體而言：通過“農民上樓”形成的新型農村社區(qū)通常會專門設置針對老年人群體的養(yǎng)老服務中心，服務中心內設置棋牌室、健身器材、閱覽室等，為豐富老年人日常生活提供了場地支持。同時，據(jù)了解，集中居住后，老年人之間往來增多，諸如共同散步、買菜等，老年群體內部自助養(yǎng)老服務供給增強。此外，相較村委會，社區(qū)居委會組織的老年人活動更多，諸如提供音響、扇子等物資以支持老年人跳舞健身，組織老年人棋牌比賽，組織老年居民定期去鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院免費體檢等，有益老年居民的身心健康。

2上樓前后養(yǎng)老服務需求對比

對比“農民上樓”政策實施前后，可以發(fā)現(xiàn)，集中居住后老年農民的務農時間明顯減少，而此時出現(xiàn)的養(yǎng)老服務供給則較好的彌補了這一時間上的空余，緩解老年人由村入社區(qū)的不適應感。一定程度上，這些養(yǎng)老服務需求是政策實施所創(chuàng)造的，“上樓”前農民由于日常耕種較多，精神生活方面養(yǎng)老服務需求則相對較少，因而，筆者以為，農村老年人對養(yǎng)老服務的需求敏感度相對較低，如何有效供給服務仍需探究，即提供某一養(yǎng)老服務后觀察服務實際需求度，集中資源大力發(fā)展需求度高的服務，減少不必要的服務供給。例如：由于傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”思想的延續(xù)，絕大多數(shù)老年人認為只有孤寡老人才需要進養(yǎng)老院、在養(yǎng)老院生活是不幸的，因而目前可以減少付費型養(yǎng)老服務的供給，只保證由政府出資供給使五保居民得到應有的老年照顧，而不宜大量設置養(yǎng)老院或一家養(yǎng)老院設置大量床位。

三 對策建議

（一）加大宣傳力度，與社區(qū)、村委會銜接

針對目前存在的農民養(yǎng)老觀念陳舊，“以地養(yǎng)老”“養(yǎng)兒防老”問題，政府在宣傳新養(yǎng)老模式時應該將這類人群列為重點宣傳對象。農民本身要提高自身素質，加強對養(yǎng)老的意識，主動養(yǎng)老，主動參保，避免出現(xiàn)已到養(yǎng)老年齡，而無法享受國家養(yǎng)老待遇。政府應聯(lián)合基層的村委會、居委會定期向農民宣傳養(yǎng)老方面的政策與基本情況，讓他們了解到養(yǎng)老模式的轉變，以長遠眼光看問題，說明一時的目光狹隘帶來的隱患，有針對性的勸解。村內孤寡老人較多的情況也應提前考慮到，在社區(qū)修建合適數(shù)量的專門給獨身老人居住的場所，讓老人們聚在一起，配備基本的醫(yī)務人員，既解決了家庭養(yǎng)老不到位的情況，也能夠帶動老人思想觀念轉變。

（二）加強就業(yè)扶持，加強就業(yè)培訓和就業(yè)服務

農民上樓帶來的不僅是居住地的變化，也是生活習慣的變化，大部分農民經(jīng)濟拮據(jù)，說明了補償不到位和補償待遇水平低，同時也反映出勞動力資源的浪費，創(chuàng)造收入的能力低，就業(yè)不合理。農民市民化不是簡單的居住地的變化，而是要讓農民就業(yè)非農化，并且達到充分就業(yè)，這樣才能夠推進城市化進程。首先，政府要配合村委會居委會建立農村人才就業(yè)商場，提供與城市就業(yè)相同的基本服務，讓更多的就業(yè)信息公開化，方便農民從正規(guī)渠道獲取就業(yè)信息。其次，要開展有關就業(yè)的培訓課程，包括基本的理論培訓和技能培訓，提高農民勞動者的素質和能力，促進再就業(yè)，減少失業(yè)。

（三）完善社區(qū)公共服務設施，尤其是公共空間的建設

很多農民在搬遷后并不樂于參加社區(qū)組織的多元豐富的社區(qū)活動，大多都只喜歡散步，結合這一現(xiàn)象，除了要通過宣傳，使農民更加積極的適應新的生活，還應該理解他們。因此，專門給搬遷農民居住的小區(qū)，更應該加強公共空間的建設，完善相應的公共服務設施，戶外公共空間應該面積要大，既要有均勻分布在社區(qū)各部分的小活動空間，也要有集中的大空間，桌椅、綠化要配套，在串門不方便的新生活里，以此作為居民們的日常溝通和交流的場所， 加強鄰里間的感情深化。

參考文獻

[1] 章曉佳.農民集中居住研究綜述[J].當代社科視野，2012，（12）：17—21.

[2] 張金明，陳利根.農民集中居住的意愿、影響因素及對策研究——以江蘇省江都市為例[J].農村經(jīng)濟，2009（10）：17—20.

[3] 田北海，王彩云.城鄉(xiāng)老年人社會養(yǎng)老服務需求特征及其影響因素——基于對家庭養(yǎng)老替代機制的分析[J].中國農村觀察，2014（4）：2—17.

[4] 邢莎莎.“合村并居”前后農民福利變化的研究——以濰坊市臨朐縣為例[D].山東：山東財經(jīng)大學，2016：1—52.

[5] 韓東，韓立達.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策評價及對策——以成都市為例[J]國土資源科技管理，2015，32（5）：13—19.

作者簡介：楊穎（1997——），女，漢族，山西運城人，單位：四川大學公共管理學院，碩士研究生，行政管理專業(yè)，研究方向：地方政府治理。