丁蘭蘭

摘 要：全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，既是深化行政管理體制創(chuàng)新的重大舉措，也是新形勢下法治政府建設(shè)的重要任務(wù)。我們在承認(rèn)新的執(zhí)法方式取得的成就的同時，必須指出其所帶來的新的問題。在綜合執(zhí)法類行政訴訟案件中，我國行政訴訟對被告適格與否認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺陷日益顯露出來。所以，我們必須在立法層面，結(jié)合我國的新情況新問題，制定出更為完善的行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則。

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法;行政訴訟被告;被告資格

在我國行政執(zhí)法實踐中，具有行政執(zhí)法職能的部門過多，我國推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。筆者就綜合執(zhí)法背景下行政訴訟被告的確認(rèn)問題淺抒己見。

一、綜合執(zhí)法的概念界定及行政訴訟被告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

綜合行政執(zhí)法，主要分為兩種：一種是多個行政部門針對某些重大、跨職能的違法問題采取的聯(lián)合執(zhí)法活動，這些部門雖是聯(lián)合執(zhí)法，行使的還是各自的法定職能;第二種是單個行政部門以自己的名義集中承擔(dān)其他部門的行政執(zhí)法權(quán)，并獨自承擔(dān)相應(yīng)執(zhí)法責(zé)任。本文所說的“綜合行政執(zhí)法”則屬于第二種。

一般來說，被告資格標(biāo)準(zhǔn)需要三個主體標(biāo)準(zhǔn)合一才能確定正確的被告，即權(quán)力主體、行為主體和責(zé)任主體的合一。一個行政行為侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的時候，人們會順著這個行政行為去尋找作出或者實施該行政行為的機關(guān)、機構(gòu)等，這就是行為主體標(biāo)準(zhǔn)。但是，找到作出這個行政行為的機關(guān)、機構(gòu)后，該機關(guān)、機構(gòu)也不一定就是正確的被告，還要看這個機關(guān)、機構(gòu)是不是法律上有權(quán)力對外作出行政行為的機關(guān)、機構(gòu)，以及在法律上是否能獨立承擔(dān)法律責(zé)任和后果的機關(guān)、機構(gòu)，也就是還必須滿足權(quán)力主體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)。只有這三個主體標(biāo)準(zhǔn)都合一、統(tǒng)一了，才能確定正確的行政訴訟被告。

二、現(xiàn)行行政訴訟被告標(biāo)準(zhǔn)的實踐現(xiàn)狀及問題

具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力才能作為一個適格的行政訴訟被告，這在我國的學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成共識。但在綜合執(zhí)法領(lǐng)域，行政主體的范圍呈現(xiàn)出多元化，出現(xiàn)了行政行為的作出者和真正訴訟被告相錯位的情況。這使得我們原有的行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則，不能夠完全覆蓋地解決此類問題。在綜合執(zhí)法領(lǐng)域中，由上文的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)來看，三個主體標(biāo)準(zhǔn)有時是不統(tǒng)一的。

（一）行政管理效率的提升桎梏于行為主體與訴訟被告的分離

實踐中，有些行政行為并非是作為訴訟被告的行政主體直接實施作出的，所以，它對整個事實的經(jīng)過是不了解的，具體實施行為的機關(guān)所做的報告又往往流于形式。因為其不得不作為訴訟被告而參加訴訟，所以必須對原有的具體行政行為調(diào)查、走訪和整體了解事由的前因后果，這樣，行政效率大大降低，使得行政資源過多的浪費到原本應(yīng)能一次解決而非重復(fù)行政的事實上。

（二）訴權(quán)存在真空區(qū)，許多行政行為游離于訴訟之外

隨著我國法律制度的逐步建立和完善，行政機關(guān)正逐步從什么都管的權(quán)力型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力下放外放的服務(wù)型政府。行使行政職權(quán)的主體也變得越來越多元化。例如事業(yè)單位改革，許多行政機關(guān)在轉(zhuǎn)為企業(yè)或者公用組織后，其原有的管理職權(quán)并沒有被剝奪，而是繼續(xù)行使著，這對相對人直接產(chǎn)生影響，但由于法律的滯后性，無法及時有效的填補此類空白。

（三）多部門執(zhí)法下的適格被告標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

2008年，林某因相關(guān)政府機關(guān)對其企業(yè)進(jìn)行強制拆除，將鎮(zhèn)政府、區(qū)政府、城建局、國土局、環(huán)保局、安監(jiān)局、城管局等七部門起訴到法院請求確認(rèn)強拆行為違法。這七部門都是適格被告嗎？若七部門相互推諉，對于這種相互之間的行政不作為，行政相對人提起訴訟時，到底應(yīng)以誰為被告？由于實踐中，原行政職能部門與綜合執(zhí)法部門相關(guān)權(quán)責(zé)很難把握，就綜合執(zhí)法被告認(rèn)定問題而言，就更難于對具體的行政訴訟被告加以確認(rèn)，公眾連誰侵犯了我的權(quán)益都分不清楚，何來正確的途徑向司法尋求救濟(jì)。

三、關(guān)于我國綜合執(zhí)法案件被告確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的幾點思考

執(zhí)法權(quán)的一個突出特點就在于其的主動性，它會在有些情況下無視法律法規(guī)的界限，對相對人的合法權(quán)益造成損害。因此面對可能濫用職權(quán)的行政機關(guān)，在綜合執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，必須完善我國行政訴訟被告的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

（一）合理安排綜合執(zhí)法改革領(lǐng)域

從全國來看，在哪些領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法改革，沒有統(tǒng)一做法。國內(nèi)很多地方所提出的綜合執(zhí)法，主要是指整合部門領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法力量，形成一個部門領(lǐng)域內(nèi)“一支隊伍管執(zhí)法”，如大交通、大城管、大安監(jiān)等。為了確保改革成效，在當(dāng)前形勢下，綜合行政執(zhí)法到底是跨領(lǐng)域推進(jìn)還是部門領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)，需要我們?nèi)嫔钊氲厮伎?，科學(xué)合理地統(tǒng)籌。

（二）明確基層綜合執(zhí)法局的職能定位

目前，不少地方的基層綜合執(zhí)法局既具有行政審批的管理職能，又具有行政執(zhí)法職能，有時還需要承接本級政府交辦的其它職能，比如治安維穩(wěn)等。通過對比一些地方的綜合執(zhí)法改革，一般市、區(qū)級的綜合執(zhí)法部門會承擔(dān)行政審批的管理職能，而到鎮(zhèn)街基層一般只有行政執(zhí)法職能。越到基層政府，其綜合執(zhí)法的職能更應(yīng)該突出，而其行政管理職能需要逐步弱化，可以按照中共中央《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中所指出的，“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”，積極賦予基層執(zhí)法權(quán)限。

（三）探究綜合執(zhí)法訴訟被告的雙重路徑

由上文可知，我們不能要求行政體制適應(yīng)行政訴訟的要求，只能要求行政訴訟制度適應(yīng)行政體制的要求。所以，在綜合執(zhí)法類訴訟案件中，有兩種方案得以施行。第一，以作出或者實施行政行為的機關(guān)、機構(gòu)作為被告，即行為者為被告方案。以“誰行為誰作被告”的原則，確定被告資格。第二，以作出或者實施行政行為的機關(guān)、機構(gòu)的同級政府為被告，即行為者的政府為被告方案。在現(xiàn)行行政體制下，除了垂直管理的機關(guān)、機構(gòu)外，其他機關(guān)、機構(gòu)都屬于同級政府的機關(guān)、機構(gòu)。同級政府都有權(quán)對其行為進(jìn)行監(jiān)管，也都有職責(zé)對其行為負(fù)責(zé)任。因此，在一定條件下讓同級政府作行政訴訟被告，也是順理成章的。

雖然自20世紀(jì)90年代末我國就開始推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，但是由于行政執(zhí)法涉及的領(lǐng)域和政府部門眾多，到底哪些領(lǐng)域的行政執(zhí)法需要進(jìn)行綜合，沒有相應(yīng)的規(guī)范和一個固定模式。所以，綜上所述，我們既要充分認(rèn)識到綜合執(zhí)法的必然，也要逐步解決其對應(yīng)的訴訟被告確認(rèn)難的問題。