李鐵

如何進(jìn)一步發(fā)展到更大規(guī)模，已經(jīng)是很多中心城市向往的發(fā)展目標(biāo)。利用行政計(jì)劃手段增設(shè)市轄區(qū)，是達(dá)到這一目標(biāo)最為有效和快速的手段。圖為開(kāi)往武漢的城際列車(chē)。圖/人民視覺(jué)

關(guān)于大中小城市發(fā)展路徑之爭(zhēng)持續(xù)多年，已經(jīng)是個(gè)老話題了，爭(zhēng)論各方自有邏輯。

而在中國(guó)城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)中，幾乎絕大部分的城市管理者訴求都很明確，就是把自己的城市做大。他們認(rèn)為，只有發(fā)展中心城市，才可以形成對(duì)周邊的輻射和帶動(dòng)作用。

因此，如何進(jìn)一步發(fā)展到更大規(guī)模，已經(jīng)是很多中心城市向往的發(fā)展目標(biāo)。利用行政計(jì)劃手段增設(shè)市轄區(qū)，是達(dá)到這一目標(biāo)最為有效和快速的手段，“市轄區(qū)熱”也就成為中國(guó)城市化進(jìn)程中的一種獨(dú)特現(xiàn)象。

那么，該如何認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)象？這一現(xiàn)象又是否符合城市發(fā)展規(guī)律呢？

為何熱衷增設(shè)市轄區(qū)

從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，中心城市人口的聚集是需要時(shí)間的。歐美國(guó)家的人口城市化過(guò)程就經(jīng)歷了幾百年。即使如此，也只產(chǎn)生了為數(shù)極少的大城市或者超大城市。而在東亞國(guó)家，城市化高速發(fā)展后，確實(shí)在短短幾十年就形成了人口規(guī)模千萬(wàn)以上的超大城市，雖然只有那么幾個(gè)，但在世界上產(chǎn)生了極大的影響。

這對(duì)中國(guó)的城市化發(fā)展路徑顯然是一個(gè)重要的參照模式。何況長(zhǎng)三角中上海和粵港澳中香港的案例都足以說(shuō)明，這種中心城市發(fā)展得越大，對(duì)周邊的輻射作用也越強(qiáng)。相對(duì)于中國(guó)行政區(qū)發(fā)展的空間格局來(lái)說(shuō)，每個(gè)省會(huì)城市和成規(guī)模的大城市，顯然也希望通過(guò)做大來(lái)帶動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

長(zhǎng)期以來(lái)，很多研究城市的專(zhuān)家學(xué)者在提出某個(gè)省級(jí)行政區(qū)和地市級(jí)行政區(qū)發(fā)展思路時(shí)，幾乎都有一個(gè)共識(shí)，發(fā)展中心城市是區(qū)域規(guī)劃中非常重要的路徑選擇之一。

我記得上世紀(jì)90年代，一批中科院院士提出，要在京九鐵路沿線發(fā)展一批中心城市，以圖帶動(dòng)周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一觀點(diǎn)得到了各級(jí)有關(guān)部門(mén)的重視。無(wú)論是在專(zhuān)家學(xué)者的眼中，還是在城市管理者的思路中，走中國(guó)式的大城市發(fā)展路徑基本上是共識(shí)。

所謂中國(guó)式的做大城市的路徑，前置性條件就是要快，要?jiǎng)佑谜膫鹘y(tǒng)體制優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)資源向中心城市集聚。要素集聚首先需要產(chǎn)業(yè)的植入，如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，那么一切都無(wú)從談起。但是如何吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)入中心城市，當(dāng)然得依賴(lài)于體制優(yōu)勢(shì)。

其中最為重要的一條路徑，就是把土地等稀缺資源向中心城市調(diào)動(dòng)和集中。而另一條路徑就是通過(guò)行政轄區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，把一些地級(jí)市、縣級(jí)市和縣改為中心城市的市轄區(qū)。這樣就可以把中心城市可用的空間資源放大，并充分利用上級(jí)按照計(jì)劃下達(dá)的用地規(guī)模，在可管轄的國(guó)土空間范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配，進(jìn)而創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)進(jìn)入中心城市的最有利條件。

改革開(kāi)放幾十年來(lái)，中國(guó)市轄區(qū)增加的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市增加的數(shù)量。甚至一些已經(jīng)獨(dú)立設(shè)市的城市，也被上級(jí)中心城市劃為市轄區(qū)。許多省會(huì)城市下轄托管的縣級(jí)市，很大一部分都被劃為市轄區(qū)。我們?cè)?jīng)熟知的一些著名的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)城市，轉(zhuǎn)瞬之間就變成了上級(jí)城市所轄的區(qū)。盡管有些相對(duì)獨(dú)立的縣級(jí)市反對(duì)，但由于城市的等級(jí)管理體制和官員任命來(lái)自上級(jí)政府，它們并改變不了被撤市改區(qū)的命運(yùn)。

從近些年的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，撤市改區(qū)和撤縣改區(qū)，已經(jīng)是一些省會(huì)城市和地級(jí)城市擴(kuò)大城市管轄空間和增加人口規(guī)模的常態(tài)。主要原因和動(dòng)機(jī)不外乎以下幾個(gè)方面。

一是通過(guò)增加市轄區(qū)數(shù)量，增加中心城市的管轄空間和土地資源供給。二是減少獨(dú)立設(shè)市城市和縣，避免其與中心城市爭(zhēng)奪投資和競(jìng)爭(zhēng)資源。三是通過(guò)撤市設(shè)區(qū)，可以擴(kuò)大中心城市的人口規(guī)模，形成所謂的特大城市。四是在政績(jī)、城市規(guī)模和各類(lèi)指標(biāo)排名中提升排名位次。例如，提升人口規(guī)模、GDP總量以及其他數(shù)據(jù)指標(biāo)的排名位次，打造所謂的城市品牌。五是通過(guò)行政管轄規(guī)模的擴(kuò)大，為未來(lái)申請(qǐng)國(guó)家級(jí)中心城市和提高城市等級(jí)奠定基礎(chǔ)。六是通過(guò)增加市轄區(qū)面積和新的投資空間，緩解中心城市發(fā)展用地不足的矛盾，并為中心城市增加稅收來(lái)源、保證城市行政開(kāi)支和運(yùn)轉(zhuǎn)提供條件，等等。

盲目擴(kuò)張不可持續(xù)

到目前為止，各級(jí)中心城市增設(shè)市轄區(qū)的沖動(dòng)依然強(qiáng)烈。在省級(jí)政府的支持下，紛紛提出增設(shè)市轄區(qū)的規(guī)劃。雖然一些獨(dú)立設(shè)市城市的管理者并不贊成撤市設(shè)區(qū)，但是迫于上級(jí)政府的壓力，不得不服從市改區(qū)的安排。

對(duì)一些縣級(jí)市甚至地級(jí)市的居民來(lái)說(shuō)，因?yàn)槌肥性O(shè)區(qū)，提高了自己所在地域的身份，而且各種社會(huì)保障和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也向中心城市看齊;對(duì)行政事業(yè)單位和公務(wù)員來(lái)說(shuō)，其福利待遇也與中心城市看齊。對(duì)于這樣一件“對(duì)大家都有好處的事”，能得到很多人的支持，阻力也大大減少。增設(shè)市轄區(qū)成為熱潮，也就成為中國(guó)城市化進(jìn)程中的一種獨(dú)特現(xiàn)象。

這一熱潮的結(jié)果，是使得中國(guó)的城市數(shù)量與城市化發(fā)展進(jìn)程不相吻合。雖然已經(jīng)有8.5億城鎮(zhèn)人口，但是設(shè)市城市只有684個(gè)。其實(shí)，中國(guó)絕大部分的新區(qū)、各種市轄區(qū)以及開(kāi)發(fā)區(qū)和園區(qū)等，在空間上大多都已經(jīng)是獨(dú)立的城市了。

經(jīng)初步測(cè)算，如果把這些空間上相對(duì)獨(dú)立的市轄區(qū)設(shè)為城市的話，中國(guó)城市數(shù)量能從現(xiàn)有的684個(gè)增加到1000多個(gè)，如果將新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和各類(lèi)園區(qū)都考慮進(jìn)來(lái)，更是會(huì)增加數(shù)千，甚至更多的城市數(shù)量。

除此之外，一些在地級(jí)市或者縣級(jí)市管理下的特大鎮(zhèn)，到底是發(fā)展為市轄區(qū)，還是獨(dú)立設(shè)市，未來(lái)也會(huì)是一個(gè)困難的選擇。例如，東莞市下轄的許多鎮(zhèn)，實(shí)際上已經(jīng)是一個(gè)較大規(guī)模的城市，與主城區(qū)也有一定距離，空間上也相對(duì)獨(dú)立，那么未來(lái)是繼續(xù)保留鎮(zhèn)級(jí)設(shè)置，還是改市抑或是改區(qū)，可能是需要認(rèn)真考慮的。無(wú)論是在珠三角，還是長(zhǎng)三角，或者是京津冀，這種情況都比較普遍。

增設(shè)市轄區(qū)使得中國(guó)的城市與國(guó)外的城市有著本質(zhì)上的區(qū)別。最近許多學(xué)者提出，要在體制上把主體城市或者是城市的主城區(qū)與城市轄區(qū)有機(jī)分離。因?yàn)橛胁簧偈休爡^(qū)與主城區(qū)的距離確實(shí)十分遙遠(yuǎn)，最遠(yuǎn)的甚至可達(dá)幾百公里。有的城市看似規(guī)模很大，但是下轄的市轄區(qū)分布距離至少有幾十公里。還有的城市轄區(qū)范圍很大，造成國(guó)際上普遍的誤解，認(rèn)為“中國(guó)城市每平方公里的人數(shù)過(guò)少，而造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)、發(fā)展用地粗放”。

這次武漢就因疫情引發(fā)了對(duì)其城市規(guī)模的誤解，很多人都認(rèn)為武漢是千萬(wàn)人口的城市，其實(shí)真正的武漢主城區(qū)，也就是說(shuō)在空間上連成一片的城市建成區(qū)，也就600萬(wàn)人左右。最近成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈也引發(fā)了不少關(guān)注，很多人認(rèn)為重慶是3000多萬(wàn)人口的城市，其實(shí)重慶主城區(qū)也不過(guò)幾百萬(wàn)人。對(duì)于重慶的正確認(rèn)知，直接影響到雙城經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃所影響的范圍，也涉及到未來(lái)資源和要素在雙城經(jīng)濟(jì)圈的配置。

增設(shè)市轄區(qū)，強(qiáng)化了中心城市發(fā)展的行政主導(dǎo)，弱化了市場(chǎng)配置要素的功能。出于做大中心城市的考慮，中心城市的管理者不得不通過(guò)行政手段，利用高等級(jí)城市可以管轄行政區(qū)域的優(yōu)勢(shì)，按照行政計(jì)劃的方法，擴(kuò)大本行政區(qū)域的資源配置能力。

它們能使用的方法有很多，例如，將土地指標(biāo)更多留置在中心城市;基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源向中心城市主城區(qū)傾斜;在自己增設(shè)的行政轄區(qū)內(nèi)發(fā)展新區(qū)，不管距離遠(yuǎn)近，很多都造成了嚴(yán)重浪費(fèi);限制其他低等級(jí)城鎮(zhèn)的發(fā)展，等于抬高了要素進(jìn)入的成本，這使得中心城市主城區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展的成本過(guò)高，推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲，而同時(shí)限制周邊中小城市和小城鎮(zhèn)提供相對(duì)廉價(jià)的住房供給等。

其實(shí)，按照城市發(fā)展規(guī)律，要素可以根據(jù)成本的變化自動(dòng)選擇發(fā)展空間。但是在行政主導(dǎo)下，一味放大行政轄區(qū)面積導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力不足，不得不排斥外來(lái)人口的定居和落戶(hù)。中心城市盲目擴(kuò)大的另一個(gè)嚴(yán)重后果就是固化了主城區(qū)居民的利益。長(zhǎng)期以來(lái)，優(yōu)質(zhì)資源向主城區(qū)傾斜，而隨著市轄區(qū)擴(kuò)大，共享主城區(qū)的福利，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源供給不足。因此只能靠持續(xù)增加市轄區(qū)面積，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)入駐的空間，增加稅收和土地出讓收益，以保證中心城市的福利供給。而這種剛性的福利供給具有排他性，限制了其他中小城市的發(fā)展機(jī)會(huì)。

中心城市不斷通過(guò)新增市轄區(qū)數(shù)量來(lái)擴(kuò)大資源配置的空間，同時(shí)源源不斷通過(guò)行政手段擴(kuò)大對(duì)市轄區(qū)的資源供給。一旦這種發(fā)展鏈條斷裂，會(huì)給人口持續(xù)膨脹的中心城市帶來(lái)潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

遏制“市轄區(qū)熱”，使城市回歸本質(zhì)

盡管在中國(guó)仍然存在著關(guān)于發(fā)展不同規(guī)模城市的各種爭(zhēng)論。但是按照市場(chǎng)規(guī)律配置資源和要素已經(jīng)成為中央有關(guān)文件的要求。因此，在城市化的推進(jìn)過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)和要素配置要尊重城市發(fā)展規(guī)律，尊重市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則，重點(diǎn)在于減少行政和計(jì)劃的干預(yù)，給予各類(lèi)城市平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。同時(shí)也要從源頭上遏制各中心城市增設(shè)市轄區(qū)熱的勢(shì)頭，使城市回歸本質(zhì)。

其實(shí)，按照十九大和一系列中央有關(guān)政策，發(fā)展都市圈、城市群與發(fā)展中心城市并不矛盾，而且有利于按照市場(chǎng)規(guī)律和成本的變化，讓要素根據(jù)自身需求自動(dòng)選擇不同規(guī)模的城市發(fā)展空間，這樣才有可能在城市群內(nèi)部和都市圈形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。

按照這種發(fā)展模式，既有利于緩解中心城市優(yōu)質(zhì)資源要素過(guò)度集中導(dǎo)致的擁擠，也能對(duì)城市功能加以疏解，還可以促使產(chǎn)業(yè)在空間上分布得更為合理。另外，這樣還能發(fā)揮中小城市低成本的優(yōu)勢(shì)，緩解中心城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的壓力，并滿足中低收入人口購(gòu)房需求，或者得以享有相對(duì)低廉的租房?jī)r(jià)格。

根據(jù)上述思路，需要對(duì)中國(guó)的城市化發(fā)展思路進(jìn)行調(diào)整。

具體來(lái)說(shuō)，要在都市圈和城市群加快撤縣設(shè)市和撤鎮(zhèn)設(shè)市的步伐，并暫停新增市轄區(qū)的審批。同時(shí)，對(duì)原有的市轄區(qū)設(shè)置過(guò)濫的現(xiàn)象進(jìn)行清理，比如可以把距離中心城市主城區(qū)較遠(yuǎn)的市轄區(qū)直接恢復(fù)為設(shè)市城市。

另外，在推進(jìn)新基建的過(guò)程中，可以把連接各類(lèi)市轄區(qū)、都市圈以及城市群周邊中小城市的軌道交通作為重點(diǎn)投資內(nèi)容，以激發(fā)中小城市承載人口和要素以及產(chǎn)業(yè)的潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。同時(shí)嚴(yán)格規(guī)劃監(jiān)管，防止中小城市利用行政的政策支持，也開(kāi)始新一輪的盲目擴(kuò)張。

再有，有關(guān)加快戶(hù)籍管理制度改革和土地管理制度的舉措，可以在中小城市率先實(shí)施，畢竟這里的改革阻力會(huì)相對(duì)較小。

（編輯：朱弢）