彭澎

摘要：縣級(jí)行政單位作為重要的新政府會(huì)計(jì)制度執(zhí)行主體，存在會(huì)計(jì)人員素質(zhì)不高、“雙報(bào)告”體系不完善、實(shí)務(wù)操作趨于復(fù)雜和工作量大等問題。在全面深化改革的背景下，以新政府會(huì)計(jì)制度改革為契機(jī)，梳理縣級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)施新會(huì)計(jì)制度存在的問題，提出推進(jìn)會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范會(huì)計(jì)操作、加快財(cái)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)和系統(tǒng)化建設(shè)以及完善綜合財(cái)務(wù)報(bào)表體系等建議，這對(duì)于順利完成新舊制度銜接過渡，全面提升政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)與預(yù)算管理水平具有關(guān)鍵意義。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;新政府會(huì)計(jì)制度;困境;對(duì)策

一、新政府會(huì)計(jì)制度基本內(nèi)涵

政府會(huì)計(jì)，在我國(guó)主要包含預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩大部分，具體是指對(duì)政府部門的財(cái)務(wù)狀況、現(xiàn)金流量、預(yù)算執(zhí)行等方面進(jìn)行連續(xù)全面地核算、監(jiān)督、報(bào)告的一種經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。政府會(huì)計(jì)制度，是就如何對(duì)政府部門財(cái)政收支進(jìn)行全面而準(zhǔn)確地記錄與整理的具體程序和操作方法。本文所指新政府會(huì)計(jì)制度，是指2017年10月由財(cái)政部頒發(fā)的《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》中所述內(nèi)容。

（一）執(zhí)行主體

顧名思義，新政府會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行主體主要涉及各級(jí)政府、各級(jí)部門與各級(jí)單位，具體來說包括各級(jí)財(cái)政部門、以及與本級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算撥款有間接或者直接關(guān)系的各類國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和事業(yè)單位等。

縣級(jí)各行政事業(yè)單位是指縣市區(qū)一級(jí)政府的財(cái)政局，及與財(cái)政局有預(yù)算撥款關(guān)系的各行政主管部門和各事業(yè)單位，例如：民政局、衛(wèi)健局、人設(shè)局、學(xué)校等。縣級(jí)政府是落實(shí)惠民惠農(nóng)政策的關(guān)鍵一環(huán)，是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要力量，更是進(jìn)行深化改革、落實(shí)會(huì)計(jì)制度改革的不可或缺的部分，作為財(cái)政資金的使用者、監(jiān)督者和管理者，是新政府會(huì)計(jì)實(shí)施不可缺少的關(guān)鍵主體。

（二）發(fā)展歷程

為適應(yīng)全面深化改革，滿足政府會(huì)計(jì)核算日趨精細(xì)且會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)愈加復(fù)雜的需要，我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度改革勢(shì)在必行。2014年我國(guó)首次提出《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，意味著我國(guó)政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)由原始單一的收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合報(bào)告制度轉(zhuǎn)變;2015年財(cái)政部《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，于2017年1月1日起實(shí)施，并接連頒布公共基礎(chǔ)設(shè)施、固定資產(chǎn)、存貨等多項(xiàng)政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則，細(xì)化地規(guī)范了政府會(huì)計(jì)各項(xiàng)相關(guān)要素，對(duì)各單位的報(bào)表編制、列報(bào)也提出了更高要求;在政府會(huì)計(jì)改革的有序推進(jìn)中，新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施時(shí)機(jī)成熟，我國(guó)財(cái)政部在2017年10月份頒發(fā)印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，同時(shí)廢止《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)測(cè)》等十多種舊會(huì)計(jì)政策，提出先試點(diǎn)再全面貫執(zhí)行的方案，由點(diǎn)及面逐步實(shí)施。2019年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)啟用新政府會(huì)計(jì)制度，標(biāo)志政府會(huì)計(jì)制度改革的全面鋪開與落地。

（三）主要內(nèi)容

新政府會(huì)計(jì)制度在主體、內(nèi)容和形式上實(shí)現(xiàn)了核算體系的統(tǒng)一。新政府會(huì)計(jì)制度不再區(qū)分事業(yè)單位、行政單位和其他，通過新增會(huì)計(jì)科目、調(diào)整收支分類等方法對(duì)全國(guó)上下的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行整合，如新增資產(chǎn)基金科目、調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債核算等，很大程度上規(guī)范了我國(guó)會(huì)計(jì)核算體系，有利于政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)操性更是大有提升。

新政府會(huì)計(jì)制度在實(shí)際操作中，要求實(shí)現(xiàn)“雙基礎(chǔ)、雙功能、雙報(bào)告”的功能。首次提出平行記賬的概念，對(duì)政府各部門的部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做“雙分錄”核算，通過以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，同時(shí)對(duì)已納入預(yù)算管理并涉及現(xiàn)金收支的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還要相應(yīng)做預(yù)算會(huì)計(jì)分錄，其中預(yù)算會(huì)計(jì)分錄使用收付實(shí)現(xiàn)制原則。此外在會(huì)計(jì)年度結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算出具財(cái)務(wù)報(bào)告，以及預(yù)算收支情況為基礎(chǔ)出具決算報(bào)告。

二、縣級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度的必要性

新政府會(huì)計(jì)制度的定制與落實(shí)，是我國(guó)在探索會(huì)計(jì)改革史上的里程碑。縣級(jí)行政事業(yè)單位在財(cái)政資金的使用過程中，執(zhí)行新政府會(huì)計(jì)制度能夠降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率;對(duì)于上級(jí)管理部門，統(tǒng)一的制度和體系有利于財(cái)務(wù)報(bào)表信息的可比性和真實(shí)性，能夠提高財(cái)務(wù)管理水平;對(duì)于資金的受益者來說，如人民群眾，新會(huì)計(jì)制度比以往披露的信息更全面和公開透明，也更能實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。

（一）滿足縣級(jí)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府是我國(guó)的基層政府，隨著國(guó)家政策向基層傾斜，以及基層經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣級(jí)財(cái)政部門的財(cái)力明顯上升。從收入的角度來說，不論是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付還是本級(jí)財(cái)政收入，收入的增加會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同步增加，即支出的增加與支出的細(xì)化;從資金監(jiān)督的角度來說，資金量越大，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就越多，完善的會(huì)計(jì)制度和合理的核算體系是資金規(guī)范使用的基本前提。因此經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日趨繁多與復(fù)雜，使得原本單一的、各地各部門分割的會(huì)計(jì)制度不再適用，新政府會(huì)計(jì)制度應(yīng)運(yùn)而生。

（二）理清縣級(jí)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)負(fù)債

縣級(jí)行政事業(yè)單位在資產(chǎn)負(fù)債的清理、計(jì)量、核算等方面以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力上，明顯弱于上級(jí)政府部門。過去縣級(jí)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算體系以收付實(shí)現(xiàn)制為原則，雖然操作簡(jiǎn)單但并不能全面反映政府部門政府采購、資產(chǎn)負(fù)債、收支結(jié)余等真實(shí)情況。例如常見的固定資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理中，一般在購買時(shí)直接一次性計(jì)入費(fèi)用類，在使用過程中不計(jì)其折舊，也不考慮受益期，使得年末報(bào)表上固定資產(chǎn)金額與實(shí)際并不匹配;而在負(fù)債方面，收付實(shí)現(xiàn)制只體現(xiàn)需要貨幣償還的部分，并沒有對(duì)預(yù)計(jì)負(fù)債進(jìn)行測(cè)算與披露，這樣會(huì)導(dǎo)致低估負(fù)債，高估財(cái)政結(jié)余，增大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）促進(jìn)縣級(jí)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)表體系的真實(shí)性與可比性

縣級(jí)行政事業(yè)單位，正如常言所說的“上有政策，下有對(duì)策”，在資金的處理往往存在較大的“自由”操作空間，在會(huì)計(jì)核算上比較隨意，在規(guī)范性上往往不如企業(yè)或者上級(jí)部門。如果在統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)制度基礎(chǔ)上，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)通過平行記賬法相互銜接，通過標(biāo)準(zhǔn)化的科目設(shè)置和指導(dǎo)性的會(huì)計(jì)處理，縣級(jí)行政事業(yè)單位核算的可操作性受到約束，有利于提升會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量，確保會(huì)計(jì)目標(biāo)的一致性，從而保障了“雙報(bào)告”內(nèi)容的真實(shí)合法性和可比性。

三、縣級(jí)行政單位實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度的困境

（一）會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)不高

會(huì)計(jì)人才的綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力往往決定了工作完成的質(zhì)量。事實(shí)上在縣級(jí)行政事業(yè)單位中，會(huì)計(jì)人員缺乏、業(yè)務(wù)能力低下、學(xué)習(xí)觀念不強(qiáng)是“通病”。如今按照中央部署，全面實(shí)施新會(huì)計(jì)制度，對(duì)于縣級(jí)各行政事業(yè)單位來說，確實(shí)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

一是縣級(jí)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人才缺乏。相對(duì)于城市而言，基層對(duì)于人才的吸引力歷來都明顯不足。再者，會(huì)計(jì)部門雖然是各個(gè)單位的必備崗位，“掌握”單位的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，但在單位內(nèi)部處于“弱勢(shì)”崗位，相比于組織、黨建等崗位，難以出眾，被提拔概率小。既不能靠有利的外部環(huán)境招到會(huì)計(jì)人才，又不能依靠?jī)?nèi)部激勵(lì)留住會(huì)計(jì)人才，縣級(jí)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)動(dòng)力不足。一方面由于會(huì)計(jì)政策與時(shí)俱進(jìn)，財(cái)務(wù)管理日趨精細(xì)化，另一方面會(huì)計(jì)人才缺乏，新鮮“血液”注入不夠，縣級(jí)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)改革工作陷入難以推動(dòng)的局面。

二是縣級(jí)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)能力還有待提升。從意識(shí)形態(tài)來說，正確的意識(shí)對(duì)于工作具有推動(dòng)作用，由于會(huì)計(jì)崗位屬于業(yè)務(wù)崗，變動(dòng)小，加之體制內(nèi)工作多年，生活較穩(wěn)定且競(jìng)爭(zhēng)小，往往會(huì)出現(xiàn)職業(yè)倦怠，因此縣一級(jí)單位的會(huì)計(jì)人員存在學(xué)習(xí)觀念不強(qiáng)、熱情不夠甚至根本不學(xué)的現(xiàn)象;從學(xué)歷和年齡層次來說，縣級(jí)行政事業(yè)單位和市級(jí)及以上部門相比，會(huì)計(jì)人員年齡和學(xué)歷都沒有優(yōu)勢(shì)，年齡偏大，高層次會(huì)計(jì)人才極少，容易出現(xiàn)電腦軟件使用吃力、會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)的接受能力不足的情況;從組織培訓(xùn)來說，縣級(jí)政府部門財(cái)務(wù)培訓(xùn)開展較少且多流于形式，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的培訓(xùn)重視不夠、經(jīng)費(fèi)投入少、培訓(xùn)形式老套、培訓(xùn)后未進(jìn)行考核等都將導(dǎo)致培訓(xùn)停留在表面，達(dá)不到預(yù)期效果。

（二）新舊銜接階段會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)操作問題突出

會(huì)計(jì)制度新舊接替往往會(huì)暴露很多現(xiàn)實(shí)問題。第一，會(huì)計(jì)工作逐漸細(xì)化、復(fù)雜化，銜接有壓力。在過去縣級(jí)各單位的會(huì)計(jì)工作只需要采用收付實(shí)現(xiàn)制，沒有要求加入權(quán)責(zé)發(fā)生制、也不需要進(jìn)行雙分錄處理，處理相對(duì)簡(jiǎn)單，所以對(duì)會(huì)計(jì)軟件要求、外部硬件配備及人才素質(zhì)都要求不高，例如很多單位還有許多會(huì)計(jì)人員不僅專業(yè)相差甚遠(yuǎn)、甚至沒有會(huì)計(jì)從業(yè)證，本身就沒有受過財(cái)務(wù)方面系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，在銜接轉(zhuǎn)換時(shí)期，會(huì)計(jì)工作會(huì)力不從心，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。第二，新政府會(huì)計(jì)制度中有部分規(guī)定不夠具體明確，會(huì)計(jì)人員在執(zhí)行中不好界定與把握。比如規(guī)定中提到一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，部分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制，但是具體如何選擇卻沒有指導(dǎo)性的說明。另外新規(guī)定中變動(dòng)較大的固定資產(chǎn)方面，對(duì)于折舊年限和折舊方法都沒有規(guī)定很統(tǒng)一，也沒有給出建議的區(qū)間范圍，而是由單位自行決定，這使得會(huì)計(jì)操作中可自由量裁的權(quán)利變大，在操作中不好把握。

（三）雙會(huì)計(jì)報(bào)告更加細(xì)致復(fù)雜，工作量增大

對(duì)于“雙報(bào)告”報(bào)表體系要求，會(huì)計(jì)工作的量與質(zhì)都顯著上升。其中財(cái)務(wù)報(bào)告要求深度披露縣級(jí)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用等情況，真實(shí)反應(yīng)單位的運(yùn)行情況和整體財(cái)務(wù)狀況，并需要做附注工作。另外要求預(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)二者之間既要適當(dāng)分離又需相互銜接，使得決算報(bào)告工作也趨于精細(xì)復(fù)雜?？傊?，“雙報(bào)告”的提出對(duì)于清理縣級(jí)各行政事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債、增加政府資金使用的透明度、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督的效果顯著。但同時(shí)也極大地增加了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作的復(fù)雜性和會(huì)計(jì)人員的工作量，尤其是在摸索階段，對(duì)于報(bào)告的形式、內(nèi)容不能以以往經(jīng)驗(yàn)和其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)做參考，若沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)或模板參考，結(jié)果會(huì)千差萬別，因而無法實(shí)現(xiàn)報(bào)表信息的真實(shí)性以及可比性。

四、縣級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)施新會(huì)計(jì)制度的對(duì)策

（一）推進(jìn)縣級(jí)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

重視會(huì)計(jì)人才的驅(qū)動(dòng)作用。新政府會(huì)計(jì)制度改革中，在全新的會(huì)計(jì)知識(shí)體系前，難免會(huì)在處理或操作中遇到無法預(yù)計(jì)的問題，尤其是縣級(jí)各單位，作為執(zhí)行主體，可求助資源和途徑較少，完全依靠過去會(huì)計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備難以應(yīng)對(duì)。因此縣級(jí)行政事業(yè)單位：一是要引進(jìn)會(huì)計(jì)人才。如今的會(huì)計(jì)制度在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、核算方法、報(bào)告披露等方面都有較大的變化，引進(jìn)會(huì)計(jì)人才成為必要。特別是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱、信息化發(fā)展程度不高的縣級(jí)各單位，為保證新政府會(huì)計(jì)制度改革的順利完成，要加大力度引進(jìn)會(huì)計(jì)人才。二是完善財(cái)務(wù)培訓(xùn)制度。財(cái)務(wù)培訓(xùn)有很強(qiáng)指導(dǎo)性，能夠集中解答會(huì)計(jì)政策問題以及解決實(shí)務(wù)中部分操作問題?？h級(jí)行政事業(yè)單位要加大財(cái)政投入多開展財(cái)務(wù)培訓(xùn)，豐富培訓(xùn)形式，完善考核制度，全面提升本縣級(jí)各財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是營(yíng)造主動(dòng)學(xué)習(xí)的氛圍。重視財(cái)務(wù)工作、尊重會(huì)計(jì)人才，引導(dǎo)會(huì)計(jì)工作人員主動(dòng)學(xué)、帶頭學(xué)，運(yùn)用最新技術(shù)、最新方法解決新會(huì)計(jì)制度改革中的難題。

（二）規(guī)范縣級(jí)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)操作

縣級(jí)行政事業(yè)單位要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定細(xì)化、有指導(dǎo)意義的相關(guān)文件?？h級(jí)各行政事業(yè)單位要樹立改革意識(shí)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)外的交流學(xué)習(xí)，促進(jìn)改革落到實(shí)處;統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)會(huì)計(jì)口徑、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)表形式等方面，簡(jiǎn)化會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)操作;全面應(yīng)用細(xì)化、調(diào)整后的會(huì)計(jì)科目，確保會(huì)計(jì)工作處理正確合理;提供標(biāo)準(zhǔn)化的操作實(shí)例，較少會(huì)計(jì)處理隨意、處理錯(cuò)誤等現(xiàn)象。以此為契機(jī)，清理資產(chǎn)負(fù)債、規(guī)范會(huì)計(jì)操作、梳理單位賬務(wù)，進(jìn)而降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金管理水平，推動(dòng)本縣區(qū)域的新政府會(huì)計(jì)制度改革。

（三）完善“雙報(bào)告”報(bào)表體系

“雙報(bào)告”的要求與政府會(huì)計(jì)管理走向高效透明相互影響。為實(shí)現(xiàn)執(zhí)行“雙報(bào)告”財(cái)務(wù)綜合報(bào)表的預(yù)期目標(biāo)，需要嚴(yán)格執(zhí)行新政府會(huì)計(jì)制度中各項(xiàng)要求，運(yùn)用“雙分錄”進(jìn)行平行記賬，做好會(huì)計(jì)計(jì)量、核算基礎(chǔ)工作和必要信息的披露工作。完善“雙報(bào)告”報(bào)表體系，要分階段推進(jìn)，在過渡階段要對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位要有容錯(cuò)性，鼓勵(lì)單位會(huì)計(jì)人員在操作中糾錯(cuò)、提建議、有創(chuàng)新，待穩(wěn)定階段形成指導(dǎo)性文件，完成新政府會(huì)計(jì)制度中最后一環(huán)節(jié)的貫通。

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