邵澤義

摘? ?要：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，是加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的重要途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展的重要責(zé)任主體和實施主體，體制、機制和職能型變等要素的“張力”效應(yīng)使得其在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方面的“在場”效能弱化：慣性思維主導(dǎo)，角色轉(zhuǎn)換滯后;職能定位偏離，服務(wù)供給缺位;治理范式固化，模式更新緩慢;執(zhí)行政策僵化，工作創(chuàng)新缺乏。究其原因，是科層等級體制導(dǎo)致權(quán)利架空、屬地管理考評導(dǎo)致責(zé)任沉重、財稅體制缺陷導(dǎo)致職能懸浮、治理人才缺乏導(dǎo)致效率低下。針對這些問題，應(yīng)強化組織建設(shè)，完善治理體系;推進模式創(chuàng)新，提高治理效率;深化體制改革，加強人才引進;推動職能轉(zhuǎn)型，提供公共服務(wù);立足鄉(xiāng)村實際，實施系統(tǒng)治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;鄉(xiāng)村治理;效能弱化;現(xiàn)實映射;指向表達(dá)

中圖分類號：F323? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.013

文章編號：1009-6922（2020）05-85-09

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，歷來受到黨和政府的重視。黨的十九大報告指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)工作作為全黨工作的重中之重?！盵1]不斷完善鄉(xiāng)村治理體系、提高現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理能力是做好當(dāng)前“三農(nóng)”工作的核心環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是新時代國家治理體系的重要組成部分，對于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展而言有著重要的作用和意義。近年來，鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷著巨大轉(zhuǎn)型[2]。伴隨我國快速發(fā)展，農(nóng)村“社會結(jié)構(gòu)”[3]和社會面貌也發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村生活水平和醫(yī)療水平等逐步提高，同時村民利益訴求更加多元、對美好生活的期待更加迫切、農(nóng)村社會矛盾更加復(fù)雜，鄉(xiāng)村治理面臨難得的機遇和歷史性挑戰(zhàn)。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理較之傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理在范式、效能和目的歸依等方面存在清晰的邊界和異質(zhì)差別，因而在目標(biāo)、訴求和程式等方面有著更高的規(guī)定性。推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根源性屬性和本質(zhì)性要求，其中最為根本的是要解決實踐性難題和現(xiàn)實性矛盾，要在本質(zhì)上回應(yīng)發(fā)展平衡性的問題。推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主體性作用和主導(dǎo)性作用。但長期以來形成的組織結(jié)構(gòu)和運行模式、體制性困境和異質(zhì)性轉(zhuǎn)型等因素的耦合，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方面的“在場”效能弱化。理論上界定的“在場”效能是指主體范疇之內(nèi)的“場域”功能。這種功能附著于主體的職能定位，并伴隨主體的行為指向而得到突出和彰顯?，F(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的“在場”效能由于主觀要素和客觀因素的合力作用而被“隱含”和弱化，在實踐中有其特定的形成體現(xiàn)和細(xì)化表達(dá)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村治理“在場”效能弱化對于推動鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村社會治理創(chuàng)新起到了反制作用。要把反制力轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿恿托枰芯科滹@性軌跡和現(xiàn)實成因，在本質(zhì)上厘清理論性和實踐性“邊界”，從根本上實現(xiàn)制度性、體制性和機制性的構(gòu)建，從而實現(xiàn)精確性定位和“靶向性”功能發(fā)揮。推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展不僅是農(nóng)村社會發(fā)展的前提性基礎(chǔ)，而且還是實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興和文化振興等的條件性保障，對于促進農(nóng)村社會繁榮發(fā)展和推動城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展而言同樣具有重要的意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理“在場”效能弱化的現(xiàn)實映射

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權(quán)架構(gòu)體系的基層組織單位，“是社會的基本單元”[4]。它在管理主導(dǎo)話語背景下承擔(dān)著管理和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、主導(dǎo)農(nóng)村社會發(fā)展等方面的職能，也承擔(dān)著宣傳、貫徹和落實國家政策的使命，是國家和農(nóng)村社會的重要“鏈接點”。功能轉(zhuǎn)變話語背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能除了管理運作模式下的傳統(tǒng)職能外，更多地側(cè)重于服務(wù)效能的發(fā)揮，以契合新形勢、新任務(wù)、新發(fā)展和新要求。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理就是新職能的重要組成部分。從現(xiàn)實境況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的實施主體和責(zé)任主體，承擔(dān)著實施、推進和創(chuàng)新社會治理的重要功能。從這個維度上考察不難看出，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“在場”效能?，F(xiàn)實中，受到自身和外部因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有完全從根本上適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的新要求，進而導(dǎo)致效能尚未完全發(fā)揮出來。這就是“在場”效能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“在場”效能弱化在現(xiàn)實中有多種顯化樣式，但大體上主要表現(xiàn)為以下幾種形態(tài)：

（一）慣性思維主導(dǎo)，角色轉(zhuǎn)換滯后

在我國“線性化”的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于權(quán)力體系的“末梢”。受到權(quán)利思維的影響，其管理和控制思維仍然存在，工作中的機械主義、官僚主義和“家長制”作風(fēng)等問題依然嚴(yán)重。這些思維和問題在一定程度上仍然占有較大的比重。這些慣性思維體現(xiàn)為兩個向度：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織自身視角來看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中還習(xí)慣于單純的貫徹、落實來自上級部門與自身考核有關(guān)的各種指標(biāo)和工作，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還為了完成考核任務(wù)而大搞“形象”工程和“面子”工程，造成了現(xiàn)實工作和職能定位嚴(yán)重脫節(jié)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員視角來看，有些地方的工作人員還習(xí)慣于通過開大會、發(fā)文件等“經(jīng)院式”的工作方式來開展工作，同時也存在作風(fēng)不正、工作不實、好人主義、優(yōu)親厚友、擺“官譜”、?！肮偻钡确矫娴膯栴}，這些問題產(chǎn)生了負(fù)面影響和不良后果。從歷史的視角來考察，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位已經(jīng)經(jīng)歷了“全能”型和“代理”型兩個階段：在“全能”型階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬了絕大部分農(nóng)村社會管理事務(wù);在“代理”型階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位受制于縣級政府機構(gòu)的制度性安排，單純執(zhí)行縣級政府部門的決定、指示和工作任務(wù)安排。當(dāng)前有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然受到這些傳統(tǒng)角色定位的影響將自身“定格”為傳統(tǒng)的管理者、控制者和命令者?，F(xiàn)實中，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色轉(zhuǎn)換的滯后問題主要概括為懸掛式、等待式和進行式三種樣態(tài)。這些角色定位和角色轉(zhuǎn)換不僅與新時代、新發(fā)展任務(wù)和要求相背離，而且對農(nóng)村社會發(fā)展產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)淖铚饔谩?/p>

（二）職能定位偏離，服務(wù)供給缺位

職能定位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政作為和效能發(fā)揮的基礎(chǔ)性前提，對于服務(wù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展起著重要的作用。當(dāng)前，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“始終在壓力之下運轉(zhuǎn)”[5]，其工作思維尚未完全從政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的線性和“壓力型”體制的慣性束縛中解放出來，仍然將自身的主體功能定位為執(zhí)行上級命令、完成工作任務(wù)、服務(wù)考核指標(biāo)、強化行政管理、操縱村級運作和大搞政績工程等?，F(xiàn)實中，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于權(quán)責(zé)界定不清、權(quán)利運用不當(dāng)和自身認(rèn)知模糊，在職能發(fā)揮方面出現(xiàn)錯位、缺位、越位、失語和失范等問題。這種職能定位不僅嚴(yán)重脫離了農(nóng)村社會的實際和村民的利益訴求，而且在一定程度上影響了干群關(guān)系，直接導(dǎo)致了政府公信力下降，對農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)向牽制作用。當(dāng)前，發(fā)展和變化了的農(nóng)村實際要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要實現(xiàn)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、由“要我做”到“我要做”轉(zhuǎn)變。要求立足農(nóng)村實際提供諸如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、新興業(yè)態(tài)培育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持、政策技術(shù)支撐、鄉(xiāng)村文化治理、環(huán)境質(zhì)量改善、農(nóng)業(yè)政策落實和鄉(xiāng)村發(fā)展穩(wěn)定等方面的公共服務(wù)。大量實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這些職能發(fā)揮方面是較為乏力的。

（三）治理范式固化，模式更新緩慢

中華人民共和國成立以來，我國鄉(xiāng)村“治理的模式”[6]是以國家公共權(quán)力和農(nóng)村基層權(quán)力在鄉(xiāng)村社會管理和治理過程中的互相建構(gòu)為基礎(chǔ)，經(jīng)歷了“國家鄉(xiāng)村管控”模式、“政社合一”的全能模式、“鄉(xiāng)政村治”放權(quán)模式和村民自治模式等樣態(tài)。作為國家政權(quán)體系基層單元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各類形態(tài)的治理模式中都發(fā)揮了重要作用。傳統(tǒng)的“官治”和“自治”模式都帶有歷史的局限性，在實踐過程中都經(jīng)歷了話語權(quán)式微的問題。當(dāng)前，有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村治理方式固化為囿于傳統(tǒng)、徘徊于傳統(tǒng)和轉(zhuǎn)型之間、堅守維持性管理等范式。而對于伴隨信息化發(fā)展而衍生的大數(shù)據(jù)治理模式、精細(xì)化治理模式、網(wǎng)格化治理模式、鄉(xiāng)村精英治理模式和鄉(xiāng)賢治理模式等采用、融合和創(chuàng)新是較為匱乏的。當(dāng)前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的鄉(xiāng)村治理模式在本質(zhì)上帶有行政主導(dǎo)、政權(quán)核心、功能中心、壓力推動和單邊治理的特點。這些治理模式脫離了農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)分化和利益表達(dá)多元的實際，對于鄉(xiāng)村社會發(fā)展推動力的培育、凝聚和再生產(chǎn)生了一定的規(guī)制作用。大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不僅需要政策支撐，而且還需要健康、有序、活潑的鄉(xiāng)村環(huán)境。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加快鄉(xiāng)村治理模式和結(jié)構(gòu)創(chuàng)新步伐，推動治理形態(tài)和樣態(tài)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建立體化、智能化、多元化和精細(xì)化的鄉(xiāng)村治理體系，為鄉(xiāng)村振興和發(fā)展提供動力支撐和環(huán)境保障，在更大程度上滿足村民對美好生活的期盼和向往。

（四）執(zhí)行政策僵化，工作創(chuàng)新缺乏

深化工作創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變職能作風(fēng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好鄉(xiāng)村治理工作的前提和基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新包含模式創(chuàng)新、載體創(chuàng)新和方法創(chuàng)新等內(nèi)容。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展社會治理工作的過程中存在教條主義、本本主義、功利主義、官僚主義和形式主義等問題，具體表現(xiàn)為：在貫徹國家社會治理政策的過程中存在推諉扯皮、拖拉散漫、逃避搪塞、死搬硬套等方面的問題;在開展社會治理工作過程中存在機械主義、拿來主義和功利主義等方面的問題;在鄉(xiāng)村社會治理工作創(chuàng)新方面存在懷疑主義、排他主義和關(guān)門主義等方面的問題;在處理鄉(xiāng)村社會治理問題的過程中存在山頭主義、團伙主義和本位主義等方面的問題;在實施鄉(xiāng)村治理項目的過程中存在“避重就輕”“選擇執(zhí)行”和“好大喜功”等方面的問題。應(yīng)該客觀地指出，不論哪一種形式和形態(tài)的問題都會對農(nóng)村社會治理和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生消極影響，都會與國家各項方針、政策相背離，都是不符合農(nóng)村社會發(fā)展趨勢的。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理“在場”效能弱化的原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“在場”效能弱化的現(xiàn)實映射與原因密切相關(guān)、因果相連。從客觀上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“在場”效能弱化的原因不是單向度的存在，有其特定的體現(xiàn)閾值和促成因素，因而應(yīng)該從不同視角檢視。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“在場”效能弱化的原因應(yīng)該立足不同層面做深入而具體的剖析，避免陷入“內(nèi)卷化”[7]的困境。從宏觀層面上看，我國當(dāng)前的權(quán)利架構(gòu)體系導(dǎo)致基層權(quán)力“懸浮”是其效能弱化的體制和機制性原因;我國針對農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收制度和財政專項撥款制度導(dǎo)致的收入困境是其效能弱化的財稅性原因。從微觀層面上看，農(nóng)村人口向城市的逆流動、精英人口的流失和基層政府引才工作的困境是其效能弱化的客觀性原因。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身層面上看，思想解放不徹底、角色轉(zhuǎn)變不及時、工作作風(fēng)不扎實、工作成績不顯著和方法創(chuàng)新不得力等是其效能弱化的主體性原因。無論哪種類型的原因都會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的整體效果產(chǎn)生“大體量”的影響?，F(xiàn)實中，促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“在場”效能弱化的因素都是“組合”“交叉”發(fā)力的，因而必須考量各種促成要素的本質(zhì)和屬性。綜合考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動鄉(xiāng)村治理“在場”效能弱化的原因主要包括體制主導(dǎo)、機制塑成、壓力傳導(dǎo)、任務(wù)驅(qū)動和主體失語等類型，但具有共性特質(zhì)的原因主要包括以下幾個方面：

（一）科層等級體制導(dǎo)致權(quán)力架空

歷史上中央集權(quán)樣式下的政權(quán)組織性形式?jīng)Q定了權(quán)力分配的科層性和等級性的特質(zhì)。這種政權(quán)組織結(jié)構(gòu)決定了上層權(quán)利使用和下級執(zhí)行服從的關(guān)系，形成了自上而下的權(quán)利分配和自下而上的命令執(zhí)行格局，在本質(zhì)上是權(quán)利的分配和職能分工的互構(gòu)，體現(xiàn)的是權(quán)力向下的遞減和服從向上的疊加。在政權(quán)組織架構(gòu)體系內(nèi)，科層等級體系有其特定的命令發(fā)布主體和服從執(zhí)行主體，在根本上體現(xiàn)的是決定、命令和決策被特定群體執(zhí)行的渴望。在科層等級體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個處境“尷尬”的“末梢”政權(quán)組織，可實際運用的操作實權(quán)被上級組織“屏蔽”，現(xiàn)實中形成了權(quán)利“懸掛”的樣態(tài)，形成了“治理碎片化”[8]的問題，實際上就是權(quán)利被架空，時而變成直面村民不滿情緒的“替罪羊”，時而變成預(yù)防上級權(quán)威受損的“防火墻”[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“夾縫”境遇或者權(quán)利“懸掛”狀態(tài)主要體現(xiàn)在兩個向度：一方面，受到權(quán)利組織體系的規(guī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人事調(diào)整、人員引進、財政稅收、決定決策、工作執(zhí)行、行政監(jiān)督等方面的主導(dǎo)權(quán)處于“失語”狀態(tài)。這就使得其主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作的推進和開展處于“受動”困境。另一方面，縣（區(qū)）級政府部門為了順利開展工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立工作站、業(yè)務(wù)所、辦事處和事務(wù)中心等組織。這些組織的實體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些辦事機構(gòu)和派出機構(gòu)并不享有指揮權(quán)和命令權(quán)，實際上這些機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上是被“懸空”的，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作形成了反向制動力。

（二）屬地管理考評導(dǎo)致責(zé)任沉重

從理論上來看，屬地管理考評是科層等級體制的“衍生品”，是權(quán)責(zé)相稱理論的“標(biāo)的物”。屬地管理考評事實上是以行政區(qū)劃為基本組織單位，實施區(qū)劃管轄、“扎口”管理和等級考核的治理范式。屬地管理考評有著明晰的實施主體、指向群體、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)目清單和獎懲措施，在本質(zhì)上體現(xiàn)的是命令和服從的關(guān)系、上級和下級的關(guān)系、管理和執(zhí)行的關(guān)系。現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)權(quán)利配套承擔(dān)的職能是多樣化的，如：經(jīng)濟發(fā)展、改善民生、利民惠民、綜治維穩(wěn)、化解糾紛、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理服務(wù)和上傳下達(dá)等。在實際工作中，上級的各項政策、決定、制度和業(yè)務(wù)都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接或者間接相關(guān)，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)務(wù)類型多、體量大、面積廣、任務(wù)重的共性格局。上下級權(quán)利分配的“錐形”結(jié)構(gòu)和任務(wù)設(shè)定的“塔型”結(jié)構(gòu)，加之上級政治組織實行的問責(zé)制、約談制和“一票否決”制等懲戒方式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成上級考評設(shè)定任務(wù)的同時放棄了自身的主體功能定位，實質(zhì)上演變成了上級部門的“附設(shè)物”“辦事員”和“壓力終端”。這種“壓力”傳導(dǎo)體制的屬地管理考評變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任沉重的“培養(yǎng)皿”和“孵化器”。

（三）財稅體制缺陷導(dǎo)致職能懸浮[10]

充足的財力保障是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常履職、充分履職和高效履職的前提條件之一。伴隨國家財政稅收制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政獲取權(quán)被排除在原有的中央、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級架構(gòu)之外，其財政獲取的方向由“向下征收”型轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏汐@取”型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅費征收主體地位被弱化甚至消解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來源被收窄無疑對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮形成了阻礙。國家在通過財權(quán)制度改革倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)精簡的過程中，對農(nóng)村的資金支持方式由原來的“層級下降”式轉(zhuǎn)變成了“空降”式和“直投”式。這種轉(zhuǎn)變使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資金使用中的地位由“主導(dǎo)”型嬗變?yōu)椤胺?wù)”型，實際上是“擱置”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入權(quán)，在很大程度上抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來源。財政收入“空虛”化的困境迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過舉債而滿足日常運行的需求，這又促成其財務(wù)沉重的現(xiàn)實困局。政策和制度調(diào)整所導(dǎo)致的財政收入現(xiàn)狀使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府置于巨大的“壓力場”之下。為了盤活財政收入困局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將工作重心轉(zhuǎn)移至招商引資、項目引進等方面而拓寬收入來源，但對于公共產(chǎn)品供給、公共服務(wù)提供和主導(dǎo)農(nóng)村社會發(fā)展等職能的關(guān)注就相對弱化了，這實際上導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能懸浮現(xiàn)狀的引致、成型和擴張。

（四）治理人才缺乏導(dǎo)致效率低下

專業(yè)技術(shù)人才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性因素之一。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊伍仍然存在結(jié)構(gòu)不科學(xué)、梯隊不合理、素質(zhì)不均衡、專業(yè)不匹配和能力不相稱等方面的問題。這些對推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理政策的理解、任務(wù)的分析和工作的創(chuàng)新等形成了一定的束縛力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在現(xiàn)行的人才引進和招考制度中沒有絕對的人事決定權(quán)，急需的、對口的和專業(yè)的實用型人才不能充分地進入相關(guān)職能部門，這在一定程度上導(dǎo)致現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的效能發(fā)揮承擔(dān)著相當(dāng)?shù)摹皦毫π浴睖y試。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的工作環(huán)境、生活環(huán)境、激勵政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)施布局等因素是制約“高端”型專業(yè)技術(shù)人才引進的“瓶頸”，這直接導(dǎo)致現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理人才的匱乏和缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理職能需要人力、物力和財力等條件的綜合助力才能得以實現(xiàn)，而人才要素占據(jù)主導(dǎo)型地位，因而在人才配置方面的困境對提高現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理效率形成了“致命”性的沖擊。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展的行為指向表達(dá)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的主體力量，是“治理成效的決定性環(huán)節(jié)”[11]。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進和開展治理工作的本源性和指向性要求?；鶎由鐣C構(gòu)是一根根私人聯(lián)系構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)[12]，因而不論在理論上還是現(xiàn)實中鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一項綜合、復(fù)雜、具體和系統(tǒng)性的工作?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展有模式、載體和路徑等過程性的指向，但更為重要的是質(zhì)量、效能和結(jié)果等外顯性的表達(dá)。當(dāng)前，農(nóng)村社會的治理較之改革開放前發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變和大幅度的改觀，但長期以來的工業(yè)化和城市化的“虹吸效應(yīng)”改變了鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的平衡[13]，使得鄉(xiāng)村面臨的現(xiàn)實問題仍然突出、復(fù)雜。如農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、生產(chǎn)生活配套設(shè)施跟進問題、鄉(xiāng)村文化治理問題、生態(tài)環(huán)境治理問題、城鄉(xiāng)發(fā)展融合和一體化問題、教育衛(wèi)生和醫(yī)療問題、治安管理和穩(wěn)定問題以及精神文明問題等。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進現(xiàn)代治理的工作本身來看，還存在思維轉(zhuǎn)變滯后、方法措施陳舊和發(fā)展創(chuàng)新遲緩等方面的問題。依據(jù)“主體際”關(guān)系理論分析，村民、村委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三個主體之間在一定層面上存在相斥關(guān)系。這些理論的和現(xiàn)實的因素都對鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)構(gòu)成了“圍獵”和“裹挾”。從現(xiàn)實層面來看，開展現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“必答題”和“規(guī)定性”動作，是一項要堅決完成的戰(zhàn)略任務(wù)。立足當(dāng)前實際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展的行為指向具體表達(dá)為以下幾個維度：

（一）強化組織建設(shè)，完善治理體系

治理指的是一種由共同的目標(biāo)支撐的活動[14]，而這項活動的推動者必然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理要突破組織不健全、體系不完善、權(quán)責(zé)不明晰和主體不得力的現(xiàn)實困境。強化組織建設(shè)涵蓋兩個方面的基本訴求：一是強化黨組織建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和黨組織要加大建設(shè)力度，大力推進解放思想、轉(zhuǎn)變思維和工作創(chuàng)新的力度，加強執(zhí)政能力建設(shè)和工作作風(fēng)建設(shè)，切實增強領(lǐng)導(dǎo)決策、戰(zhàn)略規(guī)劃和主體引導(dǎo)的能力，發(fā)揮“橋頭”和“堡壘”作用。強化農(nóng)村黨組織建設(shè)、實施精細(xì)化管理，實現(xiàn)教育和管理相結(jié)合、理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)相結(jié)合、工作執(zhí)行力和創(chuàng)新力相結(jié)合。二是強化鄉(xiāng)村治理組織建設(shè)。要大力培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理組織，通過政策導(dǎo)向和激勵措施激發(fā)各類組織的積極性和主動性，精心培育一批村民、鄉(xiāng)村、協(xié)會、第三方和自治組織等鄉(xiāng)村治理主體，找準(zhǔn)“興奮點”和“切入點”，引導(dǎo)這些組織充分發(fā)揮主體效能。完善治理體系也有兩個方面的表達(dá)向度：一是在橫向上構(gòu)建“他治”和“自治”相結(jié)合的治理體系?！八巍本褪青l(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級政府發(fā)揮治理的引領(lǐng)力和主導(dǎo)權(quán)，在任務(wù)部署、政策制定、實施落實、過程管理、目標(biāo)控制和效果評價等方面發(fā)揮核心作用，切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力和控制力?！白灾巍本褪前l(fā)揮村委和鄉(xiāng)村組織等的主體作用，使他們在任務(wù)落實、執(zhí)行力強化和創(chuàng)新力建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用，提升這些組織在經(jīng)濟發(fā)展、治安穩(wěn)定、環(huán)境整治、文化治理等具體工作中的建設(shè)力和“貢獻率”。二是在縱向上構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織、行會協(xié)會、村委、村民、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢等多元一體的“線性化”治理體系。在加強對這些組織引導(dǎo)、服務(wù)和管理的同時，應(yīng)注重激發(fā)這些組織的協(xié)同力、凝聚力和向心力，通過層級化和互動化的協(xié)作模式實現(xiàn)治理體系的“自主”驅(qū)動和“同構(gòu)”發(fā)力，形成相互耦合、一體協(xié)同的治理模式和體系。

（二）推進模式創(chuàng)新，提高治理效率

治理模式對現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的效率具有關(guān)鍵性作用。要提高鄉(xiāng)村治理效率就必須突破發(fā)散式的村民治理結(jié)構(gòu)和任意性、先驗論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式等范式的拘囿，實現(xiàn)現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進模式創(chuàng)新提高治理效率的“耦合點”主要體現(xiàn)在兩個方面：一是瞄準(zhǔn)“數(shù)據(jù)+”方向，實施精細(xì)化治理。充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)資源、載體和模式，建立動態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)控和分析數(shù)據(jù)庫、貧困人口脫貧管理數(shù)據(jù)庫、村民健康管理數(shù)據(jù)庫、環(huán)境監(jiān)管數(shù)據(jù)庫、農(nóng)村特殊群體服務(wù)數(shù)據(jù)庫和治安管理數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)平臺將惠農(nóng)支農(nóng)、政策宣傳、政務(wù)服務(wù)、技能培訓(xùn)、扶貧脫貧、經(jīng)濟發(fā)展、民生保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、輿情研判和綜治維穩(wěn)等融為一體，實施一體化和精準(zhǔn)化治理。開發(fā)面向村民的形式簡單、應(yīng)用方便和語音同步的手機應(yīng)用客戶端，引導(dǎo)村民積極參與鄉(xiāng)村治理。二是瞄準(zhǔn)“權(quán)力-”方向，實施協(xié)同化治理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加快制定權(quán)力清單和負(fù)面清單，加大簡政放權(quán)力度，減少對村級組織權(quán)力的干預(yù)和把控。建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、精英群體和民間組織一體共治的治理模型，激發(fā)各類治理主體的活力，使他們在鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)孵育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、自我管理、自我服務(wù)和穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮主體作用和主導(dǎo)作用，在優(yōu)化治理模式的同時大力提高治理效率和質(zhì)量。

（三）深化體制改革，加強人才引進

人才是鄉(xiāng)村治理的智力支撐和動力保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要解決現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中人才的問題，就是要解決鄉(xiāng)村人才“安不下心、扎不下根、留不住身”的關(guān)鍵性問題，大力營造“感情留人、事業(yè)留人、平臺留人和環(huán)境留人”的環(huán)境和氛圍，切實把人才“留在鄉(xiāng)村、用在鄉(xiāng)村”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決人才缺乏現(xiàn)實性困境的出路主要是兩個方向：一是遏制人才“逆流”，引導(dǎo)精英“回流”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力夯實鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境，引導(dǎo)進城務(wù)工農(nóng)民、優(yōu)秀企業(yè)家、專業(yè)技術(shù)人員和新老鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并積極參與鄉(xiāng)村社會治理。二是優(yōu)化用人體制、創(chuàng)新選人機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力深化人事管理制度改革，勇于發(fā)展現(xiàn)行用人體制的“堵點”“難點”和“痛點”，找準(zhǔn)“突破口”和“著力點”，大膽創(chuàng)新實驗，切實把人事制度改革的重點轉(zhuǎn)移到服務(wù)人才發(fā)展和成長上來;要敢于在現(xiàn)行選人機制原則和總體框架下先行先試，探索簡化程序、務(wù)實高效和公正自主的人才選拔機制，大力深化考試形式和方式改革，注重考察理論水平和業(yè)務(wù)水平，切實把“懂理論、會業(yè)務(wù)、精專業(yè)、靠得住、信得過、用得上”的工作人員吸納到干部隊伍中來，引導(dǎo)他們發(fā)揮貢獻者和生力軍的作用，切實使他們變成現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理工作的核心骨干和中堅力量。

（四）推動職能轉(zhuǎn)型，提供公共服務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代政府建設(shè)的根本要求，其型變的轉(zhuǎn)向要實現(xiàn)與鄉(xiāng)村發(fā)展實際、自身功能供給、國家戰(zhàn)略任務(wù)和新的發(fā)展要求的契合?，F(xiàn)實證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的傳統(tǒng)職能定位顯現(xiàn)出諸多局限性和實際性困境。新時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的前提下[15]提供公共服務(wù)而主導(dǎo)的職能轉(zhuǎn)型應(yīng)該有兩種基本遵循：一是實現(xiàn)由“無限”到“有限”的型構(gòu)。要防止濫用公權(quán)力[16]改變“權(quán)力無邊、責(zé)任無限”的傳統(tǒng)職能格局，依照實際劃定自身權(quán)利和功能界限，減少對村“兩委”班子選舉、日常工作運行、村民事務(wù)管理和村務(wù)政務(wù)的把控和“涉足”，充分賦予村級組織自主權(quán)、決定權(quán)和發(fā)展權(quán)，規(guī)范自身行政行為，提高行政效率，切實把職能轉(zhuǎn)變到“為民、保民、促民”方向上來。二是實現(xiàn)由“管理”到“服務(wù)”的型構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要縮窄管理的作用域，著力改變經(jīng)驗型管理、維持型管理和“家長式”管理的模型和狀態(tài)，把職能重心轉(zhuǎn)變到服務(wù)中心上來，切實服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強化服務(wù)職能外顯，把工作的重心聚焦到政策服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)社會建設(shè)、環(huán)境綜合治理、經(jīng)濟發(fā)展樣態(tài)活化、民生保障和改善、扶貧脫貧攻堅、智慧鄉(xiāng)村建設(shè)和綜治穩(wěn)定保障等方面，實現(xiàn)“善治”的目標(biāo)，不斷提高政府公信力和依法履職的能力。

（五）立足鄉(xiāng)村實際，實施系統(tǒng)治理

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理在根本上是一項涵蓋多項維度的系統(tǒng)性工作。推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理既要對照目標(biāo)、任務(wù)和要求，又要立足鄉(xiāng)村實際。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)系統(tǒng)治理的向度表達(dá)具體映射為七個“定義域”：一是優(yōu)化治理方式，落實民主法治。鄉(xiāng)村政治有其特有的運作過程和影響機制[17]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實民主法治就是要通過制度建設(shè)切實保障村民的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，維護其基本政治權(quán)利;把國家民主法治建設(shè)的政策、任務(wù)貫徹好、落實好、執(zhí)行好。二是發(fā)揮資源優(yōu)勢，搞活農(nóng)村經(jīng)濟。充分利用土地資源，引導(dǎo)土地占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)分離，大力推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立專業(yè)農(nóng)村合作社，大力發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟和特色經(jīng)濟;充分利用資源優(yōu)勢，加大招商引資力度，積極向上爭取農(nóng)業(yè)發(fā)展項目，吸引企業(yè)落戶農(nóng)村或設(shè)立分部，把農(nóng)村建設(shè)成材料供給基地、半成品加工基地，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的效應(yīng);充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟的實際，鼓勵農(nóng)戶以特色民俗產(chǎn)品、工藝品加工、特色民宿、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)度假為形態(tài)，采取“統(tǒng)分結(jié)合”的方式大力發(fā)展庭院經(jīng)濟和個體經(jīng)濟。三是聚焦脫貧攻堅，完成脫貧任務(wù)。針對農(nóng)村貧困戶的不同實際，采取“分類指導(dǎo)”“多元施策”“立體保障”的方式，開展技能培訓(xùn)、就業(yè)扶持等保障收入來源，引導(dǎo)貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)增強“造血”能力;針對殘疾家庭、“五保戶”和“老人家庭”采取政府兜底，保障他們的基本生活。四是優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)現(xiàn)代鄉(xiāng)村。大力實施道路“通村入戶”工程、“道線對接”工程，加大路網(wǎng)體系建設(shè);充分利用現(xiàn)代通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實施“網(wǎng)絡(luò)覆蓋”工程，建設(shè)智慧鄉(xiāng)村;通過上級支持和對接協(xié)調(diào)等方式，增加銀行、超市、休閑娛樂機構(gòu)的布點密度，便利村民生活。五是保護民俗傳統(tǒng)，開展文化治理。鄉(xiāng)土文化的振興應(yīng)該是鄉(xiāng)村振興的題中之義[18]，開展鄉(xiāng)村文化治理應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣袼孜幕膶嶋H，做好保護、傳承和弘揚工作，保護好鄉(xiāng)村文化樣態(tài)和民俗文化的“優(yōu)秀基因”;堅決抵制“垃圾”文化和“快餐”文化向農(nóng)村轉(zhuǎn)移;通過藝術(shù)創(chuàng)作和文藝展演等方式傳播社會主義先進文化;加大對鄉(xiāng)村“低俗”文化的整治力度，根治文化“荒漠化”的問題。加大鄉(xiāng)村圖書室、閱覽室、文化集市、鄉(xiāng)村舞臺、文化場館的建設(shè)，滿足村民文化需求多樣性的訴求。六是研究鄉(xiāng)村實際，保障和改善民生。實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度全覆蓋，切實解決農(nóng)民養(yǎng)老問題;打好農(nóng)村合作醫(yī)療和大病救助等制度的“組合拳”，解決村民“因病致貧”和“因病返貧”的問題;深化教育體制改革、優(yōu)化治理方式，不斷加大對農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，推動優(yōu)秀師資區(qū)域流動，解決鄉(xiāng)村教育發(fā)展不平衡的問題，切實關(guān)注“留守兒童”的教育問題、食宿問題和心理健康問題;提高鄉(xiāng)村綜合治理水平，建立矛盾化解機制，切實保障村民的財產(chǎn)安全、人身安全和權(quán)益安全;開展“掃黑除惡”專項行動，維護鄉(xiāng)村公平正義;加大食品、藥品安全監(jiān)管力度，實施專項工程，確保村民健康安全;加大鄉(xiāng)村健身場所等設(shè)施的建設(shè)力度，滿足村民健康生活的需求。七是堅守生態(tài)紅線，強化環(huán)境治理。實施垃圾專項整治工程，開展鄉(xiāng)村生活垃圾分類處理和生產(chǎn)垃圾無害化處理，堅決遏制城市生活垃圾、建筑垃圾和進口垃圾向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，優(yōu)化和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境;大力實施基本農(nóng)田保護制度，嚴(yán)禁墾荒造田、毀山開田和退湖增田等行為;大力開展秸稈焚燒、煙煤使用和餐飲氣體任意排放等專項治理，整治鄉(xiāng)村空氣污染問題;實施鄉(xiāng)村道路、住房周邊等的綠化工程，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村系統(tǒng)治理要循序漸進、久久為功，滿足村民大眾對美好生活的向往是推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)指向和目的歸依。

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